胡厚翠 单培

摘   要： 信访制度是一项中国特有的针对诉愿权实现的制度设计。新中国成立后，此制度本身存在有很深厚的理论内涵，发挥了很重要的作用。新时代它在密切联系党群关系、发扬人民民主正义、接受人民群众监督上等仍将发挥其重要的理论深意。着力于隐患排查工作的实践探索，着力于初信初访事项的化解工作，着力于“四重”信访矛盾的化解攻坚工作，着力于法治信访暨“三到位一处理”的推进工作，着力于网上信访宣传应用工作;着力于工作机制的规范细化工作，是新时代合肥市基层信访工作的经验做法。但也存在实践困境，为此进一步健全诉访分离制度，强化信访工作责任主体制度，完善信访考核评估机制，强化各单位之间的协调联动机制，加快建立信访的信用惩戒制度，加快建立信访工作人员的职业保障制度，多管齐下、广纳社会力量综合施策等，应成合肥市基层信访工作困境的破解之举。

关键词： 信访制度; 合肥市; 实践困境; 理论蕴涵

中图分类号： D621.5               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.017

Abstract： The petition system is a unique system design for the realization of the right of appeal in China. After the founding of the Peoples Republic of China， the system itself has a profound theoretical connotation and plays an important role. In the new era， which will still play its important theoretical significance in closely connecting with the Party and the masses， promoting peoples democracy and justice， and accepting peoples supervision. It focuses on the practical exploration of hidden danger investigation， the resolution of the first visit of the first letter， the resolution of the contradiction between the “four aspects” letters and visits， the promotion of legal letters and visits and the “three in place and one handling”， the application of online letters and visits publicity， and the specification and refinement of working mechanism， which is the experience of basic letters and visits in Hefei in the new era practice. However， there are also practical difficulties. Therefore， Hefei should further improve the separation system of complaint and visit， strengthen the main body system of responsibility for complaint work， improve the assessment mechanism of complaint and visit， strengthen the coordination and linkage mechanism among various units， accelerate the establishment of the credit punishment system of complaint and visit， speed up the establishment of the occupational security system of complaint and visit workers， and adopt comprehensive measures of social forces ，which is the solution to the dilemma of the citys basic level petition work.

Key words： petition system; Hefei city; practical difficulties; theoretical implication

國务院通过的《信访条例》（2005年）指出，信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电话、传真、电子邮件、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。一直以来，国家高度重视信访工作。特别是党的十八大以来，习近平总书记对信访工作作出了一系列重要指示，如在领导主动下访、加强源头预防治理、建立工作机制、建设高素质信访工作队伍上等，为做好信访工作提供了科学指南。当下，党的十九大报告明确指出中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经发生了重大转变，即表现为人民对日益增长的美好生活需要的追求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一重大政治论断，更加迫切要求基层信访部门要紧紧抓住这一新时代特征，把握新时代特征下的基层信访工作的新变化，密切关注基层信访工作的新情况，不断增强信访工作的前瞻性、系统性和针对性。本课题以合肥市基层信访工作（本文所指的“基层信访”是指发生在县及县级以下的信访活动）为例，分别对合肥市部分县（区、市）及其相关乡镇信访部门进行实地走访调研，主要采取召开信访部门主要负责人座谈会以及和信访人面谈的方式，对基层信访中的实践问题进行高度理性梳理、聚焦，特形成此调研报告，以期供信访相关部门工作人员参考借鉴。

一、新时代基层信访工作的理论蕴涵

信访制度是一项中国特有的针对诉愿权实现的制度设计。新中国成立后，此制度本身存在有很深厚的理论内涵，发挥了很重要的作用。新时代，它在密切联系党群关系、发扬人民民主正义、接受人民群众监督上等，仍将发挥其重要的理论深意。

