周昌发

合作金融的特性在于“合作”二字，体现出合作社成员在数量上的非单一性，其设立初衷旨在社员之间的彼此互助，以抵御资金短缺的风险。合作金融是由有相互合作意愿的成员通过资金入股等方式建立的一个主要在内部成员间循环的资金融通形式。当社员资金富足时，将资金放到组织内，当有资金需求时，则从组织获取借款，进而形成相互支持、彼此帮衬的紧密循环。由于组织内部成员彼此熟悉，交易成本和资金融通成本都较低，容易经营管理，且能形成一定的收益。农村合作金融不应简单地理解为“农村”与“合作金融”的简单相加，它不仅包括金融主体的地域性、服务对象的特殊性，更重要的是服务内容的涉农性。我国是一个典型的农业大国，只有通过乡村振兴的全面实施，实现农村农业的现代化，才能真正达成中国的现代化。农村合作金融为满足农户、农村经营主体在农业、农村经济建设、美丽乡村建设等方面发挥了巨大作用，在今后的全面振兴中还应持续性地、更大程度地发挥作用。目前，我国已基本形成多元化的农村合作金融体系，既包括传统的尚未改制成农村商业银行（以下简称农商行）的农村信用合作社（以下简称农信社）、农村合作基金、农民专业合作社内部开展的信用合作，也包括农村资金互助社及随着现代科技发展起来的互联网新型合作金融形态等。这些合作金融形态组成了我国多样化的农村合作金融服务，弥补了商业性金融为三农服务、支持乡村振兴配置金融资源的不足。然而，我国农村合作金融长期以来处于立法缺位的状态，随着国家政策不断推陈出新，甚至造成合作金融在发展过程中出现异化（王杨，2018［1］）。与当初的设立宗旨和目标发生偏离，未能坚守其互助合作性、资格限制性和服务益农性，不能充分地从制度上为乡村振兴战略的全面推进提供有效支持。

1 我国农村合作金融的历史实践

1.1 农村合作金融的发展沿革

自建国以来，我国就开始在广大的农村地区兴起信用合作社。中共中央于1953年通过了《关于发展农业生产合作社的决议》,该决议指出，要把农业合作化运动由半社会主义性质的互助组推向以土地入股、统一经营为主要内容的社会主义性质的农业生产合作社，农业合作化运动的兴起为信用社发展创造了条件，各地开始全面设立农信社。到1957年底，全国80%的乡镇都覆盖了农信社，数量达到80000多个，社员股金3.1亿元，吸纳存款20多亿元（张建文，2011［2］）。70年代末，随着我国经济体制改革的逐步开展，一些地方诞生了城市信用合作社，1979年，我国第一家城市信用合作社在河南省漯河市成立。1986年人民银行下发《城市信用合作社管理暂行规定》，全国大规模建立了城市信用社，截止1993年末，全国的城市信用社就达到了5200多家。①我国改革开放40年银行业民资准入发展历程暨民营银行发展报告https://www.sohu.com/a/230143473_618573，2020年7月15日访问。但城市信用社在管理和经营上的缺陷很快暴露，迎来了监管部门的清理整顿，截止2012年，最终通过改制、收购、重组、停业整顿等方式退出历史舞台（高冬民，2004［3］）。

在上世纪80年代，随着农户经营自主权的实现，资金需求较大，农信社和其他商业性银行无法充分满足，随之又诞生了一种新的合作金融模式，即农村合作基金会，得益于政府的积极推动，发展特别迅猛，1997年底全国就有近3万家（张海洋，2019［4］）。但由于很多基金会都是由政府参与注资设立，且政府干预过多，运营过程中逐渐偏离了合作金融的本质，反而成了当地政府的“小金库”，为了管理好基金会，国家要求农业行政管理部门负责主管，但始终不是专业的金融管理部门，最终导致各地的基金会基本被清理。

进入21世纪后，农户资金需求持续旺盛，一些农村地区的农民自愿出资入股成立资金互助社。①2004年吉林省榆树县的8户农民成立了“百信农村资金互助社”，这是我国最早的农村资金互助社。2005年，《关于深化经济体制改革的意见》提出探索发展新的农村合作金融组织；农村资金互助社这一模式逐步得到政府认可，但因为监管政策的模糊、监管法规的缺失和监管力量的薄弱，监管部门在核准时采取了较为谨慎的态度，到2016年底，全国也仅有48家农村资金互助社被批准设立。除此之外，有上万家依托生产合作社和供销合作社成立的资金互助社没有得到批准。地方政府对后者采取“不反对、不登记、不管理”的政策，他们基本游离于监管之外；甚至有很多地方的农民专业合作社通过设立信贷部开展内部社员资金互助服务。总体来看，农村资金互助组织大致可以分为三类：一是经监管部门正式批准且有金融牌照的；二是由地方政府部门认可注册的；三是上文提到的专业合作社内部成立的信用合作部门（兰永海等，2018［5］）。再有，2008年党的十七届三中全会提出允许有条件的农民专业合作社可以开展内部信用合作，之后，连续多年的中央一号文件也明确要求发展新型农村合作金融组织，这样一来，我国形成了多元化的合作金融体系，仅以2018、2019两年的数据基本就可以看出全国农村合作金融的概况。截至2018年6月，我国的银行业机构共有4571家，其中农村合作金融机构为2249家，包括农商行、农村合作银行、农信社，约占银行业金融机构总数的49.20%。具体来看，农商行1311家，较2017年末的1262家新增49家，占银行业金融机构总数的28.68%；农村合作银行31家，较2017年末的33家减少2家，占银行业金融机构总数的0.68%；农信社907家，较2017年末的965家减少58家，占银行业金融机构总数的19.84%。②农村合作金融机构占全国银行业机构总数“半壁江山”，http://www.sinotf.com/GB/News/1001/2018-08-31/yNMDAwMDMyMjYyNQ.html，2020年7月16日访问。时隔一年后，截至2019年6月，我国共有农商行1423家、农村合作银行30家、农信社782家，合计达2235家，法人机构数量占4597家银行业金融机构的48.6%；农村金融机构（含农商行、农合行、农信社和新型农村金融机构）总资产为36.48万亿元，占银行业金融机构比例为13.3%。③农信省联社改革或加速推进，已有省份初步拟订改革方案，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1667021754624775835&wfr=spider&for=pc，2020年7月16日访问。

