论行政发展的政治生态优化

2020-03-30龚鹏斐

陕西行政学院学报 2020年1期

龚鹏斐

摘要：管理行政是在近代民主政治的框架中形成的，以民主政治为其政治生态。政治—行政二分原则的确立既使行政在工具的意义上获得了相对于政治的独立性，又使行政必须受到政治的监督和控制。在此条件下，管理行政拥有了形式公共性。然而，随着实质公共性追求的确立，作为工具性行政的管理行政受到了挑战。在社会的高度复杂性和高度不确定性的条件下，促进合作的需要和社会治理主体的多元化等要求管理行政转变为服务行政。服务行政难以在形式民主的条件下得到实现，与之相适应的应是一种合作政治的生态。

关键词：行政发展; 管理行政; 服务行政; 民主政治; 合作政治

中图分类号： D08 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.007

Abstract： Management administration is formed in the framework of modern democratic politics， with democratic politics as its political ecology. The establishment of the politics-administration dichotomy allows administration to gain instrumental independence from politics， and administration must be subjected to political supervision and control. Under these conditions， management administration gains formal publicity. However， with the establishment of substantive public pursuits， management administration as an instrumental administration has been challenged. Under the high complexity and high degree of uncertainty of society， the need of promoting cooperation and the diversification of the main body of social governance require management administration to be transformed into service administration. Service administration is difficult to be realized under the condition of formal democracy， it should be adapted to the ecology of cooperative politics.

Key words： administrative evolution; management administration; service administration; democratic politics; cooperative politics

總体上看，在工业社会的历史阶段中，行政是包含在政治之中的，即便在政治—行政二分原则确立之后，行政也处在政治的生态之中。近代以来，随着社会的变化，行政一直处在改革和发展之中，其与政治生态之间的关系也不断受到调整。可以说，近代以来行政发展的主要内容就是管理行政模式的建构、完善和调整。自政治—行政二分原则确立以来，行政发展总体上是在民主政治的生态中进行的，行政与其政治生态之间关系的变化也一直没有真正突破根据政治—行政二分原则而确立的关系模式。20世纪后期以来，随着全球化、后工业化进程的开启，一场全球性的行政改革运动逐渐兴起，它意味着人类在工业社会这一历史阶段中建立的行政模式已经普遍陷入失灵的境地，以至于行政发展需要指向一种新的行政模式。在此条件下，我们就不得不去思考要建立何种行政模式才能够适应新的现实以及既有的政治生态是否能够与这种新的行政模式相适应等问题。为此，我们试图沿着行政发展的脉络去把握行政与其政治生态之间关系的历史演进及其趋势，并根据社会转型的要求去进一步发现行政发展的方向，进而明确与当前行政发展相适应的政治生态。

一、管理行政及其政治生态

在农业社会的历史阶段中，虽然社会治理中包含着行政的内容，却并没有发展出专门的行政机构或部门，而且，整个社会治理都服务于统治的需要，各种权力都属于最高统治者。近代以来，人们试图用人民的统治去取代君主的统治，要求社会治理服务于人民意志的实现，使权力用于执行人民的意志。为此，人们把权力置于法律之下，并作出了三权分立的设置。正是近代早期的这种政治重构使行政权被分离了出来，从而使社会治理中的行政内容得到了更加明确的认识。不过，在三权分立的条件下，行政并没有从政治中分离出来，行政过程仍然是一个政治过程。同时，利益分化使得民主政治表现为一种党派间的竞争政治，政治与行政都受到了政党的深刻影响，行政也承担着较多的政治功能。而且，随着政党政治的发展，三权分立的结构发生了变化，以至于形成了威尔逊（Woodrow Wilson）所说的“议会制政府”（Congressional Government）。“在这个体制中，支配和控制的力量，一切主动和正常权力的中心和源泉都是国会。宪法限制的一切细节，甚至许多宪法限制的广泛原则，都已搁置不用了，而一个组织完善的国会控制的体制建立起来了。”[1]在此条件下，行政部门更多的是受到立法部门的控制，而非与之相互制衡。