（一）信访工作是矛盾纠纷得以舒缓的重要方式

20世纪60年代美国社会学家科塞的“社会冲突理论”给中国信访制度的设计找到了很好的注解。他认为，社会中的冲突是不可避免的。由这种社会冲突所引起的怨恨必须通过恰当的方式加以发泄，一旦没有合适的方式发泄出去，怨气就会不断聚焦堆积，一旦超过临界点就会爆发，就会导致暴乱，甚至武装起义等，对社会产生巨大的破坏作用。因此，针对此类冲突，每一个国家都要有这样的一整套制度设计安排。这一时期，德国社会学家达伦多夫也同样认为：这种社会冲突要通过制度来加以调控，并且认为，冲突的各方利益诉求都有其合理性，要通过多方协商的方法加以解决，不应该采取消灭或压制的极端方式来解决。这些理论探讨给中国的信访制度安排提供了理论依据。其实邓小平同志很早就说过：群众有气就要出，我们的办法就是使群众有说话的地方，有出气的地方，有申诉的地方。我国信访的这种制度安排，就是希望公民通过书信、电话、传真、电子邮件、走访等多种形式进行信访活动，充分表达自己的利益诉求，把自己的不满、怨气、纠纷等发泄出来，通过信访部门加以解决，把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽，从而避免矛盾纠纷的进一步激化和升级，不至于愈演愈烈。[1]

（二）信访工作是民主正义得以维护的有效途径

新时代，信访人认为，通过信访部门反映自己的诉求，是自己的一项基本的民主权利。他们在信访的过程中，对自己的利益诉求有着很清晰的认识，不再是没有意识的盲从。我国的信访制度设计，就是让老百姓在现实生活中遇到问题时，可以通过信访部门如实反映情况，也可以提出自己的一些合理化建设性建议。可以说，中国的信访制度设计，是密切联系党群关系的便捷渠道，也是人民行使民主权利的重要渠道。从某种意义上来说，我国当下的民主制度的不断完善，也与众多信访人的不断推进不无关系。正是由于他们的贡献，让党和政府不断地去处理信访人的各种利益诉求，让人民得以真正参与到国家治理之中，进而也使民主得以不断完善和发展。简言之，信访制度的存在，在一定程度上维护了社会最基本的民主和正义。[2]

（三）信访工作是政府权力得以监督的有力手段

1945年著名的“窑洞对”讲的就是黄炎培与毛泽东，对“历史周期率”的认识。毛泽东认为民主可以很好地破解“历史周期率”的问题。而中国信访制度的设计，使得基层信访实践中的各种诉求、控告已经成为人民群众检验和监督政府工作人员的一种重要方式。上级信访部门通过收集群众的来信来访等证据材料，可以很好地检视和监督下级部门有没有违法乱纪，有没有不作为等。基层信访是人民群众参与政治的一种重要方式。信访的这种监督功能对于遏制新时代下的城镇化的快速发展、社会结构转型而带来的结案化解问题等问题有着积极的现实意义。[3]

二、新时代合肥市基层信访工作的实践现状与经验做法

课题组通过对合肥市部分县（区、市）及其相关乡镇信访部门的实地走访调研，新时代下合肥市基层信访工作在“责任信访”“阳光信访”“法治信访”等方面取得了很好的工作成效，总体来说，基层信访形势持续向好。

（一）实践现状

1. 信访局势全面好转。2019年上半年统计数据显示，全市进京社会面清理、国家信访局登记人次，进京重复访、集体访、越级访，进京集体访人次、进京越级访人次，去省访人次等同比全面下降，多发态势得到较好扭转。网上信访件次，同比上升83.21%，且以每年20%以上的升幅快速增长，访情结构进一步优化。从基层信访区域分布来看，以进京访为例，巢湖市和安巢经开区因近年来进京访量持续处于低位，全市各县区、开发区总体访量均下降明显，其中合肥高新技术开发区、包河区、瑶海区、肥东县进京访量下降同比超过50%以上。

