郑保卫　尹延永

【摘要】《中国共产党宣传工作条例》的出台是当前我国政治环境、传媒生态以及党和国家对宣传工作职责要求等因素综合作用的结果，它为中国共产党更好地领导宣传工作提供了制度保障和法律规范，对于促进党的宣传工作的科学化规范化制度化具有重要意义。

【关键词】宣传工作;《条例》;背景;意义

2019年8月，中央宣传部负责人在就《中国共产党宣传工作条例》（以下简称《条例》）颁布答记者问时明确指出：“宣传工作①是党的一项极其重要的工作，是中国共产党领导人民不断夺取革命、建设、改革胜利的优良传统和政治优势。”这是对党的宣传工作性质地位的准确定位和高度评价。中国共产党自成立以来，在近百年的风雨历程中，始终把宣传工作置于极其重要的地位，并将其领导权牢牢地掌控在自己的手中。正是靠着出色的宣传，才使党的纲领主张、思想路线、决策部署和行动策略及时、准确地传播给广大党员和人民群众，进而团结全体党员和广大群众聚集在党的周围，共同为实现党所确立的目标和任务而奋斗。

中国共产党在长期实践中积累了丰富的宣传工作经验，形成了独特的宣传工作优良传统和政治优势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继往开来，高度重视宣传工作。习近平总书记先后主持召开了全国宣传思想工作会议（2013年和2018年）、文艺工作座谈会（2014年）、党的新闻舆论工作座谈会（2016年）、网络安全和信息化工作座谈会（2016年）、哲学社会科学工作座谈会（2016年）等一系列会议，并且都发表了重要讲话。他从党和国家事业发展全局的战略高度，就事关宣传以及新闻舆论、文化出版、理论研究等相关工作长远发展的带有方向性、全局性、战略性的重大问题做了全面、系统、深刻的阐述，为做好宣传以及相关工作提供了思想遵循和行动指南。

2019年4月19日，习近平总书记主持中共中央政治局会议审议通过的《中国共产党宣传工作条例》，就是党的宣传工作在科学化、规范化和制度化建设方面所取得的一项重要成果。它以刚性的法规制度为全党开展宣传工作提供了有力指导和支撑，标志着我国宣传工作科学化、规范化、制度化建设迈上新的台阶，在党的宣传事业发展史上具有重要的里程碑意义。②本文将对《条例》出台的背景进行深入分析，并对其意义作全面阐述。

一、《条例》出台的背景

分析《条例》出台的背景可以发现，它是顺应我国全面依法治国、全面从严治党的政治环境，立足我国传媒生态环境复杂多变的现实状况，同时也是针对我国新闻媒体履行职责的实际需要应运而生的。

（一）顺应政治环境需要

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党和国家工作的总体布局和理论创新。习近平总书记为此发表了一系列重要讲话，作出了许多顶层设计和长远规划，并已取得显著成效。2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出了全面推进从严治党的战略。在2014年10月20日—23日举行的党的十八届四中全会上，他又首次就建設中国特色社会主义法治体系和实现社会主义法治国家的总目标，提出了全面推进依法治国的战略决策。以习近平同志为核心的党中央对全面从严治党和全面依法治国作出的全面部署和顶层设计，是党对治理国家和领导社会主义事业理论的创新与总结，推动了依法治国和依规治党有机统一的进程。

2019年10月31日闭幕的中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议，审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国又进一步作出规划，提出要求。

可以说全面依法治国和全面从严治党，是党中央在中华民族伟大复兴关键时刻作出的战略部署。它是提高我党治理能力和治理体系现代化要求和完善党内法规制度体系的要求，同时也为我国宣传工作更加规范化、制度化、科学化提供了制度保障。

做好新形势下的宣传工作，迫切需要将习近平总书记关于宣传思想工作的重要思想以及我们党长期以来特别是党的十八大以来宣传工作形成的宝贵经验和有效做法，以党内法规的形式固定下来，为宣传工作提供基本遵循。2018年党中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》（以下简称《规划》）指出，要完善党的领导法规，并把宣传工作条例重点列入《规划》中。2016年习近平总书记在全国党内法规工作会议上指出，加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策，并提出要在建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系的战略目标。

