顾荣华

摘 要：笔者通过对我国地方财政分权的原因进行了分析，并总结得出分权的限度。再加上对我国财政分权历史的全面的总结性分析，得出我国财政分权的具体特征。然后对我国的乡镇财政职能进行全面的阐述，得出我国乡镇财政职能的具体特点和完善我国乡镇财政职能的方法。

关键词：公共品；财政分权；乡镇财政

一、地方财政分权：理由与限度

1. 偏好显示：公共品生产的难题

公共品本身具有特殊的性质，公共品属于消费品，但没有竞争性，另外公共品对于其他的消费品具有排斥性，另外成本较高。公共品一般都是由政府直接生产或者是财政预算支付这类物品增加社会的福利。为了实现公共品的社会福利最优性，政府需要根据居民的偏好进行公共品的提供。在现实的生活中，一般都是让居民进行相应的投票决定居民的真实偏好，然后进行公共品的提供。但从实际的投票情况来看，投票具有局限性，而且会因为政客和官僚的独断性影响投票的真实性，这就是公共品生产的难题。

2. 地方分权的理由

由于公共品生产导致偏好的选择困难，进而出现了高昂的交易成本和外部强制成本之间的关系激化，进而出现了地方财政的分权问题。一般来说，在小范围内的合作可以降低价钱，并且解决成本和外部强制成本之间的关系。但有公共品和私人商品之间存在差异，所以消费者和生产者之间的关系并不能保证市场和竞争的合理性处理。如果个人故意隐瞒偏好，就会导致公共品无法生产，也会使得损失超过机会主义所获得的相应利润。对各级政府进行公共品的分权和分责，不但能够降低策略成本，而且还能够实现偏好的多样性控制。

3. 地方分权的问题

财政的分权，是基于地方政府和中央政府之间的，对于不同的辖区地方政府之间，需要进行有效的工作配合，才能确保其发挥出应有的作用。一般来说，公共品和服务业单一的地方政府会出现很多地方分权的问题，最常见的问题之一就是经济规模问题。经济规模是由地方本身的经济特点所决定的，而且随着规模的不断提升，人数的增加进而在每个人身上分担的成本降低，但对于单一的辖区是没有效果的。另外还会出现外部性的问题，商品本身的收益和成本外溢性，使得地方政府一般很少考虑社会成本，进而导致生产量过多，出现成本外部性的问题。

4. 地方分权的限度

对于地方分权而言，主要是由效率原则所决定的。效率原则给公共商品生产提供了一定的规模，而且还未地方的分权设定了相应的限度。例如国防、外交、货币发行与管理、稳定国民经济的财政政策、实施收入再分配的失业和养老保障计划、基础科学研究等系列规模经济和外部经济显著的公共品和服务由中央政府提供是合适的。但对于地方的公共安全、城市交通等，都是需要根据居民受益的情况进行组织生产的。

二、中国财政分权：历史与特征

1.中国历史财政分权形式

我国的财政分权历史从1950年开始，1950年—1980年，我国财政管理体制调整比较频繁，但一直以来采取的都是中央集权制。由于中央集权和地方分权是完全相悖的，所以在这种体制下的公共品生产和服务需求都被设置在最末尾，地方政府的功能明显被扭曲。自1980年—1993年，采取的是分级包干制。分级包干不但全面提升了社会资源的有效配置，而且加速了中国市场的改革力度。自1994年以来，我国所采用的是分税制，分税制在事权的划分上更能符合公共财政的要求，而且实现了对我国的税收的全面促进。

2.中国财政分权特征

我国的国土较大，而且每个地区的经济文化都是不同的，所以对各个地区进行财政分权，是能够全面促进居民良好生活的保证，也是节省财政开支，提高财政资源使用效率的根本政策。有效的财政分权需要明确各级政府的相应职责，而且还需要有相应的财政预算为支撑，另外还需要赋予地方政府相应的税种，并决定税率发行债券，确保地方政府具有根据居民需要改变公共品和服务数量的能力。我国的有效分权还能够实现居民最自身偏好的良好表达，不会因为受到外界的影响导致偏好发生变化。

三、乡镇财政职能

1. 乡镇财政职能：规范的要求

我国的国土面积很大，而且人口众多，到目前为止，我国的乡镇4.5349万个，平均每个乡镇拥有17.3个村，4997户家庭21633万人。乡镇政府是我国的行政组织中最低级的一层，而且是和社区农民有具体接触的。按照分权理论的情况分析，乡政政府和乡镇财政需要根据辖区内农民的具体要求进行相应公共品的提供和服务。具体来说就是公共安全管理、民事纠纷处理、乡村道路建设、防洪、灌溉排水、土地整治等；另外还需要进基础教育、卫生防疫、区域水治理和环境保护等活动，确保辖区内的人们生活安逸。

2. 乡镇财政职能：实践中的偏离

乡镇和乡镇政府财政是1983年设立的，随着其获得相应的自主地位，在实践中出现了一定的偏离。农村所推行的是人民公社体制，对于农民的生产、生活和交易都具有较高水平的控制，公社作为一级行政组织，是国际意识的具体贯彻者，而且本身没有独立的利益和职能。和规范的公共财政相比较发现，乡镇财政职能在实践中发生了一定的偏移。乡镇政府在对工农财产进行管理的时候，会组织经济或者是干预农户的生产，这种方式是不对的，也是完全超过自身职责的。另外乡镇政府本身承担了中央政府的很多相应事物，所以需要进行民兵训练等，但这些不能够影响人们的正常偏好。

3. 乡镇财政职能为什么发生偏离

乡镇和乡镇财政是在人民公社体制解体后建立的，乡镇和乡镇政府的建立主要是因为计划经济的体制改革，通过多年的不懈努力，终于实现了我国资源的良好配置，并对资源进行了全面的控制，政府本身的参与和对市场的干扰仍旧存在。所以乡镇政府在进行传统的建设的时候，容易出现因为规范公共财政而出现的问题，甚至导致农民的意志也随之受到影响。

4. 完善乡镇财政职能

市场的不断完善，使得乡镇政府对资源的控制越来越少，很多相应的交易优势正在逐渐降低甚至消失，乡镇政府正在从生产领域逐渐退出。乡镇政府在逐渐完善自身财政职能的同事，还需要确保其本身具有良好的稳定财政来源。乡镇政府的收入是由预算内收入、预算外收入和自筹资金组成，对于这三项收入，都需要进行相应的控制，并确保每项收入都能够达到预期的目标。乡镇政府在不断降低对市场控制的通知，要确保自身的良好发展和控制，确保自身的不断建设和完善。

四、结论

目前的乡镇财政承担了大量应由中央和上级地方政府负责的事务，进而导致乡镇财政支出不断增加、社区农民必需的公共品和服务得不到满足、农民负担加重、乡镇机构膨胀等一系列问题。乡镇政府需要确保社区农民的真实偏好，并监督公共品的生产和农民的需要，进而实现对乡镇财政的良好控制。

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