2. 信访重点领域成效凸显。随着合肥市经济社会的快速发展，社会矛盾纠纷增长迅速，群众信访反映诉求主要集中在征地拆迁类、住房保障和房地产类、涉众金融类等领域。迈进新时代以来，除征地拆迁类，其他两类重点领域目前在矛盾纠纷化解处理上已取得显著成效。如房地产领域信访隐患矛盾呈现“断崖式”下降，访量由2017年占全市总量的46.3%下降到2018年底的16.7%，2019年持续下降，同比下降14.89%。涉众金融领域信访突出问题“清仓见底”，相较于去年涉众型经济案件集中“爆雷”，仅发生两起到省市上访事件。涉教领域访情降至历史新低，未发生去省进京访情。涉军群体趋于平稳，涉军群体访量大幅度下降，涉军人员进京人次，同比下降67.61%。

3. 信访重点人员趋于平缓。2019年上半年，群众进京重复登记“打卡”3次以上人次，同比下降40.12%。其中，重復登记10次以上人次，同比下降71.88%。老户进京恶意登记“打卡”现象趋于缓和;进京集体访批次，同比下降24.13%，多发频发局面得到有效扭转。

4. 信访重大节点成效显著。2019年，全国“两会”期间，全市实现6天“零进京”、12天“零社会面清理”的良好成绩，全市进京访人次，低于全省增幅;全市进京社会面清理人次，同比下降75.00%，是全省降幅最大的三个省辖市之一。第二届“一带一路”国际高峰论坛、世界园艺博览会和亚洲文明对话大会等重大活动期间，全市进京访批次、人次，同比下降89.66%、90.91%。

（二）经验做法

1. 着力于隐患排查工作的实践探索。信访隐患工作做到提前预防、排查工作端口前移，把基层矛盾化解在基层。如在农村社区，确定每个村民组长都是信访隐患排查信息员，每个社区均指定一名专职人员做好信访隐患工作，每月定期上报社区隐患排查情况报告。就目前来说，做到以下几个实践探索，效果良好。一是结合社区、园区进行司法调解，每个社区都成立了矛盾调处中心，适时把矛盾化解在基层;二是结合基层综治部门进行心理疏导，使上访群众获得存在感，得到心理慰藉;三是结合扶贫部门进行扶贫帮扶，力争让经济困难的群众获得一些经济援助，让他们暂时摆脱一些眼前困境;四是对于基层重大紧急访情及时形成信访简报，上报本级主要领导进行预警，确保重大问题能第一时间应对处置，化解在萌芽状态。

2. 着力于初信初访事项的化解工作。一是实行领导干部信访接待日制度。在乡镇基层，做到每天都有班子成员接访，属于本级受理的上访事项，能够当场解决的，当场予以解决;当场解决不了的，限期解决。二是在接待过程中，实行“六包”（包接待、包协调、包督办、包落实、包稳定、包劝返）和首问负责制（首位接待的工作人员认真解答、负责办理或引导相关接待窗口或科室办理），从而使得上访群众真正感受到进门舒心，出门称心，回家放心。在乡镇基层，很多群众经过这种制度的化解，他们很少去县及以上部门上访。

3. 着力于“四重”信访矛盾的攻坚工作。对于国家信访局和省信访局通过信访系统交办的“四重”（重点领域、重点群体、重点问题、重点人员）信访事项，基層信访部门高度重视，及时制定工作方案，落实基层调处领导并交办责任单位。特别在一些重要敏感时期信访稳定工作严格落实相关信访工作责任，启动信访信息“日报告”“零报告”工作机制。

4. 着力于法治信访暨“三到位一处理”的推进工作。一是加强法治信访宣传工作。市信访局联合法院、检察院、公安局和司法局共五部门，联合出台《合肥市关于依法处置违法上访行为的通告》，结合省信访局、省公安厅印发《关于进一步依法规范信访秩序的通告》，安排电视媒体在相关信访接待大厅和乡镇村居接待场所滚动播放，加强群众法治信访的知晓度。二是针对基层重点信访问题成立依法处理工作专班。如在房地产领域，市、区成立工作专班，设立四个专项工作组，市直相关单位和各城区主要负责同志参加，实行一案一策，集中精力推进化解。三是坚决依法处理信访过程中违法行为。基层信访部门联合基层公安机关加强对进京到国家信访局恶意登记以及长期缠闹访、以访施压、谋利型的上访人员予以坚决打击。