1.2 农村合作金融与农村政策性金融的关系

农村合作金融是以“互助合作”为基础在特定范围内建立起来的资金融通形式，其具有主体同一性、运行民主性、非营利性和自我服务性的特点（蒋咏穆和王丽程，2019［6］）。所谓主体的同一性，是指农村合作金融的社员既是资金的所有者，又是组织的经营者，这些社员相互之间熟悉，都是长期农作、生活在一起的村民，彼此知晓各社员的生产、经济状况，他们有便捷的条件知悉合作金融的使用领域，并对运营产生的利润享有分配权。运行的民主性主要体现在社员在管理过程享有“一人一票”的表决权，而非完全根据出资入股的多少来决定所投的票数，组织的管理由社员自行控制，不受外界的干扰，社员也根据自愿原则加入或退出组织。非营利性与自我服务性是农村合作金融的本质所在，其设立的初衷在于社员之间的“抱团取暖”和“患难与共”，体现社员之间的自我服务，而非以追求利益最大化为目标。当然这并不意味着合作金融组织自身不产生营利、不进行商业化运作，恰恰相反，为了维护组织的稳定、正常持续和适度规模的发展壮大，只有获取一定的营利，才能实现社员的自我服务（廖运凤，2004［7］）。而且，合作金融也需要根据贡献额的大小对成员进行利益返还，这种“返还”不能理解为表象上的利益最大化追求，它是为实现自我服务能持续下去的优化选择（蒋颖，2013［8］）。

农业政策性金融是以财政资金为依托而实现对农业金融支持的资金融通形式，具有公共性、金融性、国家信用性等特征，其业务领域集中于特定的范围，如受季节气候影响较大的农业、农村基础设施建设等，这些领域大多是合作金融、商业性金融业务活动的“盲点”，其运作机制是一种非排他性的制度安排，与国家紧密结合（白钦先和张坤，2019［9］）。农业政策性金融与合作金融的直接区别在于资金的来源，前者来自于国家庞大的财政支撑，出资主体单一，发挥资金规模庞大的保障作用；后者则属于农户自筹资金，规模小，人数众多。鉴于金融市场的非万能性，许多具有全局性、公共性特征的项目和活动合作金融很难胜任，出于经济有效性的考虑，也不会去选择；此时，就需要农业政策性金融从社会公共性目标出发，主动配置资源到这些领域，实现社会整体利益目标。

尽管农村合作金融与农业政策性金融在资金来源还是目标追求侧重点有较大的差异，但归根到底都是在解决农村金融资源的配置问题。我国“三农”处于“弱势地位”，农村金融供给不足多年来制约着农业农村经济发展，“自救性”的合作金融和“施救性”的政策性金融相互协调，与市场化的商业性金融形成立体架构（白钦先，2015［10］）。农村合作金融为农村经济社会发展提供了有力的金融支持，其内生的“自救性”弥补了农村政策性金融外部的“施救性”之不足。

1.3 我国农村合作金融变革的特点

我国农村合作金融不断变革的缘由在于自上而下政府主导型的金融体制，在建国初期的30多年中，人民银行集中央银行与商业银行于一身，政府在金融体制改革和金融资源配置中起了绝对的主导作用，农民和农村经营主体的自主经营能力低，整个国家的经济基础薄弱，农村金融发展落后，农村合作金融组织独立经营权缺乏，金融发展环境缺失。农村合作金融改革不管在政策目标、发展方向、综合体系以及业务范围等都依赖于政府的决策和部署。尽管农村合作金融改革的不断深化在很大程度上改变了政府插手金融的深度和广度，但总体上改革的过程还是自上而下的政策推动，政府主导这一根本的特点始终没有发生变化。此特点在农信社改制的变迁过程可以清晰呈现，2000年7月经国务院批准江苏省成为农信社改革的试点，率先组建省级信用联社，在县（市）级设立具有独立法人地位的农商行；张家港农商行2001年11月正式挂牌成立，成为全国首家由农信社改制而成的农商行。2003年6月又启动新一轮的农信社改制，原银监会在同年9月出台《农商行管理暂行规定》和《农合行管理暂行规定》，两个《规定》为农信社改制奠定了法制基础；在更高层面上，国务院于2004年8月下发《关于进一步深化农信社改革试点的意见》，全国21个省市正式纳入试点，2005年除西藏、4个直辖市外，其余省区市成立信用联社。自2006年开始，一些农信社采用农村合作银行模式；但从原银监会2010年11月颁发《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》后，农信社改制的模式转变为农商行。从2011年至今，全国农信社进入银行化改制的浪潮之中。①15年铸就“新农信”！农信社改革发展成就回顾（2003-2018），https://www.sohu.com/a/285615806_120051007，2020年6月13日访问。

从我国农村合作金融发展的历史演变来看，经历了人民公社管理——农业银行管理——委托农业银行管理——人民银行监管——人民银行、银监会与地方金融部门共管的过程，从设立之初的自愿出资、民主管理，到行政化色彩浓厚的管理，再到逐渐自主经营，呈现出蜿蜒回归到互助合作、自主经营的本源趋势，从最初单一性的农信社到如今多元化的合作金融体系。随着我国经济社会的不断深入发展，农村金融需求也在持续增加，农户、农村经营主体和农村金融组织的金融创新意识都在不断提高。在我国农村合作金融不断发展的过程中，尽管自下而上的基层创新也在一定程度上召唤着整个国家金融制度的变革和完善，但从宏观上看，农村合作金融演化的整体节奏基本都是政府在谱写，这种政府主导型的模式在我国过去70年发展中取得了举世瞩目的成绩。可以说，这种成绩的取得也暂时属于阶段性的结果，政府主导的使命还根本没有完成，在乡村全面振兴的时间表里，未来中国的全面现代化还时日较长，“两个一百年”奋斗目标才基本完成一个，第二个一百年即新中国诞辰100年时，要把我国建成富强民主文明和谐的社会主义现代化强国，政府主导的金融支持无疑还需荣担使命，农村合作金融在乡村振兴的全面实施中也还要担负重任。