到了19世纪后期，议会制政府及其政党分肥制所带来的权力分散、效率低下、政治混乱等问题逐渐变得严重，以至于美国在1883年通过了《彭德尔顿法案》。在这一法案实行之后，威尔逊敏锐地认识到：“行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”[2]虽然政治与行政具有密切的联系，但是，它们是两种不同的社会治理途径，其运作逻辑是不同的，因而，政治与行政需要实现一定程度的分离。在此基础上，古德诺（Frank Johnson Goodnow）对“政治—行政二分原则”进行了更加明确和系统的阐述。古德诺认为，存在着两种性质截然不同的政府功能，即政治与行政。政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策或国家意志的执行相关。“一方面，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制;另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，就不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”[3]由此，政治—行政二分原则得到了广泛的接受，行政开始作为一个独立于政治的领域而得到建构，政治则逐渐成了行政生态中的一个重要部分。

同时，在19世纪后期，随着资产阶级政权的巩固和社会管理需要的增长，政府开始把管理而非统治作为其主导性的职能。相应地，行政也逐渐从“统治行政”转变为了“管理行政”。由于现代管理是同科学联系在一起的，因而，当行政按照管理的逻辑加以建构时，它也就走上了科学化的道路。在一定程度上，政治与行政的分离也是科学的方法和精神扩展到政治领域所造成的结果。“为了解决由传统民主与新兴技术之冲突所导致的问题，他们‘将所有的政府划分成政治与行政，赋予某些政府机构以政治功能和政策控制的功能，而给其他机构以执行政策的专门任务。这种理论同样是时代与需求的产物。”[4]虽然近代以来的整个社会治理一直在朝着科学化、理性化的方向发展，但是，政治总是会包含主观性的内容并涉及价值问题，因而，近代政治始终面临着民主与科学、价值理性与技术理性等之间难以调和的问题。当社会管理需要的增长使得社会治理对科学的追求变得更为强烈时，就不得不把行政从政治中分离出来以使之实现充分的科学化。这样一来，原本存在于政治内部的民主与科学、价值理性与技术理性等之间难以调和的问题也转化为了政治与行政之间难以融合、行政难以实现民主化等问题，或者说是管理行政与其政治生态之间的非同质性问题。也正是因为这种调和没有得到实现，才使得行政领域能够维持其独立性，也使后来试图超越政治—行政二分原则的诸多方案未能获得成功。

虽然政治与行政的不同使之相互分离，但是，行政是从政治中分化出来的，是近代政治实践发展的结果，它并没有突破政治的框架。因此，行政相对于政治的独立性也是有限的，属于一种工具意义上的独立性，而其所承担的任务和所执行的内容则是由政治确定的。总体上看，在民主政治的条件下，政治为行政确立了服务于公共利益的目标。因而，管理行政在性质上也属于一种公共行政。可见，管理行政既脱胎于民主政治，也因其民主政治生态的形塑而成为公共行政。不过，“在老公共行政中，公共利益是由民选的政策制定者来界定的。人们假定行政官员能够以尽可能最有效率、最科学、最具有政治中立性的方式执法以便最好的为公共利益服务。”[5]在20世纪前期，人们主要是在政治中立和价值中立的意义上去理解公共行政的“公共”内涵的。这是因为，一方面，人们当时既没有发现公共领域，也没有认识到公共性是公共领域的属性，另一方面，从逻辑上看，当政治在民主的途径中获得了普遍性时，行政所需要做的就是忠实而有效地执行通过政治过程而作出的决策，否则就会损害这种普遍性。因此，此时的行政还只是工具性意义上的公共行政，所具有的主要是形式上的公共性。

为了完成政治所确定的任务和保证国家意志的执行，政治就必须对行政进行监督和控制。从历史上看，三权分立强调权力间的相互抑制、限制和制衡，在一定程度上是一种避免权力被滥用的消极设置，因而，当社会要求权力发挥更积极的作用时，这一结构就会受到破坏。在议会制政府中，议会权力的扩张使其对政府的控制得到了强化。然而，随着社会管理需要的增长，政府需要发挥更加积极的作用，这要求它摆脱过多的限制和控制。在此条件下，三权分立的设置和议会制政府模式都表现出了其局限性，相反，政治—行政二分原则的确立则既使行政在工具的意义上获得了独立性，因而能夠发挥出更多的工具性作用，又通过政治控制而使之能够积极地去完成特定的任务，并防止行政权的滥用。可见，政治与行政的分离实际上是拓展了行政行为的空间，并为政府扮演更加积极的角色提供了条件。