5. 着力于网上信访的宣传应用工作。印制网上信访APP、微信公众号等网上信访宣传贴画，在基层信访接待大厅、乡镇、县直单位接待场所、村居政务公开栏等处进行张贴宣传，全面加强群众对网上信访知晓度，积极引导群众多“上网”少“上访”，充分发挥网上信访主渠道作用。如基层某县，2019年1-8月，运用信访信息化综合平台系统共办理群众信访件2009件，其中办理群众来访238件，办理领导接访53件，办理群众来信151件，办理省长信箱126件，办理网上信访1441件，网上信访占比71.7%。提倡网上信访使得群众上访更加快捷，群众的维权意识日益增强。

6. 着力于工作机制的规范细化工作。基层在实践的建设过程中，把自己的一些经验做法上升为制度建设，并加以规范化、固定化。一是基层信访部门开展党政领导公开接访活动。基层班子成员率先垂范，有的县创新乡镇班子成员驻村接访，化解矛盾效果明显。二是坚持信访例会制度。工作例会由县委、县政府分管领导主持，基层各单位分别就当月信访工作存在的主要问题进行汇报，各有权处理单位分析研判后提出初步解决意见，县党政分管领导总结后就下月工作作部署和安排。三是建立领导调处联合化解制度。针对重点信访事项，成立从上到下的相应级别的调处化解小组，以此确保化解责任落实到位、信息联动到位、预警处置到位。四是启动信访联调工作机制。主动加强国土、民政、规划、公安等部门的联系沟通，增强工作力量，形成工作合力，合理排查化解信访隐患，创新推行“专班化解法”。五是落实疑难信访事项听证、评议制度。建立基层《疑难信访事项评议办法》，对信访事项评议范围及流程作出了明确规定。邀请“两代表一委员”、群众代表、社会工作者组成信访听证、评议团队，进行听证、评议，提升群众满意度。六是落实重点信访事项督办制度。为加大重点信访事项化解力度，多县成立专项工作领导小组，对交办重点信访事项进行认真排查，切实加大重点信访事项化解力度。在基层调研中，我们发现巢湖市的“七项机制、八项制度”建设经验，很有自己的创新特色。2016-2018年巢湖市信访工作连续三年获评“全省信访工作目标管理先进单位”。

三、新时代合肥市基层信访工作面临的实践困境及其内在动因

综上所述，我们可以清晰地看到，合肥市基层信访在“六个‘着力于”的主要工作的指引下，市、县区各项重点信访指标全面好转，信访形势稳中有进、进中向好。但是在基层信访部门调研中，课题组仍发现基层信访存在以下主要实践困境，急需解决处理。

（一）实践困境

1. 部分无序上访增多，牵涉大量人力物力。近年来，虽然信访总量稳中有降，但是群众越级上访、重复上访趋势明显。当下，进京到省访及信访结案治理化解工作是信访工作的重点难点工作。如某县群众到国家信访局越级访呈现大幅上涨势头，2018年84批105人次，2017年是42批63人次，批次上升100%，人次上升66.7%。群众到省上访2018年207批499人次，同比2017年163批481人次，批次上升27%，人次上升3.7%。而信访部门只有“协调、建议、督办”职能，许多群众诉求协调难度大。重点敏感时期，因群众进京或到其他敏感地点信访引发的维稳工作牵涉大量基层行政资源。

2. 部分老户缠访、闹访，调处化解难度较大。当前信访工作面临的信访人“信访不信法、信上不信下、信访终而不结”问题突出，普遍信奉“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误观念，缠访、闹访等不正常上访现象非常严重。同时因司法解决争端的门槛和成本因素，信访群众多数为社会弱势群体，在诉访分离一直难以推进，信访责任被无限放大。据基层信访工作人员介绍，信访工作在化解处理信访矛盾过程中，没有具体处置的行政职权，一般是通过协调有关职能部门进行处理，而很多信访事项本身涉及法律法规及有关政策性、专业性较强，信访本身发挥的行政作用比较有限，往往与信访群众对政府的诉求解决期望值过高不相适应。