我国农村合作金融立法明显滞后于商业性金融立法的步伐，源于我国的商业性金融立法是随着市场经济的发展节奏和需要而展开的，几大国有银行尽管原来的产权都属于公有，但为了适应市场的需要，也很快进行股份改造，与其他依照各种资本建立起来的商业银行共同遵循《商业银行法》形成竞争性的金融机构，参与到国家的经济社会发展之中，尤其参与到中国高速发展的城市化进程。然而，在我国广大的农村地区，受制于经济基础薄弱的金融业极不发达，依照《商业银行法》建立的诸多商业性银行由于“逐利”的特质不愿将金融服务覆盖到获利较少的农村，市场自发配置金融资源在农村地区“失灵”，寻求政府主导的、能激发农民内生动力的金融配置机制成了必然的选择，合作金融正是这种金融资源配置中的重要组织形式，但立法却一直没有跟上金融改革的步伐。

2 我国农村合作金融的立法探索

2.1 计划经济时期

从前文可以看出，我国的农村合作金融最初是从农信社的建立开始的。人民银行早在1951年就制定了《农村信用合作社章程准则（草案）》，由农民自愿出资入股成立农信社，设立“三会”即社员代表大会、理事会和监事会，社员大会或社员代表大会行使管理决定权，充分体现社员的平等性和民主性，对于支持农业生产合作组织的发展起到了非常大的作用。到上世纪50年代末基本达到“一乡一社”的覆盖程度（朱鸿轩，1998［11］）。到了六、七十年代，农信社先后被下放给人民公社、生产大队和贫下中农管理，信用合作的功能锐减，挪用资金严重，为国家工业化发展输送了资金，社员的管理权被国家收走。“文化大革命”结束后，国务院1977年发布了《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，把农信社视为国家银行在农村的基层机构，将其定位为我国的农村集体金融组织。通过下表2-1可以看出，这个时期国家为了发展农村经济，推动农村信用社的建立，意欲激活农民的自发性，发挥互助资金的合力作用，但由于缺乏经验，大多以政策文件形式推动，政社合一现象突出；尤其是文化大革命期间，农信社几乎没有体现出其应有的金融服务功能。①数据来源，http://www.ccfc.zju.edu.cn/Scn/NewsDetail?newsId=8265&catalogId=342，2020年7月10日访问。

表2-1 计划经济时期的农村合作金融立法

2.2 市场经济体制酝酿期

中国农业银行1979年正式恢复营运后，农信社由农业银行统一领导和管理，全国农信社成了农业银行的内设部门，失去了自主经营和管理的权力，之前的“集体金融组织”定位与专业银行又混同起来，界限不清。自1983年开始，国家连续出台诸多文件，目的在于将农信社办成真正的农村合作金融组织。②国务院批转中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告的通知，https://law.lawtime.cn/d550607555701.html；把农村改革引向深入（中共中央1987年5号文件），https://code.fabao365.com/law_92329_1.html，2020年2月6日访问。但在没有改变农信社与农业银行的从属关系条件下，要实现运营自主权必然是一句空话。国务院1986年颁布《银行管理暂行条例》，明确规定在农村和大中城市可以设立信用合作社，其属于民主管理的群众性合作金融组织。自此，农信社在立法层面上被给予了“合作金融组织”的定位。1987年5号文件进一步明确农信社要改革官办的弊端，独立经营，自负盈亏，实行民主管理，各级政府不得干预其资金营运自主权。为做好依法对农信社的管理。人民银行1990年发布了《农村信用合作社管理暂行规定》，提出农信社由人民银行委托农业银行领导和管理，虽不由人民银行直接管理，但“委托”二字突出了人民银行的管理地位，农业银行只是接受“授权”，而非像过去那样享有实质的领导和管理权。

从表2-2可以看出，国家通过一系列的政策和法规试图对信用社进行彻底改革，对农信社“官办化”起到了重要的纠偏作用，尤其是《银行管理暂行条例》的出台，第一次在立法层面规定了中央银行、专业银行和包括农村信用社在内的其他金融机构的性质与地位，合作金融的发展有了一定的制度依据。但这个阶段的很多规定没有得到真正落实，社员自主管理的权利流于形式，内部人控制严重，很多资金投向了一些效益较好的企业（易棉阳和陈俭，2011［12］）。农民的信贷需求未能真正得以满足，偏离了农信社互帮互助及自我管理的本质属性。农信社最初设立的目的是遵循农民自愿入股、民主管理，主要为社员服务的合作金融组织，而在现实经营中，很多农信社都已弱化了资金互助的特质，演变为中国金融体系里的正式市场化金融机构，自然成为了在广大农村地区从事金融服务的金融组织，“合作制”的真正特性没有充分体现出来，尽管形式上已经由人民银行委托农业银行进行管理，但受到行政干预仍较为突出。

表2-2 市场经济体制酝酿期的农村合作金融立法

2.3 市场经济体制确立后

1993年，国务院作出的《关于金融体制改革的决定》指出：根据农村商品经济发展的需要，在农村信用合作社联社的基础上，有步骤地组建农村合作银行，要制订《农村合作银行条例》，并先将农村信用社联社从农业银行中独立出来，办成基层信用社的联合组织。自此开启了农信社改革的征程，农信社逐渐走上独立发展之路。国务院1996年又发布《关于农村金融体制改革的决定》，提出农业银行不再领导、管理农信社，农信社脱离农业银行的行政隶属关系，由农村信用社县联社行使业务管理权，人民银行行使金融监管职能。之后，人民银行1997年颁布了《农村信用合作社管理规定》，2001年印发了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》。2003年，国务院直接就信用社改革的议题发布了《深化农村信用社改革试点方案》，银监会紧接着下发《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》，并在同年出台《农村合作银行管理暂行规定》，该规定明确：农村合作银行是由辖内农民、农村工商户、企业法人和其它经济组织入股组成的股份合作制社区性地方金融机构，主要以农村信用社和农村信用社县（市）联社为基础组建。这标志着农信社开始走向商业性金融的道路，以追求利益最大化为经营目标（冯兴元，2017［13］）。