政治对行政进行控制的逻辑是“政治机构视自己为人民的代表，即便它们不是直接选举产生的。它们把自己视为官僚行使的委托权的来源，如果委托权被滥用，它们有权力收回”[6]。而且，在法制的条件下，“通过普通规范决定单个规范内容的授权几乎专门地赋予了立法者。这样，通过单个强制规范决定强制行为的权力便同一般性确定使用强制的前提与方式的权力分离开来。其结果不仅是权力的单纯分离，而且是使司法与行政服从于立法者的意志。”[7]93-94可见，在民主与法制的框架下，政治对行政的控制虽然可以被弱化，但不允许被消除。然而，在现实中，随着代表的精英化以及竞争政治的发展，政治机构越来越难以代表人民。如果说政治机构所代表的是特殊利益，所表达的也并非国家意志，那么，它对政府的控制就会失去理由。也就是说，政治—行政二分原则下政治对行政的控制是以民主政治为前提的，当政治实践偏离了民主的道路时，这种控制实际上也就失去了前提。其实，在没有实现道德化的条件下，政治是不可能获得普遍性的，也难以实现实质民主，只是由于法律仍然具有形式上的普遍性，政治对行政的控制总体上得到了维持。

二、走向服务行政的要求

工具性意义上的公共行政是在民主政治的逻辑中形成的。不过，从20世纪60年代末开始，随着公共领域的发现以及行政的价值中立原则受到质疑，公共行政的公共性逐渐得到了实质性的理解和自觉的建构。民主政治所追求的是普遍性，普遍性往往以社会共识的形式出现。然而，“由于公共性概念的引入，为社会治理体系合法性的获得找到了另一条途径，即公共行政的产生。进而，社会共识也实现了转型，不再是通过民主的途径去获得社会共识，而是由公共部门、行政管理者去加以确认。”[8]也就是说，在普遍性的视角中，社会共识是通过民主的途径获得的，因而，行政只有遵循价值中立原则并受到政治的监督和控制才能保证社会共识不被扭曲;在公共性的视角中，公共性是在行政过程而非政治过程中加以确认和实现的，这样一来，行政就不能再遵循价值中立原则，政治对行政的控制也会失去原先的合理性，甚至会成为对公共性确认和实现的干扰。当然，政治的普遍性与行政的公共性本来是相通的，不过，当普遍性停留在抽象的意义上而公共性则开始走向形式与实质的统一时，两者就会渐行渐远。可以说，对实质公共性的追求既对作为工具性公共行政的管理行政提出了挑战，也使得整个民主政治的逻辑受到了冲击。可见，20世纪中期以后，出现了两种观察社会治理的视角，它们会导向不同的社会治理建构思路，如果我们把不同的社会建构思路糅合在一起，就难以避免内部矛盾。也正是因为如此，许多试图实现公共行政公共性的学者由于受到了传统普遍性视角和民主政治逻辑的限制而难以超越管理行政的模式。

出现普遍性与公共性这两个不同视角的原因在于，“从国家与社会分离、分立的角度去看问题，必然从属于普遍性与特殊性的理解，即把国家看作是普遍的领域，而把社会看作是特殊的领域……从公共领域与私人领域分离、分立的角度去看问题，所看到的则是公共性与私人性的问题，公共领域的一切存在和活动都应具有公共性，而私人领域则是私人性的场所……”[8]其实，国家与社会的分化只是一种表象，“而包含在其深层的，则是公共领域与私人领域的分化”[8]。也就是说，在近代以来的很长一段时间中，人们都是根据国家与社会二分的表象去进行社会以及社会治理的建构的，直到20世纪中期才看到了领域分化的实质，此后进一步在社会治理中确立起了公共性的视角。在此意义上，社会治理实际上是需要在公共性的视角中基于实现公共性的要求去进行重建的。如果说普遍性是同政治联系在一起的，那么，公共性就是同行政联系在一起的，因而，基于实现公共性的要求而作出的社会治理重构就需要从行政模式的重构入手，去建构实质性意义上的公共行政。在此基础上，政治及其与行政的关系都需要作出变革。也正是在社会治理的公共性追求下，我们才提出了优化和改革行政发展的政治生态的要求。

