聂书江 崔艳燕

【内容摘要】近年来，美国政府部门以“干涉美国总统大选”为借口，通过行政、法律、行业监督等手段对俄罗斯“今日俄罗斯”电视台在美国的传播进行了全方位遏制，使该媒体在美的收视率、广告利润下滑。从中可见，美国政府将“今日俄罗斯”的传播活动定性为“宣传”，管理手段日益政治化。就中国的对外传播而言，也必须提高应对相关国家媒体管制措施的前瞻性。

【关 键 词】 境外媒体管理;政治化;“今日俄罗斯”;外国代理人

2019年3月22日，负责调查美国大选“通俄门”的特别检察官罗伯特·穆勒正式向司法部长威廉·巴尔提交调查结果报告。3月24日，巴尔致信国会称，特别检察官穆勒的调查没有发现美国现任总统特朗普及其竞选团队和幕僚在2016年总统选举中有通俄的证据。对此，俄罗斯媒体“今日俄罗斯”电视台评论说，报告公布后，俄美关系也不会改善，因为美国政策的基础是反俄，这一政策将会持续下去。①这一调查结果从一个侧面反映出，发端于2016年的美国加强对“今日俄罗斯”这一俄新兴媒体的遏制背后，是美俄两国的政治较量。

最近几年，国际局势日趋复杂，保守主义明显抬头。在此背景下，一些西方国家对境外媒体在本地的传播行为管理也日益政治化。美国政府对以“今日俄罗斯”为代表的俄罗斯媒体从行政、法律、行业监督等角度采取的遏制措施，值得研究。

一、美国对境外媒体的管理日益政治化

美国对境内和境外媒体的管理逻辑并不一致。美国基于所谓的“言论自由”使本国媒体不受官方审查的限制。1927年 “惠特尼诉加利福尼亚州案”为美国媒体管理制定了“明显而即刻的危险”规则，即除非所担心的罪恶的发生迫在眉睫，否则来源于言论的危险就不能被看作明显的和当前的。如果有时间通过讨论来揭露虚妄和谬误，通过教育的过程来避免邪恶，则要采用的补救办法是更多的言论，而不是强制的沉默。只有特殊情势才能证明管制是合理的。①这就为美国政府对媒体进行行政管理做出了限制。

而对于境外媒体在美国的传播活动，美国则通过首先对境外媒体定性，尤其是把价值观对立的境外媒体定性为“外国代理人”，将其传播活动定性为“宣传”，从而加以遏制。根据美国政治传播文化，“宣传是一种新兴的对于美国的强大威胁，在俘获人们的思想和心灵（通常处于邪恶目的）方面拥有无穷的力量，它对于传统民主理论提出了挑战”。②正是在此理念的基础上，1948年，美国国会通过“史密斯—曼特”法案，规定不允许本国内存在针对本国民众的宣传活动。一旦境外媒体在美国被定性为“宣传机构”，美国政府的行政干涉就开始发挥作用。

二、“今日俄罗斯”的对外传播策略

由于不满国际话语权缺失，2005年，俄罗斯政府斥资3.5亿美元打造全数字化电视网——“今日俄罗斯”（简称RT），隶属于俄罗斯最大的新闻机构之一——俄新社。经过10多年的发展，截至2018年底，“今日俄罗斯”的节目由22颗卫星和230多家运营商传送，覆盖全球100多个国家约7亿多观众，成为全球最重要的媒体之一。“今日俄罗斯”的传播策略有如下特点。

首先，旗帜鲜明维护国家立场。俄罗斯总统普京在一次采访中明确强调：“我们就是打算要在国际舞台上引入一个强大竞争者。我想强调的是，这个竞争者不仅提供关于俄罗斯的公正报道，也尝试打破盎格鲁—撒克逊对全球信息流的垄断……当然这个渠道是由政府资助，所以它不能不反映俄罗斯政府对我们国家和世界其他地区的事件的官方立场。”①为了符合这一俄罗斯的政治诉求，“今日俄罗斯”将自己定位为“俄罗斯的另一个‘国防部”，并采取具体的措施：一是传播俄罗斯新闻观;二是传播俄罗斯声音（俄罗斯价值观）;三是报道西方媒体有意忽视的内容;四是不与西方媒体大合唱，提供可选择的观点;五是永远支持自己的祖国。②

