■刘晓霞

（长江生态环保集团有限公司）

1 PPP模式

1.1 PPP概念

PPP模式，即政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership)模式，是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营、管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确职责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本取得合理收益。

1.2 发展现状

截至2020年3月末，财政部政府和社会资本合作中心的全国PPP综合信息平台项目管理库收录PPP项目共9458个，入库项目金额14.41万亿元。社会资本方一般会成立SPV公司（项目公司）负责项目前期投融资、中期建设和后期运营维护。

1.3 PPP模式特点

主体多：PPP项目涉及政府方、社会资本、SPV公司、融资方、施工单位、专业运营商、保险公司等。PPP项目基本结构如下：

流程长：PPP项目要经过项目准备、采购、执行、移交四阶段，全生命合作周期一般长达10-30年。

税种复杂：PPP项目所涉及的税种，包括：在项目前期筹备、融资阶段、项目公司成立，主要涉及的税种为增值税、印花税；在项目建设阶段，还可能因项目建设产生城镇土地使用税或耕地占用税；在项目运营阶段，PPP项目公司还会涉及到企业所得税、房产税、城镇土地使用税、车辆购置税等；在项目移交阶段，主要涉及的则是增值税和企业所得税。

2 SPV公司

SPV公司是为实施PPP项目而设立的特殊公司，通常PPP项目两标并一标，SPV公司作为项目建设的实施者和运营者而存在，SPV公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体，作为PPP项目合同及项目相关合同的签约主体，负责项目的具体建设和运营实施。

3 PPP模式下SPV公司税务管理风险识别

PPP项目合作周期长、投资金额大、参与方众多、税种复杂，PPP税务管理的研究以SPV公司为中心出发研究的，主要识别项目四个阶段税务管理风险。

3.1 项目前期筹备阶段

3.1.1 投标前税务测算准确度不高问题

社会资本可获取的资料及数据非常有限，一般仅依靠《项目可行性研究报告》，税负测算的精确度不高，可能导致承揽项目投资收益水平衡量及投资项目选择的偏差。

3.1.2 承接前存在大量前期费用无法取得进项问题

由于社会资本介入较晚，政府方已发生并支付了前期费用，SPV公司无法取得归属于项目公司的发票，导致无进项税可抵扣而产生纳税义务。

3.1.3 大额征拆费用无法取得进项税问题

PPP项目中征地拆迁、安置及补偿工作一般由实施机构根据征拆进度负责支付所需的征拆资金，这种征拆补偿属于行政事业支出单位，项目公司无法取得可抵扣进项税发票，纳入到项目总投资，增加资金需求提高项目资金成本，对项目目标利润产生了较大的影响。

3.1.4 非货币资产投资入股视同销售风险

政府方以资产注入项目公司而获得股权，会被视同销售行为，同时政府方是否可以开具增值税专用发票也不确定，也会引起潜在的税务风险。

3.1.5 项目公司组建后多次缴纳印花税问题

PPP项目投资规模较大，涉及的PPP合同种类较多，如现行大量建设的基础设施类项目投资金额往往都在数十亿元以上，如果按照合同会出现多次缴纳印花税的情况，导致项目公司税负。

3.2 PPP项目建设期

进项税抵扣严重滞后增加资金占用成本问题。在项目建设阶段，取得增值税进项税额大量留抵，需要在运营期逐年抵扣，长时间占用了大量的现金流，再加上PPP项目投资回收期长，进项留抵税额长期得不到抵扣或转出，直接增加建设期融资金额影响资金占用成本，加重了企业资金负担，可能引发引发明显的现金流问题。

3.3 PPP项目运营期

3.3.1 税收优惠政策的适用风险

如所得税“三免三减半”优惠目录，公共服务领域没有被列入税收优惠目录范围中，即使项目在优惠目录内的很多企业，由于投资规模大、政府付费周期长、运营前期大多为亏损，实际并没有享受到所得税“三免三减半”税收优惠政策；再如项目公司在获得地方政府专项补贴时，要尽量按照税法规定获取拨付文件、满足专项资金管理要求并单独进行核算，仍存在很多财政补贴仍需缴纳企业所所得税，即使符合不征税收入的要求条件，不征税收入用于支出所形成的费用，不得在计算应纳税所得额时扣除，实质上也没有享受到税收优惠政策。

3.3.2 政府股权分红让渡可能会带来潜在税务风险

PPP项目提供的都是公共服务和公共产品，其项目本身的收益并不一定能够弥补投入的成本，往往收益比成本还要低，如果还想吸引和留住社会资本，就必须由政府提供补贴和优惠来维持项目的盈利水平，作为对PPP项目的一种补偿手段，PPP合同中约定社会资本取得的分红比列高于其持股比例，如何认定该部分超比例分红问题，给了地方政府很大的自由裁量权，基层税务机关对于税法解释的不确定性将给PPP项目带来潜在的税务风险。

3.4 PPP项目移交阶段

3.4.1 资产转移存在重复征税风险

根据不同的PPP分类，项目资产处理分资产转让和股权转让方式。资产转让一般需要缴纳流转税，不动产缴纳契税、土地增值税等；而股权转让缴纳企业所得税。若所有权属发生变化的资产移交，项目公司将项目资产无偿或有偿移交给政府，政府所有权属移交前后没有发生实质变化，不视同销售确认收入，不作税务处理。而所有权属发生变化的资产移交，就需要依视同销售正常纳税，涉及到增值税、企业所得税、契税、印花税、土地增值税等等税收，存在重复征税风险。

3.4.2 增值税进项税抵扣不完全风险

项目公司资产依据准则可以分为无形资产、金融资产、混合资产三种模式核算，不同资产核算模式下计算的收入不同，一般按6%税率计算销项税，而前期建设投资中取得的大量高税率进项税（工程款税率为10%或9%、资产、材料购置税率为17%），这就可能产生进项税额抵扣不充分而多交税风险。

4 防范措施

4.1 建立完善PPP项目相关的税收政策

PPP模式极大提高了公共产品与服务的质量和供给效率，在国家大力推进PPP项目发展的背景下，迫切需要政府建立和完善相关税收政策，完善公共基础和公共服务PPP项目，在符合相关要求的情况下，均能平等享受相关税收优惠政策，对于因税收政策问题造成的额外征税负担等，系统分析PPP模式的各征税环节存在的重复征税，建立并完善涉税政策避免重复征税。对于税收政策不明朗而带来的不确定性风险，应尽快发布明确对关税收政策，稳定社会资本对承揽项目税收测评和预期。同时，政府也应该明确因税收政策调整而引起的税务风险如何分配，相对于PPP的税收支持政策，在实操中制定PPP税务处理指南、加强PPP财税政策培训，给予社会资本在PPP项目税务管理的稳定预期与指导。

4.2 建立健全PPP项目涉税风险管理体系

PPP项目涉税风险管理是指社会资本管理PPP项目过程中，对有可能导致涉税风险的各种因素予以归集、预测、识别、分析、评估和有效处置的管理行为。PPP项目涉税风险管理的核心措施是建立健全涉税风险管理体系，通过构建职责明晰的涉税风险控管机构，制定全周期的PPP项目涉税风险控管流程，在此基础上结合SPV合同、资料、两评一案等资料，对涉税风险因素进行层层梳理、识别，建立涉税因素风险管理数据库，并针对风险提出一系列具有普遍意义的税务风险管理建议，指导承揽项目准确税务测算及生命周期涉税管理，同时，强化与税务部门互动，建立良好税企沟通机制，从而达到PPP项目涉税风险有效控管的目的。