财政分权与环境治理

2020-03-30郑洁付才辉刘舫

中国人口·资源与环境 2020年1期

郑洁　付才辉　刘舫

摘要基于动态视角，对财政分权与环境治理的关系进行理论分析，提出研究假说，并利用1997—2016年的省级面板数据，对两者的关系进行实证检验。理论研究认为：财政分权在不同的经济发展阶段对环境治理的影响不同。当经济发展水平较低时，财政分权对环境治理的影响以负向的替代效应为主，财政分权不利于环境治理;而当经济发展水平较高时，财政分权对环境治理的影响以正向的收入效应为主，财政分权有利于环境治理。实证研究表明：①在样本时期内，整体而言，我国的财政分权不利于环境治理。该结论在通过模型设定、指标选取以及内生性控制等检验后，仍然成立。②随着经济发展水平的不断提高，财政分权对环境治理的负向效应不断减弱。③面板门槛模型的结果表明，当人均GDP达到3.123万元时，财政分权对环境治理的影响才有可能出现拐点。若以环境污染治理投资总额和行政处罚案件数作为被解释变量时，人均GDP分别要达到4.379万元和6.276万元时，拐点才有可能出现。以上发现的政策启示在于：一方面，尽管现阶段我国的财政分权对环境治理存在负向影响，但是这种负向影响仅是阶段性的，不能因为这种阶段性特征，而否定财政分权制度本身;另一方面，由于我国大部分地区仍处在经济发展的中等收入阶段，为了缓解财政分权的负向效应，可能还需要中央政府进行适当的干预以消除地方政府在环境治理方面的扭曲。

关键词财政分权;环境治理;经济发展阶段;面板门槛模型

中图分类号 F062.1

文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2020）01-0067-07 DOI：10.12062/cpre.20190806

经典分权理论认为，分权能够提高环境公共物品的提供效率，从而有利于环境治理。其影响机制主要是，一方面，由于居民可以通过“用脚投票”的方式来显示自身的环境偏好，若居民对本地政府提供的环境治理结果不满意，则可以通过搬离该区域至满足其自身偏好的地区居住。因此，财政分权可以激励地方政府通过财政等手段提供符合居民偏好的环境治理等公共品和服务，这种地区间的竞争有利于公共品的供给与居民偏好相匹配[1]。另一方面，相比于中央政府，地方政府具有信息优势，对地方的环境和居民偏好能够更准确地把握，因此即使不考虑用脚投票引发地方竞争的机制，分权仍然能够更有效率地提供环境公共品[2-3]。

由于经典分权理论中居民能够完全自由流动、信息完备性以及政府天然提供公共物品等的假设太过脱离现实[4]，大量研究开始关注财政分权对环境治理的负面影响。特别是在中国式财政分权体制下，已有研究认为，中国式财政分权对环境治理产生负面影响。其影响机制主要有：一是财政分权赋予地方政府更大的自由度，地方政府在以GDP作为主要考核指标的晋升激励下，为了促进经济增长和扩大财政收入，会更加倾向于将财政等资源要素配置到基础设施等生产性领域，而更少地投入到环境治理等公共品方面[5]，从而使得环境治理不足。与此同时，地方政府为了吸引外资，也会进一步放松环境准入和规制水平，导致环境治理不足[6]。二是，由于环境污染的负外部性，在财政分权状态下，各地方政府没有足够的激励去治理环境污染。因为污染物可以通过“搭便车”的方式转移到其他地区，而且即使进行治理，其收益也不会全部由本地区获得，因此，博弈结果就导致整体的环境治理低效，供给不足。例如，杨海生等[7]采用工业污染治理投入和环境监管强度来度量环境治理，研究发现，财政分权和以GDP作为政绩考核的体制，使地方政府相互竞争，导致我国环境状况逐年恶化。闫文娟[8]以环境治理投资为研究对象，研究发现，财政分权通过政府竞争显著减少环境治理投资，但财政分权本身并不会降低环境治理投资。不过，也有少量研究发现，中国财政分权有利于地区环境改善[9-10]。

第一代财政分权理论是以Tiebout[1]和Oates[2-3]为代表的学者们基于发达国家的经验总结的结果。发达国家已经处于高收入发展阶段，政府的目标函数包含更多的是居民福利，因此，表现更多的是所谓的“利他性”行为。而以Qian[4，6]为代表的第二代财政分权理论，是通过观察中国等发展中国家的经验现实总结出的结果。发展中国家的首要目标是发展经济，其评价体系也就更加偏向于促进经济发展。地方政府的目标函数也主要是以经济发展为目标，其表现的结果是更多的自利性，也就是所谓的“理性经济人”行为。