其次，在节目选择上，“今日俄罗斯”竭力与西方主流抗衡，公开宣称在“美国眼皮子底下拾遗补缺”③。比如美国“棱镜门”事件爆发后，“今日俄罗斯”与维基解密创始人朱利安·阿桑奇合作，播出由后者主持的脱口秀节目《明日世界》，邀请对美国持强烈批评立场的嘉宾参与节目录制，公开跟美国政府唱反调。又比如，2013年3月7日，CNN和BBC都在播放联合国将对朝鲜进行新制裁等内容，而“今日俄罗斯”则主要报道叙利亚反对派扣押联合国维和人员作为人质的事件，报道西方如何为颠覆巴沙尔政权资助反对派、策划行动促巴沙尔下台。④

除此之外，批评美国政要、抨击美国资本主义制度也是“今日俄罗斯”报道的宗旨。

三、美国对“今日俄罗斯”的管理措施

特朗普就任美国总统后，美国情报部门开始对“今日俄罗斯”进行调查，认为它是在克里姆林宫资助下、图谋颠覆美国和西方民主的策源地，应该采取管理措施加以限制。为此，美国对“今日俄罗斯”采取了一系列管理措施。

（一）行政管理

在美国，对境外媒体的行政管理主要有三种形式：一是对境外媒体的设立进行审批、登记和颁发或撤销许可证;二是对境外媒体的传播行为进行审查;三是压制、惩戒、查封、取缔境外媒体在本国的分支机构。

2017年1月6日，CIA、FBI等美国情报机构联合向时任总统奥巴马和当选总统特朗普分别提交了一份名为“评估俄罗斯在近期美国总统大选中的活动与意图”的报告，指责俄罗斯总统普京下令用媒体、黑客和情报干扰2016年美国总统大选，破坏大众对民主进程的信心。该报告对2014年以来俄罗斯情报机构和媒体在美国境内的活动进行了详细的研究，主要有以下三个内容：一是俄情报部门、高层官员授意媒体泄露不利于希拉里竞选的信息;二是俄情报部门利用YouTube、“今日俄罗斯”、网络“水军”进行舆论引导;三是俄罗斯黑客利用网络攻击获取大選信息。报告公布后，美国社会大为震动，情报机构、政客、媒体围绕俄罗斯媒体介入美国政治民主进程展开激烈争辩，奥巴马不得不对“俄罗斯干预大选”事件表态：“毫无疑问，任何外国政府如果尝试影响美国总统大选的完整性，我们需要采取行动。”①此后，“境外媒体干涉美国大选”的舆论议程正式成为美国国家政策议程的一部分。

2017年11月，迫于压力，“今日俄罗斯”美国频道在美国注册为外国代理人。根据美国《外国代理人登记法》，所有“外国控制下”的个人或组织，哪怕只是受到“间接控制”，都必须在美国司法部登记，并定期披露所有在美活动和财务状况。这些个人和组织不仅包括直接受外国雇佣或按外国要求进行活动的人，也包括间接为外国服务的公共关系顾问、信息服务业顾问。一旦被确定为“外国代理人”，每两个月就必须填写财务报表，内容包括从外国获得的资金及高价物品的数量、用途，而媒体还必须提交包括任何与“政治活动”有关的采访录音。同时，对于任何由“外国代理人”制作或资助的宣传品，都必须明确标注“受到外国资助”。这就意味着，对美国而言，“今日俄罗斯”已经成为“透明的新闻单位”②。

2017年11月29日，美国国会决定取消“今日俄罗斯”采访美国国会各项活动的资格。美国国会广播电视记者采访席执行委员会主席克雷格·卡普兰认为，这一决定是基于该电视台已注册为外国代理人，根据委员会规定，采访证不能颁发给受外国政府或其代表雇用的申请者。

此外，美国还成立了由国务院领导，国防部、国际开发署、广播理事会以及情报机关等部门联合参与的新部门——全球接触中心（the Global Engagement Center），职能是对外国政治宣传和谣言进行反制和曝光。共和党参议员波特曼表示，该中心成立的目的就是反制外国的宣传活动，“俄罗斯正在使用政治宣传和谣言来打击我国和我国的盟友，而目前美国政府对此却在装睡。今天，美国决定迈出关键一步——成立全球接触中心，来反制这些行为。”③同时，美国国防部拨款8000万美元建立基金会，向非政府组织、民间社团、私营部门、媒体、智库等提供资助，通过这些机构来识别和分析外国宣传与信息造假技术。