3. 部分信访规模群体化、组织化凸显。从基层群众信访的规模来看，集体访占了较大比例，近年来，随着微信、QQ等网络通讯平台的应用，有组织的跨乡镇、跨部门的集体上访不断增加。群众因土地征收、工资待遇、医患纠纷、村民自治等问题，互相串联引发的行业性、群体上访居高不下。有的收集各种材料通过网络炒作，信访诉求与期望值越来越高，造成的负面影响较大，解决问题的成本也随之增大。

4. 听证、评议终结程序机制落实不到位。在调研中，我们发现，现在的基层对待信访案件，只要是合理合法的老百姓的诉求，基层信访部门都会予以满足的。对有些很棘手的信访案件，基层信访工作者也会采取多方面的措施予以最大范围内的满足。会组织多方面的工作人员，通过听证、评议的方法给予此类案件的终结，也会和信访人签订息访罢访的承诺书，但是有些信访人有时候对这样的一些举措予以选择性遗忘，不承认承诺书的内容，也不承认终结程序的结果，提出一些无理要求，不满足他们的要求，他们就选择重复访，网上访等举措。

5. 开展工作过于注重围绕上级信访考核指标。在调研座谈中，基层信访工作人员反映比较多的是目前各级对信访工作效能建设的指标很重视，比如在今年的考核指标体系设计征求意见版中还增加对工作效能的考核，有的县已经提前部署应对措施。主要的问题是对基层信访事项处理办理的指标进行量化评比，同时也要看基层各级在量化考评上有没有达到省、市的平均值，信访考核指标是检验基层信访工作成效的标尺，基层单位在开展信访工作过程中过于注重围绕上级信访考核指标，在落实指标方面较为机械，缺乏灵活性。

6. 信访工作人员工作中隐含着一定的安全隐患。通过和基层信访部门工作多年的同志座谈，我们了解到在信访人中经常缠访、闹访的人，多数是妇女和老人，他们的年龄偏大，特别是对于一些80多岁的信访人来说，在和他们沟通或处理工作中，比如在接访劝返环节，存在一定的安全隐患。她们的情绪好激动，一旦发生意外，信访工作人员将处于很被动的地位。有的信访工作人员说，他们信访工作人员现在已经是“弱势群体”了，此话一点不假。

（二）内在动因

1. 信访事项源头治理不力。在调研中，我们发现，基层信访部门反映比较多的是，上级信访部门（国家信访局、省级信访局）在受理信访人信访事项时，按照流程程序，对所有信访人信访的事项加以甄别，予以登记，并给予转办、交办，特别是对于那些已经法院判决的或者是通过基层信访部门三级终极程序的事项转办、交办，给基层带来了很大的压力。基层信访部门工作人员建议对此类事项，上级信访部门可以及时予以终结，不用再转办、交办，从源头上加以明确，断了他们缠访、闹访的念头。

2. 诉访分离制度执行不到位。在基层信访部门中调研发现，现在的基层信访部门承接了很多不该由信访部门承担的事务职责。按照2005年的《信访条例》规定以及国家的相关《意见》《办法》，对那些涉法涉诉的问题，按照规定，是完全不应由信访部门来受理的。可以明确地告知信访人，他们应该去走司法程序予以解决。但是在现实中，很多这样的事例，特别是不服司法判决的或败诉的案件，信访人不愿走司法程序，不断到基层信访部门进行缠访、闹访等。如果基层信访部门按照相关规定不予受理的话，他们就会发展为进京到省越级访或网上匿名访的问题，最后的结局就是按照“属地管理”的原则，这个问题最终还是会回到基层信访部门，还是要处理解决，有时还会受到上级部门的通报批评等，问题会更加棘手难办。