本文认为不论是第一代财政分权理论还是第二代财政分权理论都具有阶段的合理性，它们都是总结于不同发展阶段经济体的理论。政府本身都是理性的，只是目标函数不同，导致的行为和结果不同而已。发达国家政府的目标中除了经济增长外，满足居民的社会福利最大化也是其重要的目标，因此，對于环境治理问题，财政分权所形成的信息优势等机制能够有效发挥，从而整体上有利于环境治理。而发展中国家的目标函数中经济增长所占权重大，居民社会福利所占权重偏小，那么政府理性选择的结果就是优先发展经济。

相比于已有文献，本文试图在以下方面有所创新：从动态的视角，重新审视财政分权与环境治理的关系。在理论上阐述财政分权在不同的经济发展阶段对环境治理的影响;在实证层面，基于中国省级面板数据，识别财政分权对环境治理影响的经济发展阶段特征，并利用面板门槛模型，估算财政分权影响环境治理的拐点。

1 理论分析

本节主要阐述经济发展阶段、财政分权与环境治理的关系。图1展示了在动态情景下财政分权对环境治理的影响机理。其中横坐标表示地方政府的环境治理投入水平，纵坐标表示地方政府在基础设施投资等领域的投入水平。基于新古典经济学的方法论，假定地方政府是理性经济人，为实现其效用最大化，在面临预算约束的情况下，地方政府进行理性选择。

假定A点表示在经济发展初期，中央和地方政府处于财政集权时期，地方政府的环境治理投入水平为X1。由于在该阶段地方政府的财政收入主要来自中央政府的转移支付，且缺乏财政自由，环境治理投入水平等公共服务基本由中央计划。该阶段类似于新中国成立初期和“第一个五年计划”时期，该时期是中央计划的统收统支阶段，中央政府在财政收支上具有统一调度的权力;相应地，各级地方政府则仅是作为中央政府的执行机构。这一时期显示出了中央财政的高度集权。此时，环境治理等公共服务支出存在一定的刚性。

B点表示在经济发展初期，实施财政分权制度后，环境治理达到均衡时的水平。一方面，在实施财政制度改革后，中央和地方政府的关系发生变化，此时地方政府拥有了较大的财政自主权。地方政府在财政分权和政治晋升机制的作用下，对发展地方经济具有较大的积极性。但是由于处在经济发展初期，地方政府拥有的财力有限，在面临财政约束的情况下，地方政府的理性选择是把更多的财政资金投入到基础设施建设等能够创造财政收入的领域[11-12]，从而造成环境治理投入水平的减少。此时，环境治理水平可能减少到X2，那么这些减少的部分，本文称之为财政分权对环境治理的替代效应。这一点是现阶段我國大部分地区所处的阶段。由于我国大部分地区仍处于中等收入阶段，财政分权通过中央转移支出、产业结构、财政支出结构以及地方政府竞争等机制影响环境治理水平，使得环境治理水平不足[8，13-14]。

C点表示当经济发展进入高收入阶段时，地方政府实现的均衡点。此时，由于经济发展水平较高，地方政府拥有充足的财政资金，为了实现经济的可持续发展和满足人们对生态环境的需求，地方政府对环境问题更加重视，从而会选择把更多的财政资金投入到环境治理上来。此时，环境治理水平得到进一步提高，到达X3水平。这部分环境治理水平的提高，本文称之为财政分权对环境治理的收入效应。

因此，财政分权对环境治理的影响结果取决于其替代效应和收入效应的大小。当替代效应大于收入效应时，财政分权的环境治理效应为负;反之，当替代效应小于收入效应时，财政分权的环境治理效应为正。而替代效应和收入效应的大小在很大程度上又取决于经济体所处的经济发展阶段。尽管改革开放40多年来，我国创造了经济增长的奇迹，东部省份已经进入高收入经济体行列，但是大部分中西部省份仍处于低中收入经济体水平。在此背景下，财政分权对环境治理的影响可能仍以替代效应为主。因此，针对现阶段我国的整体水平，提出研究假说1：总体上看，财政分权不利于环境治理。基于以上理论的分析，本文还可以提出研究假说2：财政分权在不同的经济发展阶段对环境治理的影响不同。一般而言，在经济发展初期，财政分权不利于环境治理;当经济发展进入高收入阶段，则财政分权整体上有利于环境治理。