（二）法律手段

与行政手段相比，法律手段的特点是公开性、普遍性、持久性和权威性，对外国媒体的影响更加深远。目前，在世界范围内专门规范境外媒体在本国活动的法律主要有如下几种：煽动叛乱法、保密法、反垄断法、许可证申请法、知识产权法、图书出版法、电信法、广播电视管理法、互联网管理法和新闻法。另外，宪法、民法、商法、刑法等法律的一些条文和条款也有一些相应的规定。①

美国对“今日俄罗斯”的监管，以上所列的法律并不适用，适用的法律包括《外国代理人登记法》《波特曼—墨菲反宣传法案》《以制裁反击美国敌人法案》。其中，《外国代理人登记法》是1938年10月经美国国会批准而颁布的“联邦信息披露法令”的重要组成部分。该法案旨在协助政府及公众更好地掌握特定主体的代理人性质，由此全面评估其表现与做法，其颁布的初衷是遏制纳粹在美国的宣传攻势。由于此法案被编入《美国法典·对外交流与关系法卷》，遂成为其国家法律体系的一部分，具有高度的法律约束效力和民众信仰基础。《波特曼—墨菲反宣传法案》是奥巴马在即将卸任总统之际于2016年12月23日签署的，其核心内容为美国国防部将在2017年获得额外预算，成立“全球作战中心”以对抗外国对美国的宣传。法案的提案者波特曼称，提出这一法案的目的是提升美国和盟国的整体防卫战略，反制来自俄罗斯、中国和其他国家的“政治宣传”与“谣言”。②《以制裁反击美国敌人法案》是特朗普就任总统后于2017年8月签署的法案。该法案扩大了对俄罗斯进行行业制裁的范围，并要求美国政府对非美国人（含实体）开展与俄罗斯有关的部分业务附加额外制裁。该法案颁布后，立即形成了“寒蝉效应”③，很多原本计划接受“今日俄罗斯”采访的机构和人士不得不终止与“今日俄罗斯”的合作。

（三）行業监督

行业监督本质上是本行业内企业基于市场规则实施的自治性规范，但是对境外媒体行为的行业监督中也存在美国政府的影子。2017年9月，美国参众两院委员会邀请Facebook、Google及Twitter的高层出席“通俄门”调查听证会，并要求这三家公司高层出席同年11月1日举行的公开听证会。也就是说，美国国会通过间接咨询的方式让行业内企业自动审查与“今日俄罗斯”的业务关联情况。在此背景下，Google公司决定从Google Preferred项目中移除“今日俄罗斯”投放的广告。Twitter公司发布公告称，已经查明并封锁了200多个“违反公司服务条款”的俄罗斯虚假账户，并透露与俄罗斯政府有关联的“今日俄罗斯”在2016年曾斥资27.4万美元在其平台上购买针对美国的广告，并发布了1823条相关推文。此消息一出，被认为是坐实了“今日俄罗斯”干涉美国大选的猜想。同时，由于《以制裁反击美国敌人法案》的通过，此前一直为外国电视台免费提供上星渠道的非盈利机构“赫兹网络”（MHz Networks）决定对自己的卫星频段进行重新拍卖。结果是，凡是该法案提及的国家或地区的媒体，包括“今日俄罗斯”、土耳其TRT World电视台、委内瑞拉南方电视台、越南Netviet电视台等媒体都失去了在美国的上星播出资格。

面对美国的步步紧逼，俄罗斯政府立即采取针对锋相对的措施：2017年12月5日，俄罗斯司法部要求“美国之音”和自由欧洲电台登记为“外国代理人”;2017年12月6日，俄国家杜马禁止美国媒体采访，并审查美国媒体遵守法律的情况，若有违法行为则从严从重惩罚。2019年12月，俄罗斯总统普京签署了一项对在该国被登记为“外国代理人”的境外媒体加强监管的法案，不过该法案并不禁止作为“外国代理人”的境外媒体的活动——后者只需坦承自己为谁的利益服务。

四、由美国对境外媒体加强管理引发的思考

美国对境外媒体加强管理的行为在西方并非孤例。2016年11月23日，欧洲议会以304票赞成、179票反对、208票弃权通过《欧盟反击第三方宣传的战略传播》决议案，建议欧盟把俄罗斯、跨国恐怖主义组织和跨国犯罪集团定义为欧盟反击的第三方，号召欧盟各成员国采取反宣传反制措施。①该决议案还把俄罗斯卫星通讯社和“今日俄罗斯”称为“最危险的俄罗斯媒体”。虽然此项决议是建议性的，对欧盟成员国不具强制约束力，但是该决议的影响还是不容忽视：英国巴克莱银行冻结了“今日俄罗斯”国际通讯社的账户，苏格兰皇家银行集团停止向“今日俄罗斯”提供金融服务。