从下表2-3的一系列政策文件和两部法律的规定来看，国家对农村信用合作社的定位从过去的摸索阶段予以一定程度的突破，即参照普通的商业银行进行规定，但也没有明晰的具体立法，尤其是在业务的领域和范围方面，仍延续之前的行政管理模式，突出表现在2003年后的改革试点上，直接将信用社交由省政府管理。一方面在推进农村合作银行的组建，往商业银行方向发展，与1986年国务院在《银行管理暂行条例》中关于农信社是“群众性的合作金融组织”的定位发生了改变；另一方面，又没有摆脱行政管制的约束，独立性很难实现，社员民主性权利缺失，参与利益丧失（张德峰，2011［14］），已经偏离了社员资金合作的“自我服务”目标。

表2-3 市场经济体制确立后的农村合作金融立法

续表

2.4 新型农村合作金融共存期

2004年，我国中央一号文件鼓励有条件的地方，在有效防范金融风险、严格监管的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制金融组织。随后，社会上出现了新的金融组织形式“农村资金互助社”。为做好对农村资金互助社的调整，放宽农村地区金融机构的准入政策，银监会于2007年制定了《农村资金互助社管理暂行规定》，之后陆续出台的一些政策性文件对农村资金互助社的设立和运营都有很大的指引和规范作用。①参见2009 年国务院扶贫办、财政部联合发布的《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》（国开办发（2009）103号）和2014年银监会出台的《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》（中国银监会令2015年第3号）。为充分发挥农民专业合作社对促进现代农业建设和农村经济发展的重要作用，构建农村合作金融机构与农民专业合作社的信用合作机制，加强和改进农民专业合作社的金融服务，2009年银监会发布了《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》。之后，中央一号文件连续几年都对农村合作金融做了相应的规定：如发展社区性农村资金互助组织（2014年）；开展农民合作社内部资金互助试点（2015年）；扩大在农民合作社内部开展信用合作试点的范围（2016年）；规范发展农村资金互助组织（2017年）；推动农村信用社省联社改革，出台非存款类放贷组织条例（2018年），推动农商行、农村合作银行、农信社逐步回归本源，为本地“三农”服务（2019年）；深化农信社改革，坚持县域法人地位，强化对“三农”信贷的货币、财税、监管政策上的正向激励（2020年）。

当前，以农村资金互助社为代表的新型农村合作金融组织在乡村振兴背景下满足小额的资金需求确实能发挥一定的积极作用。国家也在不断创新农村合作金融的改革，连续多年在一号文件中强调各种合作金融组织的协调配合，引导农村成员充分发挥资金互助的作用。同时，也在召唤农商行、农村合作银行、农信社回归本源，但从下表2-4可以看出，几乎每一年都有相应的政策或规范性文件出台，而且都是在探索改革之路，寻求更加有利于发展三农的合作金融制度，但这些都是政策的引领，还未形成正式的法律制度，易变性较大，甚至前后的改革理念不一致，农村信用合作社的“成员合作”逐渐被改制为公司的具体股权制度形式，合作性渐趋弱化。另一方面，从下表也可以看出，在倡导建立新型农村合作金融组织的同时，也在不断推进长期服务三农的农信社改革，但在具体对农信社进行改革的过程中，总应在现行立法的基础上展开，对其法律性质、股权结构、治理机制等都应符合既有法律的规定，从目前改制的情况看，是选择以农商行的形式全面推进，即是说，依据目前的《公司法》和《商业银行法》来予以调整，这与农信社设立的“合作性”初衷如何契合？从已经改制完成的一些农商行现状以及下表中的一些文件（如2005年的《农村合作银行监管工作意见》）都是在弱化分散的自然人股，很多地方在改制时清理了大量的自然人股，一方面为了改制必须符合现行《商业银行法》，另一方面必须不忘“合作金融”的服务初心，确实较为困难。

表2-4 新型农村合作金融共存期的立法改革

续表

3 我国农村合作金融的立法缺陷

总体来看，我国农村合作金融基本都是受人民银行、银保监会（2018年前为银监会）等部门所制定的规范性文件的调整，法规层面的文件都很少，层级较低。尽管《人民银行法》和《银行业监督管理法》等法律层面对农村合作金融有一些零星的规定，但大多都是原则性规定；其他基本都是中央、国务院或其他部委的一些政策性文件，而且前后文件对合作金融的态度又有所不同，很难充分发挥法律制度对农村合作金融的规范和固化作用，也没有发挥好立法对金融资源的引导和配置作用，对我国乡村振兴战略实施不利。

3.1 农村合作金融法律地位不清

从农信社漫长的改革之路基本可以归纳出一个结论，那就是农村合作金融法律地位的一直没有给予明确定位，导致农信社改革最后走向了商业性银行的“正规化道路”，正式投奔于《商业银行法》。正如前文所述，自1996年以来，农信社历经多轮改革，基本都在强调农信社改革的核心在于要将其回归到本源：即农民社员自愿入股，实行民主管理和互帮互助。而2003年国务院发布的《深化农村信用社改革试点方案》要求把农信社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为“三农”服务的社区性地方金融机构。如今，全国大部分的农信社已经改制为农商行。尽管农信社向商业性银行改制的原因众多，但合作金融法律定位的缺失是其中重要的原因。农信社改革一直不断寻求出路，而每一轮基本都是政策文件的指引，但落实到改革的具体细节时，终究要回归到法律层面，可合作金融法的缺位在客观上造成农信社回归“合作”无法可依。如今，改制之后的农商行在市场准入、内部法人治理结构、业务范围与内控机制、外部监管架构等都必须遵循《商业银行法》，而“信用”、“合作”的层级架构已经离“初衷”而去，变成了现代法人。更尴尬的是，今天我们仍在向当初那样召唤着农信社要回归本源，但这种召唤也只是一种倡导，毕竟改制后的农商行已经在《商业银行法》的轨道上运行着，在自主经营与政策支农之间如何做到平衡，毕竟改制后的农商行始终以“自负盈亏”为经营要旨，支农惠农在某种程度上尽是服务对象、服务范围而已，强制性的约束很难实现。