党的十八大以来，党中央已先后制定和修订了180多部党内法规制度，体现出党中央把依规治党作为全面从严治党重要内容的明确思路。党中央全面依法治国和全面从严治党战略的提出，为我国宣传工作的法治化建设提供了理论遵循和政治保障。中央宣传部按照党中央的要求，在深入调研的基础上，认真研究论证，广泛征求意见，反复修改完善，起草形成了《条例》稿。2019年4月19日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，审议通过了《条例》，6月29日，党中央印发了《条例》。

《条例》正是在这一鲜明而深刻的政治背景下制定和颁布的。它的制定和颁布，是我国社会主义法治体系日益完善的体现，也是党中央全面从严治党战略部署在宣传工作领域的一项重要成果。

（二）立足传媒生态现状

如今，随着大数据、云计算、人工智能、可视化等新技术的出现，媒体格局发生了巨大变化，同时也加速了传媒生态的重构。这一方面表现在广播、电视、报纸等传统主流媒体受到巨大冲击，其正面宣传和舆论导向的功能及效果呈减弱趋势。为了适应这种变化，确保在媒体行业竞争中能够继续占据主导地位，各大主流媒体不断深化改革，促进媒体融合，利用新媒体的传播优势和移动互联网的技术优势，建构更具竞争力的媒体生态系统，以提升传播力、引导力、影响力和公信力。另一方面则表现在新媒体的迅速发展及其社会影响力的快速提升。新媒体特别是以移动互联网为主导的新兴媒体，以其传播内容更加海量化、传播方式更加多样化、传播速度更加快捷化和传播效率更具优势等特点，逐渐占据了我国新闻与信息传播的主要市场，给传统主流媒体的市场占有率带来很大冲击，给传统的信息传播与新闻宣传带来不少问题，从而使得我国传媒生态环境面临重大调整，受到严峻挑战。

从当前我国整个传媒生态环境看，受互联网快速发展的影响，“传统主流媒体在很大程度上面临被边缘化的危险”“主流媒体在通常情况下已经不是公众获取新闻信息和其他相关信息的首要选择”[1]。主流媒体的话语主导权逐渐丧失，受众更趋向从网上获取新闻信息，新闻传播的格局越来越受新媒体的操控。另外，由于准入门槛低，一些新兴媒体为了迎合受众兴趣，其信息传播常常充斥着一些低俗网络语言和虚假信息，甚至出现传播西方意识形态和价值观的现象。总之，当前我国传媒生态还存在很多问题，这对我国政治安全、意识形态安全和文化与信息安全带来很多不确定性影响，需要引起高度重视。

传媒生态环境通常是由政治、经济、社会及内部环境构成的。习近平总书记2016年4月19日在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话中指出：“企业要承担企业的责任，党和政府要承担党和政府的责任，哪一边都不能放弃自己的责任。”良好的传媒生态环境的形成，需要党和政府在媒体管理中发挥积极作用，因此，立足当前我国传媒生态现状，加强宣传立法和监管工作，进而从容应对媒体格局和舆论格局变化所带来的冲击，更好地发挥党在意识形态领域的领导作用，已成为党和政府的当务之急。由此看，《条例》也是顺应我国传媒生态复杂多变形势的需要应运而生的，是我党提高执政能力，加强对宣传工作领导和管理的必然选择。