20世纪60年代末以来，人们在实现公共行政公共性的问题上作出了大量的讨论，并探索出了公共行政的民主化这一实现公共行政公共性的途径。当然，关于“民主行政”的观念在20世纪早期就已经出现了，到了20世纪中期，民主行政已经得到了较为广泛的关注和支持。但在这一时期，民主行政的要求总体上并不是出于实现公共行政公共性的目的而提出的，而是基于行政是政治过程的一部分的观念而提出的，即作为政治过程的一部分，行政也需要同政治一样实现民主化。然而，在工业社会的历史阶段中，政治虽然被要求是民主的，实际上却包含着非民主的内容，政治—行政二分原则的提出正是因为政治中包含着民主与科学、民主与集权等的矛盾。因而，虽然提出了民主行政的要求，但是，人们始终难以在公共行政过程中贯彻民主原则，也难以真正超越政治—行政二分原则。可见，基于行政是政治过程的一部分而提出的民主行政要求既存在着理论上的问题，也存在着实践上的困难。不过，它对管理行政的政治中立原则与价值中立原则的冲击为公共性追求的确立扫清了障碍。

公共行政的公共性追求赋予了公共行政的民主化以新的内涵。公共性是公共行政的根本性质，公共行政的民主化是实现公共行政的公共性的一个必然要求，因而，实质性的公共行政本身就包含着民主化的要求，而不仅仅是由于行政是政治过程的一部分而需要实现民主化。这样一来，公共行政的民主化也不应沿着政治领域中形式民主的逻辑去加以进行，而是应当寻找一种能够实现实质公共性的实质民主。在此意义上，公共行政的民主化就不仅是一个在普遍性视角中提出的以民主化本身为目的的政治要求，更是一个在公共性视角中提出的以公共性的实现为目的的行政要求。不过，20世纪后期以来，人们大多试图在既有的管理行政模式中去寻找公共行政民主化的途径，并把公眾参与当作一个可行的方案。然而，管理行政的控制追求会与民主相冲突，管理行政的科学化、技术化追求也会阻碍民主的实现，作为管理行政之组织载体的官僚制组织的等级结构和封闭性更是与民主格格不入。其实，管理行政是难以真正实现民主化的，因为，其管理目标本身就需要通过非民主的途径去加以实现。这意味着，实现公共行政的民主化和公共行政公共性的要求已经对管理行政模式提出了挑战，并要求政府转变其职能。

当然，政府职能并不能仅仅根据人们的主观追求去加以确立或改变，它是同特定的社会现实和社会需要联系在一起的。总体上看，近代以来的社会是以竞争关系以及基于竞争的需要而形成的协作关系为主导性的社会关系的。由于在竞争关系和协作关系中都包含着人与人之间相互离异的倾向，因而，不论是出于秩序的考虑还是出于形成共同行动的考虑，社会的管理和控制都是必要的。这样一来，管理就成了工业社会这一历史阶段中的一个重要主题。“现代性致力于使世界变得容易管理，并致力于其日常管理;管理热情被没有根据的信念所唤起：一旦让事物放任自流，它们将会失败或失去控制。”[9]在竞争关系和协作关系占主导地位的社会中，政府不得不把管理职能作为其主导性的职能。然而，20世纪后期以来，政府承担了越来越多的生产和提供公共服务与公共产品的职能，行政改革也进一步突出了这一职能的重要性，以至于转变政府职能不仅是理论上的要求，更是一个现实的趋势。

20世纪后期以来，随着全球化、后工业化进程的开启，人类社会越来越呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征，各种社会控制都逐渐走向了失灵，以至于政府的管理职能越来越难以履行。更为重要的是，由于既有的社会治理模式难以应对高度复杂性和高度不确定性条件下出现的社会问题，人类已经陷入了一个危机事件频繁发生的风险社会之中，以致人的共生共在成了我们的时代主题。人的共生共在要求我们用合作关系去取代竞争关系和协作关系，并在合作关系的基础上去重建人类社会。与竞争关系和协作关系不同，人们在合作关系中并不会具有相互离异的倾向，而是相互信任、相互包容和共生共在的，因而，合作关系不仅不需要通过强制性因素去加以维持，而且是与强制性因素不相容的。这样一来，合作关系的普遍化就会使社会中的管理和控制以及政府的管理职能逐渐边缘化，并要求政府通过服务和引导去支持合作关系的生成、维系和优化。在此条件下，政府所需要确立的是一种非控制的服务职能。就目前来看，社会中的合作关系正在生成和扩散，但尚未成为主导性的社会关系。为此，政府应当主动地确立起服务职能，通过服务职能的履行去促进合作关系的普遍化，进而在管理职能和服务职能的此消彼长中建构起服务型政府及其服务行政。