在农村资金互助社的定位上，原银监会于2007年颁布了《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社示范章程》，规定可由农民和农村小企业自愿入股设立农村资金互助社，为社员提供存贷款、中间结算等业务，具有独立资格的企业法人，属于社区范围内的互助性银行业金融机构，与普通的商业银行不同的是，其只能在社员内部开展存贷业务，不能对公众吸收存款和发放贷款。从其设立目的来看，“互助”仍然是核心要旨。但究竟其属于营利性法人还是非营利性法人，在立法上并未确定，导致在后续的运营及退出都会有诸多不畅。甚至在实践中，由于乡土社会的熟人关系，存在借贷机制突破“社员封闭性”的限制；社员维权意识薄弱，信息不透明；治理机制不健全，“三会”流于形式，实际控制权被股金投入较大的社员控制，民主原则得不到落实；监管体系不完善，存在监管主体缺位①因为监管一般都由地方各银监局或银监分局进行，而银监分局又将具体的监管任务交由县一级的监管办事处执行，这一级别的办事处人员配置通常不多。；退出机制不畅通等。

在农民合作社内部资金互助业务的定位上。十七届（2008年）、十八届（2013年）三中全会都提出允许有条件的农民合作社开展信用合作，之后连续几年的中央一号文件也提出此政策。很多地方的农民合作社开展了内部资金互助业务，这对农村金融的供给有一定的缓解作用。然而，这仅停留在政府文件的“允许”层面，并没有给其合法的“身份证”（吴东立，2017［15］），现行《农民专业合作社法》中也没有确定专业合作社的金融地位。由于缺乏具体的法律规范和定位，现实中很多互助业务演变为“山寨银行”，假借互助之名骗取农民资金，互助业务乱象丛生，大户或发起人控制较为普遍，对地方金融监管带来困难。

3.2 农村合作金融民主管理缺位

良好的管理机制是一个组织高效运行的基本保证，我国农村合作金融所要求的民主管理制度，即社员通过社员代表大会或理事会实现社员权利，在理论上突出解决了人人平等权利的基本诉求，为社员参与合作金融创造了制度保障。农村合作金融强调社员的平等性，在组织内部体现为无论入股资金的多少，实行“一人一票”制，尽管《农民专业合作社法》设定有附加表决权，且对附加表决权做了不得超过本社成员基本表决权总票数的20%的限制，然而在现实中，最初带头设立合作组织的往往都是在当地具有一定资金实力、经营规模较大或者有较为专业水平的农户，而且平时的运营管理也基本要依托于这些核心人物，普通的社员实质参与度不高，真正的民主管理被虚化。在还未改制的农信社中①改制后的农商行，从之前社员身份已经蜕变为现代法人中的股东，遵照《公司法》行使权利，也就不存在社员“一人一票”的规定。，股资占比很小的社员大多已被清退，而且大多数的农信社已经不存在原始出资人和设立者，落实合作金融民主控制的表决权机制没有真正形成，与一般企业的组织管理没有太大的区别，农村合作金融独特的民主管理机制根本没有得到体现，社员参与民主管理的积极性被消减。加之，由于社员入股金额小，股权高度分散，且多数是自然人的农民股，股东缺乏行使其权利的积极性（穆争社，2006［16］），也在客观上导致了民主性的弱化。

3.3 政府在农村合作金融中的角色尴尬

我国农村合作金融的发展史就是一段政府主导下亦步亦趋坎坷前行的探索史。从上世纪50年代初开始，政府为了带领农民早日从新民主主义走上社会主义道路，在广大的农村地区建立了农信社，但随后就下放到人民公社管理；到后来受农业银行管理，演变为国家金融体系的基层机构；再到人民银行接手监管，整个过程无不是政府推动，农信社并未能真正体现其互助合作性和自愿性的初衷，如今已经蜕变为一家商业性银行。另外，正如前面提及的80年代井喷式发展起来的农村合作基金会同样是在地方政府的强力助推下建立起来的，也并非真正体现“自愿合作”，最终也是被政府清理，可谓是“成也萧何败萧何”，正如有学者（张元红等，2002［17］）所言：“农村合作基金会从来就不是一个独立的经济组织……它的产生、发展、经营管理从来就没有独立过。农民只是名义上的股东，合作基金会实际上由政府控制，只是政府行政部门的附属品。”再如，农村资金互助社是2006年中央一号文件倡导建立起来的新型农村合作金融组织，是政府在农村合作金融创新上的又一次主导和尝试，原银监会2007年还发布了《农村资金互助社管理暂行规定》加以规范和指引，然而，真正获批的农村资金互助社不到50家，政府对没有被批准却在以互助社民意开展业务的情形放任自流（张德峰，2016［18］）。政府在这场新型合作金融运动中类似于“搭了半边台”，却不想让人再继续搭下去，政府在其中的角色让人捉摸不透。

从政府主导的一场场农村合作金融改革或创新中，其“父爱式”的角色与本应由合作组织民主、自愿、自我管理的定位有些不合拍，尽管政府有强大的行政权力，但在农村合作金融的发展和推进上不能完全以政策手段无连贯性地干预，而应通过法律的手段，首先明确政府的角色定位，无论时间如何推移，无论政府内部执行者如何更替，政府只需做好自己角色的分内之事，而其他都应交由农民社员自己处理，因为他们可以依照法律的指引预期他们的未来。

4 国外农村合作金融发展的经验借鉴

4.1 国外农村合作金融发展概览

（1）美国

在美国，农村合作金融自上世纪30年代就开始出现，当时的经济大萧条使普通民众很难从银行获得资金支持，政府从政策上进行引领，依照自愿、平等、互利的基本原则，低收入群体组建了社区范围内的合作信用社，当然这不仅限于各社区，还延伸到军队、企业、学校等领域，实行一人一票制的管理模式，入会成员有存贷款、获利分工、投票管理等权利，不以赢利为目的，信用社为入会成员提供借贷服务。美国的信用社由联邦信用社、州联邦信用社和遍布全国各地的信用社构成。除了信用社而外，美国建立了多元化的合作金融体系，如联邦土地银行、联邦中期信贷银行与合作银行，各层次的银行都有一套自主的经营体制（温啸宇和刘学侠，2020［19］）。联邦土地银行和基层的联邦土地银行合作社主要为农民以土地作为抵押物的长期贷款业务；联邦中期信贷银行主要为社区农民提供动产质押的中短期贷款，用于农民的种植、养殖及其它生产经营资金需求；合作社银行主要为农业合作社服务，为他们提供信贷支持、金融咨询及相关的资金清算服务。在立法层面上，美国在1934年就颁布了《联邦信用社法》，明确规定信用社享有的优惠政策，如免交存款准备金、自主决定存贷款利率、免征各种税收等。还规定应建立信用社存款保险制度，如成立于1935年的美国信合保险集团，其中的主要任务就是为信用社及其会员提供贷款保障险、财产险等各种保险（康书生等，2006［20］）。