（三）适应媒体履责需要

当下，我们面对的是百年未有之大变局，国内外形势瞬息万变，复杂而又严峻。在这一背景下，新闻媒体需要承担起党和国家赋予的坚持正确舆论导向，维护国家政治安全和意识形态安全的职责使命，这可以说是很高的要求。但从目前新闻媒体及其从业人员队伍的现状看，由于还存在不少思想政治、价值观念和伦理道德等方面的问题，因而严重制约着新闻媒体及其从业人员有效地履行党和国家赋予的职责使命。例如近些年来屡禁不止、屡屡出现的虚假报道、低俗之风、有偿新闻、不良广告、新闻寻租等现象;再如一些人理想信念缺失，思想立场摇摆不定，在一些外部因素特别是西方新闻价值观的影响下，对党的宣传纪律置若罔闻，做出了一些违反政治原则和职业道德，甚至危害国家安全的事情。这些问题和现象不仅严重损害了新闻媒体和新闻工作者的声誉和形象，而且也严重制约着新闻媒体及其从业人员有效履行党和人民赋予的职责使命。

正如习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上的讲话中所指出的：“党的新闻舆论工作是党的一项重要工作，是治国理政、定国安邦的大事。做好党的新闻舆论工作，事关旗帜和道路，事关贯彻落实党的理论和路线方针政策，事关顺利推进党和国家各项事业，事关全党全国人民凝聚力和向心力，事关党和国家的前途命运。”③宣传思想和新闻舆论工作的特殊性质和重要地位决定了它必须始终坚持党的领导、坚持正确的政治方向、坚持以人民为中心的工作导向，决定了宣传工作者必须始终堅持用马克思主义新闻观和习近平新时代新闻舆论观统领工作，自觉做“党的政策主张的传播者、时代风云的记录者、社会进步的推动者、公平正义的守望者”[2]。同时要自觉“坚持正确政治方向、坚持正确舆论导向、坚持正确新闻志向、坚持正确工作取向”[3]，不断增强“脚力、眼力、脑力、笔力”[4]。总之，要始终高举马克思列宁主义旗帜，自觉以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领做好宣传工作。而要实现这一目标，通过制度化、法规化的手段来加强对宣传工作的规范管理已经是刻不容缓的一项重要任务。

这次发布的《条例》，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把习近平总书记关于宣传工作地位作用、目标任务、职责使命、实践要求的一系列重要论述贯穿其中。其内容涉及宣传领域各方面工作，包括宣传工作者的思想道德建设和人才队伍建设、互联网宣传和信息内容管理以及意识形态管理等内容。这些内容对宣传工作赋予了重大职责使命，对规范新闻宣传工作者的职业行为作出了明确的法制规定。《条例》的出台使得宣传工作的职责使命更加明确，行为要求更加规范，它顺应了当前我国复杂多变的意识形态形势需要，为做好宣传工作提供了法治保障。因此，贯彻和落实好《条例》，是当前党的宣传工作战线的重要任务，是新形势下做好宣传工作的基本要求。

二、《条例》出台的意义

正如中央宣传部负责人在就《条例》颁布答记者问时所谈到的，制定颁布《条例》，“体现了以习近平同志为核心的党中央对宣传工作的高度重视，标志着宣传工作科学化规范化制度化建设迈上新的台阶”。《条例》作为宣传领域的主干性、基础性党内法规，以刚性的法规制度为全党开展宣传工作提供了有力指导和支撑，它的出台标志着“我国宣传工作科学化、规范化、制度化建设迈上新的台阶，在党的宣传事业发展史上具有重要的里程碑意义”。

（一）是党内第一部宣传工作主干性基础性法规文件

《条例》是中国共产党成立以来第一部关于宣传工作的党内法规文件，是党内法规建设取得的新成绩。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义法治建设，提出了全面依法治国的战略，努力构建中国特色社会主义法治体系，使得我国的法律法规体系逐渐完善起来。《条例》的出台是我国法制化建设的又一成果，为我国新时代宣传工作开启了新征程，开创了新局面。

以往中国共产党对宣传工作的指导，大都是以党的领导机关的会议决定、工作文件，以及领导同志的讲话、指示、批文等为依据，或是借助有关宣传工作的政策和纪律。由于缺乏相关法律法规，不但对党组织加强对宣传工作的领导和管理带来许多困扰，同时也影响到宣传工作部门和广大宣传工作者依法依规主动、有效地开展工作。该《条例》是中国共产党经过长期实践经验和理论总结形成的第一部宣传方面的主干性基础性党内法规，它的出台为全党有效开展宣传工作，实现宣传工作的科学化、规范化、制度化，提供了有力的法制保障。