3. 对信访工作重视程度不够。一是个别部门和单位对信访矛盾纠纷排查工作重视度不够，以至于把一些群众反映的小问题，给拖成了很棘手的大问题。如有的单位领导接访“空接”现象较为普遍，领导干部怕见群众，接访走过场。少数包案领导“只挂帅不出征”，对自己负责调处的案件不跟踪、不接访、不协调、不督导，所谓的化解工作就是靠信访部门整材料、靠乡镇社区死看硬守，一些信访事项久拖不决，反复周旋在信访途径中。有的领导干部对新形势下影响社会稳定的风险和挑战认识不足，处理信访矛盾问题不超前、不靠前、不深入，对于各时间节点和重点领域的信访矛盾缺乏预判，一旦出现问题手忙脚乱。二是工作落实浮在表面。很多信访事项，都有处理方案和工作专班，一些工作措施仅停留在纸面上，实际成效不佳。三是部分职能部门对信访事项的处理业务不熟练。按照现行信访的职责内容，基层信访部门只是某些信访事项的“转办处”。信访部门对上访者投诉的事项都全盘接受，最后处理的部门还是政府的各个职能部门。但是在实际的后续处理环节中，很多的职能部门对自己职权范围内的事件，他们也不知道怎么处理，使得很多事件处理不够规范、不够专业，也最终影响群众的满意度。

4. 基層信访部门考核压力大。一是基层信访工作存在双重考核压力。省一级对市级、县级进行考核。市级对县级也要进行考核。造成县一级将面临两次考核。国家名义上是不提倡考核排名的，但是在基层考核的制度中，还是可以看到考核得分的排名情况，得分低的被列为信访工作重点管理单位，也是影响信访班子成员晋升的重要依据。二是有一些考核指标还存在不合理的地方。如按照信访考核制度的要求，有网办率的要求，但是由于基层信访人自身素质的原因，他们不具备网上信访的基本技能，基层为了达到网办率的考核，甚至存在一些不真实行为。还有进京访、赴省访等也是重要的考核指标，为了这些考核指标的圆满完成，导致的结果就是，信访工作者在一些信访事项中，没有坚持政策的底线思维，对信访人一再纵容，一再退让，使得信访人的一些无理诉求也得到了解决，从而引起了其他信访人纷纷效仿的后果，使问题更难解决。

5. 群众以上访施压，谋取一定的利益。在基层调研中，我们发现有些信访事项在基层已经有了信访事项终结意见，但是信访人自接到政府复核意见后，仍固执地认为各级政府相互包庇，拒绝接受基层部门信访答复、复查、复核意见，仍坚持其无理要求，并自此开始重复进行网上投诉。还多次被国家信访局列为国家信访局督办事项。基层信访部门调处领导还必须开展相关化解疏导工作。基层领导为了化解这样的事项，采取多种多样的方法，帮助信访人解决一些本不应该解决的难题。信访人感化后，有的就签了息访息诉承诺书。但是过一段时间后，信访人可能又反悔，又继续上访等，其实他们是抓住了基层有受上级督办、考核的制约要求，给基层信访部门施压，以谋取利益需求。

6. 部分信访问题没有政策依据。特别是老字号群体，如老兽医、老黄师、涉军群体等反映身份待遇问题，信访不断，且相互串联频繁，属递增式诉求信访问题。这些问题是历史遗留问题，找不到相关政策，或政策相互衔接性不够，地方也没有出台相关政策的权限，或工作的人事变动大，只能做一些思想疏导和人文关怀工作，彻底解决难度大。

7. 单位之间协调联动机制合力不足。一是各单位之间协调合力不足。有些信访问题涉及到多家单位，需要协同配合。由于信访部门自身职权的有限，转交平级的其他政府部门处理时，他们没有足够的重视，他们之间甚至存在互相推诿，互相扯皮的现象，使得矛盾问题更加难以解决，越级访的发生不可避免。二是“三跨三分离”重点信访事项处理难度大。在基层，当遇到一些“三跨三分离”重点信访事项时，基层信访部门对于一些中央垂直部门或省属单位的事项，根据信访“属地管理”的工作原则，使得基层花费大量的人力、物力和财力，也是无济于事，督办协调难度很大。