（2）德国

德国农村合作金融早在1850就诞生了，最初是一家城镇信用合作社。1864年，农村信用合作社成立，为农民提供信贷服务。1871年德国就颁布了《产业及经济合作社法》，这也是世界上第一部农村合作金融立法（谌英，2016［21］）。德国的农村合作金融体系分为三级，即中央合作银行、区域合作银行和基层信用社，每级都是具有独立法人资格的金融机构。在资金来源方面，最顶层是中央合作银行，其主要资本金来源于区域合作银行，政府也参与投资持股，但最高不超过25%；区域合作社银行的资金由辖区内的基层信用社，还对外吸收部分资金入股；基层信用社的资金由众多分散的农户、小农场主、银行雇员、自由职业者认股而来；自下而上逐级入股，形成经济上的联合。在管理层面，中央合作银行与普通的股份公司一样，最高决策机构是股东大会，主要负责人的任命须经政府同意，除基本业务外，中央合作银行除了开展基本业务而外，还可从事其他多种金融业务；区域合作银行可以对外吸收资金，开展证券投资业务和国际银行业务，但其中重要的职责是向基层信用社提供结算、资金支付和短期再融资服务；基层信用社是独立的法人，社员采用一人一票制的民主管理方式，社员既是信用社的出资人又是享受信贷服务的对象，社员代表大会是最高决策机构，聘用经理开展经营活动，还设立监事会，由社员直接选举产生。可见，德国的合作金融体系较为健全，上下层级的金融机构通过持股使经营管理较为科学，尤其是上级对下级在资金、信息、技术方面提供了有利服务；另外，政府还通过建立丰富的农村金融配套体系来促进农村合作金融的发展，如农业抵押银行、德意志土地垦殖银行、土地改良银行、土地抵押信用协会、农业地租银行等，这对德国农业发展提供了重要金融支持。

（3）日本

日本在二战战败后，1947年制定了《农业协同组合法》，紧接着在全国建立了农业协同组合（简称农协），由日本政府农林水产省主管，是综合型的群众合作组织，其按农村行政区域建立，农协为内部成员提供信贷金融服务，不以赢利为目的（李明贤和周蓉，2015［22］）。目前已经形成了从农户→基层农协→县农协→全国农协的组织体系，各级除经营信贷、生产销售的资金结算外，也兼营证券、房地产投资、外汇业务等其他业务。三级之间有上下级业务关系，上级给予下级信息支持，还负有监管和调动资金的权力，下级入股到上级，但各自在经济上实行独立管理和独立核算，其中基层农协和县农协又各有农、林、渔业三种不同的协同组合和联合会。另外，由各基层农协、县协同组合联合会和农林中央金库共同组成全国信联协会，是各地农协的中央联络机关，为会员提供关系协调、经济信息和农林渔业的金融服务。农协的主要资金来源于农村存款，服务于组织内的农户及农林渔业团体，起到相互资金扶助的作用，日本政府通过农协来贯彻各项政策和法律，如政府向农协购买农产品等，这为日本农村经济的发展做出了很大贡献。日本农村合作金融不管在中央层级还是都道府县级都有较浓的政府干预色彩。

4.2 国外农村合作金融发展的借鉴与启示

(1)以立法促进农村合作金融发展

美国的农村信用社立法可追溯到1909年，现行农村合作金融法（即《农业信贷法》）早于1916年颁布，可见，美国农村合作金融践行立法先行的理念，之后经过1923年、1933年、1987年的修订，三次修订内容中重要的内容主要为向农民发放长期不动产抵押贷款、对农场主发放生产经营性贷款和建立合作银行。1971年美国农村合作金融为了拓展资金来源和服务对象，扩大经营范围，出台了《农场信贷法》，旨在继续推动金融资源回流到农村地区，满足农村民众的资金需求，为农业农村服务。德国农村合作金融也是有较为系统的法律制度做支撑，中央合作银行就是依据1871年颁布的《产业及经济合作社法》而设立，这部法奠定了德国农村合作金融的法律地位；1890年的《合作社法》规定了合作社的确立互助性原则，规定了合作社的设立条件、社员的取得、社员权利义务、经营规则、退出机制等，目前已做了多次的修订；1975年的《中央合作银行法》确立了中央合作银行的法律地位，监管、协调全国农村合作金融组织，对组织结构、成员的权利义务做了明确规定，两部法构成了德国农村合作金融较为完善的法律体系。尽管日本政府对其农协进行强制管理，但日本非常重视立法的作用，早在1947年就颁布《农业协同组合法》，通过法律来规范农村合作金融的发展，之后又逐步出台了《农业生产合作社法》、《水产业生产合作社法》、农业生产合作社合并法》、《农协改革法》、《农林中央金库法》、《临时利率调整法》、《农协财务处理基准令》、《农业灾害补偿法》等法律（谌英，2016［21］）。从三个国家农村合作金融法制保障的情况即可从中汲取一些经验，我国一直以来非常重视合作金融对三农的支持和保障，也出台了很多优惠的政策和文件，但易变性较大，从上文的几个表可以看出，法律法规不健全，合作金融发展的法律依据不足（李巧莎和张杨，2017［23］）。而且三个国家的立法明确了合作金融的地位和性质，但反观我国，合作金融一直处于模糊地位，以农信社为例，其改革方向是商业银行化，与合作金融的“合作性”发生异化，需从立法层面明确合作金融的性质、权利与责任。