同时，20世纪后期以来，为了应对高度复杂性和高度不确定性所带来的挑战，社会中出现了越来越多的非政府组织等社会自治力量，以至于社会治理主体逐渐走向了多元化。其实，在社会差异扩大化的条件下，政府对公共产品的一般化和标准化供给已经难以满足复杂化和多样化的社会需求，因而，社会治理主体的多元化是一个必然的历史趋势。这意味着，政府不仅需要重新定位其社会治理职能，而且需要根据社会治理主体的多元化去重新定位自身在社会治理体系中的角色。在高度复杂性和高度不确定性的条件下，政府和各种社会自治力量都难以独自应对各种挑战，只有走向合作才能走出社会治理的危机。在政府与社会自治力量的合作中，“非政府组织负责根据不同社群的特殊要求而提供具体的服务，政府则负责根据社会整体的一般需求来提供具有普遍性的服务，并通过公共政策的手段来服务于非政府组织的服务性活动”[10]。也就是说，整个社会治理体系都会确立起服务的价值，其中，政府又承担着服务于其他社会治理者的责任。可见，服务行政是行政发展的基本方向，它既是为了维护和促进合作关系，也是社会治理主体多元化的结果，是其政治生态的变化所提出的要求。但从根本上看，它是在高度复杂性和高度不确定性的条件下为了实现人的共生共在而提出的要求。

其实，政治应当致力于实质性价值的实现。“就其本质而言，善和价值都是有能力被参与的，而且在某种不太严格的意义上，通过人们的参与、投入而得到实现正是美德存在的要义。”[14]价值本就是具体的，它需要在具体的情境中通过具体的行动去加以实现，而不能抽象地加以把握。在此意义上，追求形式同一性的民主政治是难以实现实质性价值的。而且，正如昂格尔（Roberto Mangabeira Unger）所看到的，“普遍既不是抽象与形式化的，也不能够被与某个单一的具体和实体的特殊视为一体。相反，它是这样一个实体，其普遍性恰恰存在于具体的与实体的决定的开放性设定之中，而这些决定也是它能在其中出现的决定。”[15]尤其是在社会异质性因素增长和差异扩大化的条件下，抽象的普遍性和同一性追求已经不再具有现实意义，普遍性本身需要寓于具体的特殊性之中去加以实现。这样一来，政治实际上就应当在具体的行动中展开，在具体的行动中去实现实质性的价值和处理差异。在具体的行动中，合作意味着实质民主的实现，所以，处在合作行动中的合作政治是真正民主的政治，它能够容纳道德和价值因素。如果说服务行政致力于实质性价值的实现，而形式同一性追求下的民主政治阻碍了行政体系中的实质性因素发挥作用，那么，只有不断地使行政的政治生态向合作政治的方向改变，才能够使服务行政逐渐得到实现。

服务行政从属于合作的要求，并致力于维护合作关系和促进合作关系的扩散，服务行政体系也会是一个合作体系。作为服务行政的政治生态，合作政治也是合作精神的外显。因而，服务行政和合作政治都包含着合作精神和合作的总体性。在管理行政与其民主政治生态之间存在着非同质性的问题，存在着民主和集权、民主和科学等的矛盾，因而，它们在总体上是相对分离的。然而，当政治与行政都从属于合作的需要并包含合作的总体性时，行政与其政治生态之间的非同质性问题就会得到消解，社会治理中的民主和集权、民主和科学等内在矛盾及其所带来的社会治理分化也会在合作精神的统摄下得到克服。在此条件下，政治与行政会在具有开放性的合作行动中重新走向融合。其实，20世纪后期以来，政治与行政之间的边界就已经变得越来越模糊了。总之，服务行政将拥有一个与之相融合的合作政治生态，服务行政的建构需要与合作政治的建构共同推进。

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