2 实证设计

2.1 计量模型设定

2.2 变量及数据说明

（1）环境治理的指标选取。大部分文献采用单一或综合的环境污染物去除率来度量环境治理，例如，二氧化硫去除率和工业烟（粉）尘去除率等[16-18]。这类指标存在的问题是环境污染物去除率是众多因素共同作用的结果，而不仅仅是环境治理的结果。例如，经济发展水平、企业生产规模、生产技术清洁度等都会影响到污染物的去除率[19]，从而难以确定是环境治理的作用。另外，若采用单一的环境污染物去除率来度量环境治理也存在较大偏差，可能高估或低估环境治理问题。例如，采用二氧化硫去除率作为衡量环境治理绩效指标，则存在高估环境治理效果的问题，因为，自“十一五”起就将二氧化硫和化学需氧量这两项明确为约束性指标，那么，地方政府对这类指标就会加强治理，而对于其他污染物则不会加强治理，从而高估了环境治理效果;同样，对于其他污染物指标则存在低估环境治理效果的问题。除此之外，已有研究还采用地方环保法规数、环保系统人员数量、环境污染治理投资、工业污染治理投资额、排污费收入、地方政府对环境问题的关注程度、能源消耗强度等等[7，19-21]。

本文的环境治理主要是指政府对企业污染行为做出的治理。根据污染产生过程可以分为事前、事中和事后的治理指标;根据政府环境治理手段，可以分为法律手段、行政手段和经济手段。为此，基于已有研究和指标的可获得性，本文选取地方环保法规和行政规章数、排污费、行政处罚案件数、环保人员数和环境治理投资总额等5类指标，利用熵权法构造环境治理综合指数来度量环境治理。并利用该5类指标对环境治理的异质性进行稳健性检验。

（2）财政分权的指标选取。已有度量财政分权的指标大体可以分为支出指标（省本级人均支出/中央本级人均支出）、收入指标（省本级人均收入/中央本级人均收入）和自主度指标（省本级预算内财政收入/省本级预算内财政总支出）。陈硕等[22]对各类度量指标进行了详细的综述和评估，研究发现，不同的指标所反映的财政分权的维度不同，其作用机制也存在差异，各指标有其不同时段的适用性，彼此不能混用。基于此，本文认为支出指标更能体现财政分权对环境治理的替代效应;而收入指标更能体现财政分权对环境治理的收入效应。同时，鉴于现阶段我国仍处在中等收入的经济发展阶段，财政分权对环境治理主要表现为替代效应，因此，选取支出指标作为财政分权的度量指标，并以收入指标作为参照系。

（3）经济发展阶段的指标选取。根据环境库兹涅茨曲线理论，环境治理会受到经济发展阶段的影响。在经济发展水平较低时，人们更加关注经济增长，而弱化环境治理;当经济发展到一定程度后，环境治理会受到更多关注。因此，采用人均GDP来表示经济发展阶段。

（4）控制变量的指标选取。根据已有研究，选取以下影响环境治理的控制变量：①政府竞争，选择各省人均实际利用外商直接投资来衡量政府竞争程度[23]。②政绩考核指标，选择GDP增长率作为经济绩效指标[18，24]。③公众环保诉求，选取环保来信总数并以人口规模进行标准化处理后，作为反映公众环保诉求的度量指标[24-25]。④环境压力，选取SO2排放量占GDP的比重作为度量环境压力的指标[19]。⑤产业结构，用第二产业增加值与第三产业增加值之比来衡量。⑥经济开放程度，选取进出口贸易总额占GDP的比重来度量[20]。⑦国有企业比重，选取国有及国有控股企业工业总产值占工业总产值的比重来度量[26]。

（5）数据来源及说明。本文的样本由1997—2016年30个省级层面的面板数据组成，由于数据可得性等原因，研究不包括西藏及港澳台地区。各变量原始数据来源于：历年《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国环境年鉴》《中国工业经济统计年鉴》《中国能源统计年鉴》以及各省统计年鉴。由描述性统计的结果可知，有些变量存在离群值问题，为此，实证检验均进行了离群值处理。