(2) 明确政府定位

美国的农村合作金融由联邦信用社管理局和各州的政府信用社监管机按照信用社的注册地分别进行制度化、规范化监管。德国的农村合作金融机构很少受政府的直接干预，是较为独立的金融组织，政府通过立法与政策予以规范和引领，建立自我监管体系、行业协会监管体系与行政监管来对农村合作金融实施全面监管。而日本的农村合作金融与美国、德国却不同，农协在政府主导下设立，独立开展业务工作，政府在政策、资金等方面给予支持。从三个国家合作金融与政府的关系来看，政府都在不同程度上介入农村合作金融，而没有让农村合作金融完全的市场化运作，从立法层面上就明确了政府在其中的法律地位，不管是在监管还是直接的资金支持方面，都给予了不同形式的支持，尤其是在合作金融建立初期，政府的作用更为突出，随着合作资金的不断充实，政府作用渐趋弱化，但都强调合作金融机构的独立运行地位，这为合作金融发展提供了制度保障。我国在70多年的合作金融发展中，政府从全面管理到逐渐放松再到如今的信用社银行化改制，都可看出政府在其中的重要干预角色，但作为促进和支持三农发展的农村合作金融并非是政府的“大包大揽”，而要充分体现成员的“合作性”，与纯粹的政策性金融要做相应的区分，政府可以从某些方面介入，但运行管理仍需遵照市场化的规律，政府支持三农的发展也不应交给一个市场化的金融机构来完成，在合作金融的发展方面确需厘清政府在其中的角色，尽量减少政府的干预。

(3)凸显农村合作金融的“合作性”

美国通过立法来促进农民及低收入群体入股到信用社，实行一人一票制的管理，信用社及其他合作金融机构为社员或成员提供贷款，解决资金需求。德国金字塔式的合作金融模式，也是彰显了分散的农民、自由职业者等低收入群体自愿入股的合作性，各级管理都充分体现成员的权利保障，三级金融机构职能互补，促进了农业经济的发展。同样，日本以“农协”聚合了广大的农民入股，各级农协形成紧密的资金联合关系，也体现出合作金融本身的互助合作特性。可以看出，以上三个国家都按照合作制原则建立自己国家的农村合作金融体系，明确合作金融的市场地位，为社员提供中短期金融服务，以社员福利最大化为目标，体现区域范围内的金融普惠性；合理优化金融组织结构，践行合作成员的民主管理，加强自我内部监督与政府监督的结合。

5 我国农村合作金融制度改进的建议

5.1 制定农村合作金融基本法

法律是一种规则，是一种可靠的预期，它用来降低市场经济中发生的费用，以达到效益和效率最大化（李曙光，2004［24］）。我国农信社旷日持久的改革似乎已经诠释了法律的重要性，长期以来农村合作金融立法的缺位，致使农信社改革的政策一直在变动，而最终只能依赖于法律的固化效应。我国已经全面进入法治建设之中，市场经济就是法治经济，要充分尊重市场在资源配置当中起决定性作用的基本原理，通过法治的方式来实施每一项活动。农村合作金融不管如何发展，其一定受制于“市场调节”，只是“市场调节”在多大程度上能最大化发生作用，过去一切政府文件的探索和发布也是在“市场调节”未能充分发挥作用的空间范围内有用，只是在不同时期，政府的干预在“量”和“度”上有所不同，在建国初期甚至之后的很长时间里，政府的干预走向了包办的地步，到如今政府的直接干预越来越少，而且一直在寻求以强制性的法律制度来引导。健全的法律体系和法律规范是农村合作金融安全有效发展的前提，也是弥补当下城乡金融资源配置不均衡的正当手段。

目前，我国农村合作金融立法还停留在部门规章层面，而且零乱分散，致使合作金融组织没有稳定的预期和运营底线思维。要结合长期以来我国农村合作金融发展的经验和教训，明确设立宗旨、管理模式、经营方式等，规定农村合作金融组织服务农业的目标，在坚持金融安全与效率的基本原则下，秉持自愿入股、自我服务的理念，突出社员金融权利的保障。鉴于目前我国的农村合作金融大致有未改制的农信社、农村资金互助社和农民合作社内部资金互助等类型，立法要尊重现状，且多年的实践探索可为立法带来参考，具体在制定《农村合作金融法》时，可借鉴我国《公司法》的框架模式，将立法目的、原则、社员资格、运行机制和其他普遍性问题放在法律文本之首，后面以专章形式对各种合作组织做特别规定。

5.2 完善农村合作金融具体法律制度

目前，我国已有一些农村合作金融的具体法律制度，且已探索性适用多年，在适用中也不断凸显出诸多不足，借《农村合作金融法》制定之机会，完善其中的具体制度。

在表决权配置方面。原银监会2007年的《农村资金互助社管理暂行规定》和2016年修订的《农民专业合作社法》对社员表决权规定了“一人一票”制，同时也设定了“附加表决权”。农村合作金融兼具“人合性”与“资合性”，更侧重于“人合性”带来的社员之间在资金短缺方面的相互合作，“资合”是实现社员合作的手段，在表决机制上设计“一人一票”具有重要的价值，保证社员自我管理的民主特性。“附加表决权”是出资额或者与本社交易量（额）较大的成员的特别赋权，尊重差异性，是“一人一票”的补充，但此设定没有区分自然人成员和法人成员，如果是一些人数众多的企业法人成员且出资额较大的，可以增加附加表决权，体现实质公平。同时，立法上在给予附加表决权彰显公平的时候，也要防止利用附加表决权架空合作金融本应尊崇的民主管理。因此，立法中要界定附加表决权的行使范围，对必须由社员民主决策的事项，如涉及合作社的分立、合并、解散以及限制或剥夺社员等事项，不得行使附加表决权（张德峰，2016［25］）。

在规范农民合作社内部资金互助或信用合作方面。这种业务在现实中都是依托于已经设立的农民专业合作社，通过在其内部设立“信贷部”等形式开展活动，不具有独立开展金融业务的法人资格，社员投入的股金与合作社的其他业务活动可能有交叉重叠，不具有“独立性”，所以，在立法上可考虑通过两种方式来解决：一是修订《农民专业合作社法》，在其中加入合作社可以运营金融的业务条款；二是直接在制定《农村合作金融法》时将这种形式法定化，《农民专业合作社法》不调整这类新型合作金融组织及业务。做到对农村合作金融的立法统一，避免适用中的繁杂，以及调整范围出现“真空”或边缘地带。