四、新时代合肥市基层信访工作的有力举措

针对新时代基层信访工作面临以上所述的新情况、新问题，笔者认为，新时代我们要牢固树立以人民为中心的发展理念，着重于以体制机制创新为动力，积极寻找基层信访问题的破解之举。具体的有力举措如下：

（一）进一步健全信访的法治化工作制度

一是按照国家相关政策规定，要严格界定“不予受理”的范围。涉法涉诉类、行政复议类、历史遗留类等问题当断则断。信访不能一手遮天，大包大揽。二是要严格执行诉讼与信访分离制度。对信访人应该通过法定途径解决诉求的事项要充分发挥法定途径加以处理。特别是信访部门在办理信访人信访事项登记时要制定规范化的准入制度，对那些涉法涉诉的事项明确签订承诺书等相关告知程序，避免因责任不清、推诿扯皮、程序空转导致信访人弃法走访，既扰乱信访秩序，同时也损害了司法权威。三是创新宣传手段方式，加大信访宣传教育工作。除了传统的宣传方式，如印制信访宣传手册，可以通过微信公众号、扫二维码、社区显示屏滚动宣传、制成抖音、微视频等。让信访人通过各种途径，对一些违法犯罪的上访行为加强认识，从而使得信访秩序得以规范化。特别是在微视频、抖音上可以选一些经典案例制作，从而达到打击一人，教育一片，震慑一方的效果。[4]

（二）进一步强化信访工作责任主体制度

一是各级政府职能部门根据需要可成立临时调查机构，可划分多个事务小组，从而给出本级政府对于事项的准确定论，增强群众满意度。二是对于一些群众反映的信访事项没有政策依据的或政策不连续的，要积极采取一些信访听证评议等方式，积极与信访人正面沟通，积极解决信访人的信访诉求，避免问题的进一步升级。三是进一步完善信访工作的领导责任机制。对重点信访事项，进一步规范实行领导调处联合化解制度，直至问题得以解决。

（三）进一步完善信访工作责任目标考核制度

一是在制定信访工作责任目标指标标准时，上级信访部门要深入一线，进行深入调研，在调研的基础上合理地制定指标标准体系。二是合理制定信访工作责任目标考核指标标准。目标考核指标标准就是基层信访工作的“指挥棒”。基层为了考核指标的顺利完成，紧紧围绕考核指标开展工作。对于一些指标的设计要合理化、科学化、规范化。信访考核不能变成数字考核，要追求信访事项的真正化解。三是上级信访部门对于一些赴京访、赴省访、赴市访的事项要认真甄别，对于一些已经终结的事项要成立专门的组织给处理，不能简单地作为对基层信访工作责任的考核指标。对确实存在处理不力的事项的责任人要加大处罚力度，对没有问题的事项要及时予以终结，对恶意的信访人要加大打击力度。

（四）进一步强化各单位之间的协调联动机制

一是加强户籍管理地与属事单位之间的联动机制。在信访工作中，按照“户籍管理”的同时，进一步明确信访问题的“属事”单位，明确属事单位的调处领导，确保有权处理机关可以将群众的合理诉求解决到位，负责做好政策解释，与属地单位共同做好稳控工作。[5]二是进一步完善基层信访联调工作机制。充分利用信访联席会议制度、信访例会制度，对信访形势认真研判。对于涉及多部门的信访事项，进一步强化各部门的协调联动，变“各自为战”为“组合联动”，整合力量，形成合力，推动信访事项的化解。三是基层信访部门与党校或高校专家学者等合作，制定信访事项处理的规范工作流程。对基层信访部门的各类事项案例进行归类分析，分析问题症结所在，对处理相关案例的流程，法规等进行精细化的分析归类梳理，编写成册。便于一些不熟悉此项事务的信访工作者理清思路，快速处理事项，提高群众的满意率。