3 实证结果及其分析

3.1 基准回归

表1报告了研究假说1和研究假说2的基准回归结果。列（1）采用OLS估计财政分权（fdec）对环境治理的影响，结果可见，财政分权的估计系数显著为负，说明财政分权不利于环境治理，初步验证研究假说1。考虑到遗漏变量的影响，列（2）加入控制变量进行OLS估计，结果可见财政分权对环境治理的估计系数仍然为负，支持研究假说1。同时考虑到模型设定的影响，列（3）采用固定效应模型进行检验，结果仍然符合理论预期，进一步检验了研究假说1。为了检验经济发展阶段对财政分权的环境治理效应的影响，列（3）～列（6）加入财政分权与经济发展阶段的交互项（fdec_rgdp），采用相似的估计思路检验了研究假说2，可以发现，财政分权的估计系数依然显著为负，说明在样本时期内，财政分权对环境治理的总效应是显著为负的。但是，我们更加关注财政分权与经济发展阶段交互项的估计结果，从列（3）～列（6）的结果中可以发现，其估计系数均显著为正，这说明经济发展阶段会影响到财政分权的环境治理效应，符合研究假说2的理论预期。进一步地，对财政分权求一阶偏导数后，可以发现，随着经济发展水平的不断提高，财政分权对环境治理的负效应会逐渐减小，且当经济发展水平达到一定阶段后，将使得财政分权对环境治理的效应由负转正。

3.2 稳健性检验和分组检验

为了检验研究假说的稳健性，进一步从环境治理指标选取、财政分权指标选取、模型的滞后性以及内生性问题等角度进行检验，限于篇幅该部分的估计结果未列出。从估计结果来看，考虑了上述各种情形后，估计结果依然支持研究假说。值得一提的是，在将财政分权的度量指标替换为收入指标时，财政分权的估计系数为正，且显著性较弱，这看似与研究假说相悖的结果，恰恰可能反映出经济发展水平对财政分权的环境治理效应的影响。本文认为财政分权收入指标在更大程度上反映的是财政分权的收入效应，支出指标更大程度上反映的是财政分权的替代效应。随着我国经济发展水平的提高，地方政府财政收入的增加，财政分权有利于环境治理的影响逐渐显性，财政分权的收入指标则更有效地传导出这一效应。

为了更加充分地体现财政分权对环境治理的影响具有经济发展阶段的特征，进一步将研究样本进行分组检验。一是将样本分为东部、中部和西部地区。理由是我国大部分东部地区的经济水平已经达到发达经济体的收入水平，以广东省为例，根据国家统计局数据，2016年的人均GDP达到73 290元，与之相匹配的国家如土耳其。而中部和西部地区的经济发展水平还相对偏低，例如，青海省的人均GDP为43 718元，与之相匹配的国家如土库曼斯坦。二是根据研究样本的平均值，将其划分为高收入经济体样本和低收入经济体样本。具体做法是，首先计算各地区历年人均GDP的平均值，然后在此基础上计算各地区人均GDP的平均值，最后根据该平均值划分为发达地区和不发达地区。

表2报告了分组检验的估计结果。其中列（1）采用东部地区的样本进行估计，结果可见，财政分权的估计系數为正且显著。这说明在东部高收入地区，财政分权对环境治理的影响表现为以收入效应为主。作为参照系，列（2）和列（3）分别以中部和西部地区作为样本，其财政分权的估计系数均为负，这说明在中西部低收入地区，财政分权对环境治理的影响仍然是以替代效应为主。综合对比后，可以说明，处在不同经济发展阶段的地区，财政分权对环境治理的影响结果可能是不同的。经济发展水平高的地区，财政分权对环境治理的影响以收入效应为主;而经济发展水平较低的地区，财政分权对环境治理的影响以替代效应为主。列（4）和列（5）则是按照第二种分组方式进行估计的结果，同样可以发现，低收入地区样本中，财政分权的估计系数为负;高收入地区样本中，财政分权的估计系数为正，进一步验证了本文的研究假说2。

3.3 进一步讨论：财政分权影响环境治理的拐点在何处？

尽管上述结果已经表明财政分权对环境治理的影响确实存在经济发展阶段特征，但是我们更想知道的是，当经济发展阶段达到何水平时，财政分权对环境治理的影响会发生转变？对该问题的研究具有重要的现实意义和政策启示。尽管上述分组检验也能够大体识别经济发展阶段，但这种分组方式仍然过于主观，且难以更加精确估算。为此，借助Hansen[15]的面板门槛模型，通过数据进行自动识别来确定门槛值以内生地划分经济发展阶段。