在社员的准入与退出方面。市场准入制度与社员退出制度相互补充，允许农村合作金融组织社员可以自愿流动，也符合自主选择、优胜劣汰的市场规律，这是我国农村合作金融组织制度改进的重要内容。其决定了哪些主体可以成为农村合作金融组织的发起人，同时也规定了社员在何种情况下可以退股，做到既保证农村合作金融组织运行稳定，也能保障社员自由退出的权利。社员资格的取得是组成农村合作金融组织权力机构的前提，如《农村资金互助社管理暂行规定》第17、18条就规定了社员入股的方式，但并未明确社员资格是否也可以被转让和继承（王杨，2019［26］）。而且，随着中国人口的迁移和转移，在社员资格的认定方面必须严格把关，避免突破地域性，一般以村或乡（镇）为界限，按照规定条件进行筛选。比方说，未在户籍地居住但拥有农村户籍的农民或者是未从事农业生产的农户，就不应当和拥有农村户籍、在户籍地生活且从事农业生产的农户作同等对待。总的原则是，作为农村合作金融组织，只有农户、农村经济组织和涉农企业才有资格取得社员资格，也才能真正体现农村社员之间的资金互助性，毕竟合作组织本身并非以赢利为目的。另外，尽管非政府组织、扶贫单位等可以出资，但是其不能取得社员资格，只能作为政府支农惠农、提供政策支持的一种形式。

5.3 创新农村合作金融组织形式

农村合作金融的初衷在于充分利用社员的闲散资金形成“资金聚合”，在社员的入股资金中，资金额度有大小区别，尤其是创建之初，领头人基本都是资金大户或专业能人，这些领头人在之后的运营中实际控制了整个组织，架空了入股资金少的社员。甚至可能出现实际控制人利用有限责任的立法规定逃避责任，进而滥用管理权侵害普通社员的权益。如2007年的《农村资金互助社管理暂行规定》第六条规定，农村资金互助社社员以其社员股金和在本社的社员积累为限对该社承担责任，《农民专业合作社法》中也是类似的规定。这种组织形式使实际控制人或专业能人不能充分履行尽责义务，可借鉴有限合伙制的做法，形成“有限合作”的新型模式。让入股资金少的社员成为有限合伙人，而领头人承担无限责任，这样的模式保证了合作的性质不变，也增强了领头人的风险责任意识。

如此变革后，也有利于外部社会资金的引入，因为外部出资人加入农村合作金融组织首要考虑的是资金的安全性与盈利性问题，外部出资人不熟悉社员的结构，在合作金融组织内部，社员之间是相互熟悉的群体，信息较为充分、对称，在一定程度上，熟人社会就发挥着隐形担保的作用。但外部出资人则担心社员侵害其权利，谨慎投资到组织中来，而有限合作制可使得外部出资人资金的安全性得到大大提升，也在一定程度上打消外部出资人的顾虑。

“有限合伙制”往往是在风险投资的组织形式中采用，因为有限合伙人所出资金较多而且不参加管理，这对普通合伙人有较高的管理要求，其不仅个人财产还有自己声誉都完全捆绑在组织之中，当然其尽责程度也就会更高，避免了因信息不对称产生的道德风险，能够最大化地激励普通合伙人为有限合伙人实现利益最大化（罗斌，2016［27］）。将“有限合伙制”中的“有限性”与“无限性”结合的设计优势引入到农村合作金融组织中，既保证了合作金融的“合作性”又能充分发挥社会资本的力量。外部出资人出资后，因其不参加运营管理，没有社员资格，民主管理依然掌握在社员组织内部。为了保证运营风险的降低，实现投资利润最大化，外部出资人必然希望通过建构一系列的制度来约束或激励实际控制人的行为，这有助于农村合作金融治理结构的优化。

5.4 厘清农村合作金融组织与政府的关系

正如前文所析，长期以来，在我国农村，由于金融资源匮乏，农村金融市场残缺不全、发育程度低，市场规模小，金融服务范围狭窄，市场机制不能在金融资源配置中正常发挥作用。正如此，需要强有力的政府来推动金融体制改革，促进农村金融制度的供给和安排，矫正市场的失灵，培育农村金融市场。在农村金融体制改革中，长期缺乏一种能促进资金向农村合理配置进而实现城乡金融资源均衡化的制度安排，政府的重要功能是在农村金融机构的建立和资金的供给等方面做出最直接的政策指引，通过强制性的行政、法律等手段来创新农村合作金融，如通过财政资金直接参与到农村金融的运作，直接或间接地参与农村合作金融组织的治理结构、决策经营等，弥补农村金融市场残缺之不足，一定程度上实现金融资源在农村的合理配置和有效运用，推动农村经济发展。在这种目标下，农村合作金融的发展从一开始就遵循政府的主导。

通常而言，金融机构的运作基本都是遵循市场自由的原则，唯有如此，才能积极适应市场的需求；相反，政府的严格管控会导致金融机构的运行不畅，成本增加。我国的农村金融资源配置如果完全交由市场去调节肯定是极度危险的，即是说，在我国，全依赖于商业性金融调节城市和农村的金融市场，政府不通过金融改革以及金融制度的供给来干预或引导金融市场，至少在我国目前的经济发展阶段是不现实的，甚至可以断言，哪怕是高度市场化的发达国家也无法实现。因为金融业本身就是一个极为特殊行业，金融的逐利性和脆弱性已经决定了金融市场的每一个行为都可能导致公共性的风险感染或社会整体福利的增减。我国农村合作金融是在近70年经济发展过程中探索出来的资源配置形式，长期以来都是在政府的主导下进行，植根于广大的农村地区，有深厚的发展运营土壤，通过立法将长期以来探索的经验和教训固化下来遵照执行，可以避免因政策的变动而影响合作金融组织的发展方向，也可以清晰界定政府在哪些层面可以介入，避免过去“包办”或“管得过多”的情形。有了农村合作金融的立法，并非意味着无需政府的介入，相反，通过立法确定市场准入条件、监管要求等使政府介入于法有据，且依程序规范介入，充分保障合作组织的发展及社员权利有预期性。