《条例》的主要依据是党章中的一系列准则和以往在实践中形成的宣传工作实践经验，以及习近平总书记有关宣传工作的重要论述。其基础性主要体现在内容的“明确性、全面性和强制性”上。首先，《条例》的“明确性”体现在提出宣传工作必须始终坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，并且明确了“一个高举”“两个巩固”“三个建设”的宣传工作根本任务。其次，《条例》的“全面性”体现在对各级党委宣传部各方面工作做出具体规定，包括拟定宣传工作政策和发展规划，意识形态工作落实和巡视检查，理论研究、学习、宣传，引导舆论、新闻工作，管理新闻出版、电影、广播电视工作，人才队伍建设，推进文化建设，推进宣传领域法治建设等16项工作职责。再次，《条例》的“强制性”体现在对宣传工作的保障、监督和追责作出明确的、带有强制性的规定，为《条例》的有效实施提供了制度保障。

《条例》作为一种主干性的党内法规，实现了理论性与实际性、继承性与创新性、约束性与激励性相结合，这对于各级党委制定宣传领域相关法律法规提供了理论指导与实际规范。从这一意义上说，《条例》的出台具有开创性意义，它对于各级党委制定一系列相应的党内法规，推进宣传、文化及相关工作立法，逐渐形成比较完备的宣传领域的法规体系，全面推进依法治国、依规治党都具有重要意义。

（二）为党的宣传工作提供了制度保障和法律规范

近年来，随着网络技术的快速发展和互联网的社会化运用，我们已经进入了媒介化社会和数字化时代，各种传媒形态、传播手段和传播方式被广泛运用，人人都成了传播者，而各种信息和意见借助各类媒体四下传播，给党的宣传工作带来了许多挑战，造成很大冲击。特别是一些负面的、非主流的、背离社会主义核心价值观的信息借助社交媒体和自媒体任意传播，国外一些敌对势力也借机加紧对我国进行思想文化渗透，千方百计地妖魔化和污名化中国，使得我国意识形态安全和文化信息安全受到严峻挑战。而在国内，一些唱衰抹黑中国共产党和社会主义的负面有害信息和一些同主流思想、主流舆论以及社会主义核心价值观相抵触、相背离的错误思潮、消极舆论，借助各种渠道乘机传播，意识形态领域常有暗流涌动，在社会上和群众中造成的影响不容忽视。

这些问题反映到宣传思想战线内部，出现了一些人理想丧失、信念动摇、精神缺钙的情况，以至于做出一些违反党风党纪的事情。《条例》的出台为党牢牢把握宣传工作的主导权和领导权，加强意识形态领域的导向工作提供了制度保障和法律规范。

《条例》立足长远发展目标，坚持问题导向，对宣传领域内的一系列工作做了具体、明确的规划和安排。从理论研究、舆论引导、新闻出版、精神文明、对外宣传、人才培养等多方面进行制度上的规定，确保宣传工作领域内的各级党委宣传部门能够依规行使职责，从而完善了宣传工作机制，理顺了宣传工作职能、方式和流程，提升了党运用法治管理宣传工作的能力和水平。

《条例》第三板块分为保障和监督、附则两章，主要是机制保障、经费保障、表彰激励、调研舆情和信息化保障、法治保障、监督检查、责任追究等规定。[5]这些内容可以使党对宣传工作的领导不仅在各方面、各个层级、各个领域都有了明确规定，而且对宣传工作也有了监督检查，同时还为宣传工作提供了经费保障和奖励措施，对违反宣传工作规定的行为作出了依规追究责任的规定，这就为《条例》的顺利实施提供了制度保障。