美国对包括“今日俄罗斯”在内的境外媒体加强管制有着清晰的目的，即遏制后者的政治影响力。2018年7月18日，由NBC和“Survey Monkey”网络调查公司联合发布的一项在线调查显示，41%的受访者认为，“相信联邦政府在防止外国影响美国未来选举方面做得还可以。”①“今日俄罗斯”国际通讯社和电视台总编辑玛格丽特·西蒙尼扬表示，被美国政府注册为外国代理人后，该电视台在美国的播放开始受到限制。②

作为主权国家，各国对境外媒体在本国的信息传播进行管理是普遍做法。然而，美国对境内和境外媒体的管理实际上呈现一种“双标”的状态：在内部宣扬专业化，在面对外部世界特别是价值观不同的国家时，则盛行“冷战”思维。对比之下，中国强调开放包容、和平发展，欢迎外国媒体对中国进行客观公正报道，这一立场是明确的。对中国的国际传播而言，既要坚定道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，走中国特色的国际传播之路，又要对传播对象国对境外媒体的管理措施有所预判，做好应对准备：既要了解对象国的媒体监管法律框架，做好前瞻性研究，又要建立多部门协作的应对模式，针对对方行政、法律、行业监督等多重手段的联合使用，准备好有针对性的应对之策。

（责任编辑：林凌）

作者简介：聂书江，中国政法大学光明新闻传播学院传播学所副所长;崔艳燕，中国政法大学光明新闻传播学院硕士研究生。

① 萧达、陈一、柳玉鹏：《“通俄门”报告出炉，没能给事件画上句号，美国两党争斗加剧》，《环球时报》2019年4月20日。

① 【美】叶海亚·R.伽摩利珀编：《全球传播》，尹宏毅译，北京：清华大学出版社，2003年，第64页。

② 【美】E.M.罗杰斯：《传播学史——一种传记式的方法》，殷晓蓉译，上海：上海译文出版社，2005年，第219页。

① 张浩：《普京的外宣利器——俄罗斯RT电视台的外宣经验及启示》，《新闻战线》2017年第11期。

② 谢新洲、陈春彦：《新型媒体与国家软实力战略——“今日俄罗斯”（RT）的发展与启示》，《智库理论与实践》2016年第1期。

③ 吴旭：《RT：俄罗斯“新闻信息战”中的新王牌》，《对外传播》2014年第7期。

④ 胡晓光：《幸亏有“今日俄罗斯”，否则普京被西方唾沫淹没》，《国际先驱导报》2016年

4月12日。

①Martina Stewart，Trump Asks“Why No Action？Amid Questions About Obamas Response To Russian Meddling”，https：//www.npr.org/2017/06/24/534248580/trump-asks-why-no-action-amid-questions-about-obamas-response-to-russian-meddlin.

② Ernest Gruening，“Power and Propaganda”，The American Economic Review，2018，Vol.21，No.1.

③ Rob Portman，Murphy Introduce Bill to Counter Foreign Government Propaganda，http：//www.portman.senate.gov/public/index.cfm/press-releases？ID=F345D646-D202-4A26-88C0-E2821E02C195.

① 李智：《國际传播》，北京：中国人民大学出版社，2013年，第115页。

② 国际在线：《美国〈反宣传法案〉出台，国际宣传斗争攻守异位》，http：//news.cri.cn/20161227/a41f8010-6c01-2b7b-ed51-68f662b778d7.html。

③ Marthews， Alex and Tucker， Catherine E.，Government Surveillance and Internet Search Behavior，https：//ssrn.com/abstract=2412564 or http：//dx.doi.org/10.2139/ssrn.2412564. http：//news.haiwainet.cn/n/2017/1201/c3541093-31194298.html.

① 长春：《欧盟为什么害怕“今日俄罗斯”？》，《经略网刊》2016年第12期。

① Sergio Bustos，Most Americans View Russia as U.S. Enemy， Unfriendly， Shows New NBC News Poll， https：//www.thedailyjournal.com/story/news/world/2018/07/18/poll-russia-us-enemy/794640002/.

② 柳玉鹏、甄翔：《华盛顿停播RT电视台引俄不满：猖獗的反俄运动》， http：//world.huanqiu.com/exclusive/2018-04/11744896.html。