在进行面板门槛模型的估计之前，需要进行必要的门槛效应检验，限于篇幅该部分的检验结果未列出。首先检验是否存在门槛效应。采用已有文献的自抽样法进行估计，可以发现，单一门槛效果显著，相应的自抽样P值为0.080，而双重门槛和三重门槛效果不显著，自抽样P值分别为0.364和0.268。因此，将基于单一门槛模型进行分析。确认存在门槛效应后，进一步对门槛的估计值是否等于其真实值进行检验。通过似然比函数图2可以发现，在5%的置信水平下，可以认为门槛的估计值等于其真实值。

根据单一门槛模型确定的门槛值为3.123，这意味着当人均GDP达到3.123万元时，财政分权对环境治理的影响可能会产生结构性变化。基于本文的样本数据，可以发现，人均GDP超过3.123万元的观察值仅有196个，占总样本的32.67%。从年份来看（见表3），在2002年之前，我国各地区的人均GDP均没有达到门槛值3.123万元。至2002年仅上海地区达到3.351万元;到2003年，北京的人均GDP达到3.790万元。随着经济的发展，我国人均GDP达到门槛值的地区数据呈现逐年增加的趋势。但是由于各地区发展阶段达到门槛值的时间短，因此整体而言，使得财政分权对环境治理的影响仍以替代效应为主，这与前文的实证结果是相吻合的。

表4报告了采用面板门槛模型对研究假说2进行估计的结果。列（1）即为上述测算门槛值时，以环境治理综合指数作为被解释变量的估计结果。可见，当人均GDP低于门槛值3.123时，财政分权对环境治理的估计系数为负，且通过了10%的显著性检验，说明这个阶段财政分权的环境治理效应以替代效应为主;当人均GDP高于门槛值3.123时，财政分权对环境治理的估计系数显著为正，说明这个阶段财政分权的环境治理效应以收入效应为主。该结果与前文的估计结果均是支持研究假说2的。另外，考虑到环境治理各维度指标间的异质性，列（2）和列（3）分别以环境污染治理投资总额和行政处罚案件数作为被解释变量进行门槛模型的估计，估计得到的门槛值分别为人均GDP 4.379万元和6.276万元。由此可见，财政分权对这两个环境治理指标的拐点，需要达到更高的经济发展阶段才可能实现。

4 结论与启示

本文基于动态视角，对财政分权与环境治理的关系进行理论分析，从而提出研究假说。与此同时，利用1997—2016年的省级面板数据，对两者的关系进行实证检验。理论研究认为：财政分权在不同的经济发展阶段对环境治理的影响不同。当经济发展水平较低时，财政分权对环境治理的影响以负向的替代效应为主;而当经济发展水平较高时，财政分权对环境治理的影响以正向的收入效应为主。实证研究表明：①在样本时期内，整体而言，我国的财政分权不利于环境治理。该结论在通过模型设定、指标选取以及内生性控制等系列检验后，仍然成立。②随着经济发展水平的不断提高，财政分权对环境治理的负向效应不断减弱。③基于面板门槛模型的估计结果发现，以环境治理综合指数作为环境治理指标，人均GDP达到3.123万元时，财政分权对环境治理的影响才有可能出现拐点。若以环境污染治理投资总额和行政处罚案件数作为被解释变量，人均GDP分别要达到4.379万元和6.276万元时，拐点才有可能出现。

以上发现有着重要的政策启示。首先，尽管现阶段我国的财政分权对环境治理存在负向影响，但是这种负向影响仅是阶段性的，不能因为这种阶段性特征，而否定财政分权制度本身，这种思路的确立是十分重要的。其次，由于我国大部分地区仍处在经济发展水平的中等收入阶段，财政分权对环境治理的影响机制大多被扭曲，为了缓解财政分权在这方面造成的负向效应，以及考虑到环境治理本身的外部性问题，可能还需要中央政府进行适当的干预以消除地方政府在环境治理方面的扭曲。最后，要想实现环境治理的最优，根本的路径还是要实现经济的可持续发展。按照新结构经济学的观点，地方政府遵循比较优势的发展思路，不仅能够实现经济的快速发展，在有为政府的作用下还能实现环境治理的优化。

（编辑：刘照胜）

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