（三）为党的宣传工作全面实现科学化规范化制度化开拓了前进道路

党的十八大以来，习近平总书记治党管党的一个鲜明特征就是坚持依规治党、制度治党，并把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系之中，全面推进党内法规的制度化建设。党内法规以党章为根本遵循，依靠党的纪律保证实施，是党政机关必须遵循的法规，是规范党的领导和建设的特定的规章制度。《条例》的制定出台，构建起了党关于宣传工作的制度体系，这将大大推动宣传工作领域的法治建设和制度化建设。

在中国特色社会主义新时代这个历史节点上，对中国共产党来说，通过法制方式管好宣传工作，管好意识形态领域的工作，并使其实现科学化规范化制度化显得尤为重要。《条例》顺应新时代的需要而制定，为党的宣传工作全面实现科学化规范化制度化开拓了前进的道路。

提高宣传工作的科学化水平是中国共产党适应新时代、迎接新挑战、解决新问题的重要保证。《条例》以科学思想为指导，把握科学规律，运用科学方法，为解决当下宣传工作中的一系列问题提供了理论指导和法理依据。第一，以科学思想为指导。《条例》明确规定，宣传工作坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，担当“举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象”的使命任务，促进全体人民在理想信念、价值理念、道德观念上紧紧团结在一起，为夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供思想保证、舆论支持、精神动力和文化条件。上述内容集中体现了十八大以来习近平总书记关于宣传工作的一系列科学论述，这是形成《条例》指导思想的重要来源。

第二，把握科学规律。《条例》的形成是基于中国共产党人运用马克思主义立场、观点和方法对宣传工作所作的深刻总结，特别是十八大以来中国共产党宣传思想工作的经验。2018年8月21日，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上的讲话中用“九个坚持”④概括了十八大以来党在实践中，“不断深化对宣传思想工作的规律性认识”所提出的一系列“新思想新观点新论断”，指出这些重要思想观点是“做好宣传思想工作的根本遵循，必须长期坚持、不断发展”。而正是通过将实践经验上升为规律性认识，再转化为党内法规、制度，才使得《条例》更具有现实性、前瞻性和创新性，更加合乎规律、现实和发展的需要。

第三，运用科学方法。科学方法是促进法规顺利实施的重要条件。《条例》涉及宣传工作的方方面面，并且对各方面工作都作出了周到的部署，提出了明确要求，制定了严格的规范。尤其是对企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层单位的宣传工作，《条例》作出了明确规定。其内容非常具体，而且易于操作。如《条例》规定：在机构设置和工作力量上，规定乡镇（街道）党组织明确1名党委（党工委）委员负责宣传工作，村（社区）党组织配备宣传员;国有以及国有控股企业党组织设置宣传工作机构;高校党委设立宣传部;国有参股企业、非公有制经济组织和社会组织中的党组织应当根据实际情况配备宣传员;各级党和国家机关中党的基层组织应当根据实际情况设置宣传工作机构，或者配备从事宣传工作的人员。在阵地建设上，规定各级党委和政府应当加强新时代文明实践中心、县级融媒体中心建设，加强基层公共图书馆、文化馆、博物馆、广播电视机构、乡镇（街道）综合文化站、村（社区）综合文化中心、文体广场等文化设施的建设、管理和使用。在经费保障上，规定各级党委和政府应当加大经费投入，建立健全农村文化建设经费保障机制，支持基层文化设施建设和群众性文化活动的开展，购买公共文化服务产品，加大优质文化产品的服务供给。這就体现了《条例》结合不同层面的不同情况和问题，通过创新工作方法，有针对性地解决现实问题，做到了具体问题具体对待。

《条例》以法规形式对宣传工作实践作出规定，使宣传工作在舆论监督、法治建设、舆论引导、文化生产、新媒体管理、人才队伍建设等方面有了法律法规的规范。同时对配套的管理制度和落实工作，也作了系统的规范，并以党内法规的形式出现，这必将推动党的宣传工作规范化水平迈上新的台阶。