（五）加快建立信访的信用惩戒制度

一是对于基层信访部门已经采取承诺书、听证、评议等程序予以终结的信访案件，信访人予以反悔或选择性遗忘的案件，可以充分借鉴少数外省外市关于诚信信访建设经验做法，尽快探索制定信访人信用管理相关工作制度，争取在全省先行先试。二是对查证属实的信访人，可以把他们纳入公民诚信体系，并与个人的信用征信系统相挂钩，纳入诚信“黑名单”，俗称“老赖”，可以让这些信访人以后在申请银行贷款、乘坐飞机软卧、高消费等方方面面都受到诸多限制，给他们予以信用的惩戒。

（六）加快建立信访工作人员的职业保障制度

信访部门是一个特殊部门，编制少，任务重，加班加点是常态，重要敏感期或重大节点，普通百姓都在放松、休假，信访工作人员却在高强度值班、上班。他们长期处于紧张状态，身心疲惫。对此，一是要畅通信访干部任职交流和晋升渠道。进一步鼓励干部到信访部门轮岗和信访干部双向交流，有计划选派干部到信访部门锻炼，使信访部门成为干部特别是新任领导干部、后备干部和中青年干部了解社情民意、熟悉群众工作、增强宗旨意识、提高解决复杂问题能力的重要平台。二是基层各信访部门要高度重视信访工作人员在信访过程中与信访人之间发生纠纷、冲突等情况时证据的收集工作。三是要进一步提高相关职业补助并落实有关信访工作人员休假疗养制度。如信访系统干部工资待遇中特殊岗位津贴200多元，同司法系统干部特殊岗位津贴1000多元差距较大，不足以体现按劳分配原则，建议适时提高信访岗位干部待遇，对信访工作人员落实相应的休假疗养制度，逐步健全信访工作人员生活保障机制，大力激发信访工作人员从业热情。

（七）多管齐下，广纳社会力量综合施策

信访工作是一项系统工程，新时代不少信访问题是社会各方面矛盾的综合反映，关联全局性工作，有些信访事项涉及的部门很多，仅靠信访部门是难以处理的，我们必须要强化多方联动、综合治理意识，构建党委、政府统一领导下，各部门共同参与、分工负责、整体联动的工作格局。一是进一步规范乡镇街道的民情观察员、隐患排查信息员制度。在制度上进一步细化其工作职责，真正做到预警迁移和矛盾化解在基层。二是进一步完善细化基层调解工作室的实践工作。做细做实基层“五老”（退休老教师、退休老干部、复员老军人、老党员）工作，通过采取“说理会”、“听证会”等形式，共同做好政策解释、思想疏导、矛盾化解等工作。三是进一步发挥基层调解组织的作用。通过政府购买服务的方式加大对一些专业化程度高，有资质的调解组织的扶持力度，让其充分分担基层信访的工作压力。对一些不具备资质、社会影响不好的调解组织予以淘汰出局。四是进一步加强与社会团体组织的沟通合作。如法律援助律师的合作，为一些生活困难的信訪人在法律上作一些解答。心理咨询机构的合作，帮助信访人在心理上得到心理的舒缓。工青妇和慈善机构的合作，对信访困难户予以帮扶救助等。

参考文献：

[1]唐广洲.破解基层信访工作难题的对策研究——以湖南省龙山县为例[D].长沙：中共湖南省委党校，2018.

[2]王鑫.当前基层信访工作困境与对策研究——以南昌市A区为例[D].南昌：江西师范大学，2014.

[3]兰晓霞.社会转型期基层信访治理研究——以古田县平湖镇为例[D].福州：福建师范大学，2016.

[4]文丰安，王星.新时代我国基层社会治理现代化之理性审视[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2019（4）：90-98.

[5]董强，田喜洲.区域创新系统中的政府角色研究综述[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2018（3）：29-42.

[责任编辑、校对：杨栓保]