《条例》在建立健全制度方面的保障，体现在其管理制度、责任制度、保障制度之中。首先，必须保证党对宣传工作的绝对领导权，坚持党管宣传。《条例》提到：宣传工作是党的一项极端重要的工作，是坚持党的政治路线、加强党的政治建设、加强党的思想政治领导、巩固党的群众基础和执政基础的重要方式。[6]其次，党管宣传要求统筹好宣传领域内的各方面工作，要始终以《条例》内的法规为抓手。在对职责进行划分时，各级党委和各级党委宣传部被赋予了不同的职责，对各级领导干部规定了不同的任务使命，强化了各级领导管理部门的责任意识，明确党对宣传工作的责任管理制度。再次，为确保宣传工作取得实质性成效，《条例》对宣传工作的保障制度作出了详细规定，即经费保障、调研舆情和信息化保障、法治保障等措施，确保党的宣传工作的重大决策部署能够落到实处，进而为宣传领域内各方面工作的开展提供了基础和前提。

总之，《条例》的颁布实施，为党的宣传工作的开展开创了新的局面，既为党的宣传工作提供了法律法规保障，又为党开展宣传工作提供了理论指导，对于促进党的宣传工作的科学化规范化制度化具有重要意义。当前，我国宣传工作战线要根据中央宣传部提出的要求，通过加强学习宣传、完善配套制度、做好督促落实等方式来抓好《条例》的贯彻落实工作，努力使这个总结了历史经验，集中了全党智慧，具有里程碑意义的党内第一部宣传工作主干性、基础性法规文件，能够真正落到实处，成为指导新时代党的宣传工作的重要依据和根本遵循，为推进我国宣传工作科学化规范化制度化建设的进程作出积极贡献。

注 释：

①此处所说的“宣传工作”，是广义的宣传工作。按照《条例》中的解释，指的是宣传领域各方面工作，包括理论、新闻舆论和出版、思想道德建设、文化文艺、互联网宣传和信息内容管理、对外宣传等。

②全面提升新时代宣传工作的科学化规范化制度化水平——中央宣传部负责人就《中国共产党宣传工作条例》答记者问，见2019年9月1日《人民日报》。以下凡是引自该答记者问的内容不再作注。

③2016年2月20日《人民日报》。

④坚持党对意识形态工作的领导权;坚持思想工作“两个巩固”的根本任务;坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民;坚持培育和践行社会主义核心价值观;坚持文化自信是更基础、更广泛、更深厚的自信，是更基本、更深沉、更持久的力量;坚持提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力;坚持以人民为中心的创作导向;坚持营造风清气正的网络空间;坚持讲好中国故事、传播好中国声音。

参考文献：

[1]丁柏铨.传媒生态环境的变化与文化建设面临的挑战[J].西南民族大学学报（人文社科版），2018，39（01）：15.

[2]把马克思主义新闻观作为党的新闻舆论工作的“定盘星”[EB/OL].中国共产党新闻网，theory.peaple.com.cn/n1/2018/0528/00531-300

18096.html.

[3]习近平会见中国记协第九届理事会全体代表和中国新闻奖、长江韬奋奖获奖者代表[EB/OL].央视网新闻，news.cctv.com/2016/11/07/ARTIwFqri152x6Ttpxmxwqx161107.shtml.

[4]举旗帜聚民心育新人兴文化展形象更好完成新形勢下宣传思想工作使命任务[EB/OL].新华网，www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-8/22/c_1123310844.htm.

[5]全面提升新时代宣传工作的科学化规范化制度化水平：中央宣传部负责人就《中国共产党宣传工作条例》答记者问[J].实践（党的教育版），2019（9）：14-15.

[6]全面提升新时代宣传工作的科学化规范化制度化水平：中央宣传部负责人就《中国共产党宣传工作条例》答记者问[J].实践（党的教育版），2019（9）：14-15.

（郑保卫为广西大学新闻与传播学院院长、中国人民大学新闻学院教授;尹延永为广西大学新闻与传播学院2019级博士生）

编校：董方晓