姚迈新

摘   要： 进入新的历史时期，“枫桥经验”在基层社会治理领域获得了持续的创新与发展，主要体现在：丰富基层社会治理的社会化内涵、积极推进基层社会治理的法治化、以智能化推动基层社会治理“效能革命”，提高基层治理的专业化水平和坚持以党建引领基层治理现代化。基于此分析“枫桥经验”对广州加强和创新基层社会治理的借鉴意义，并提出对“枫桥经验”进行创造性转化，构造广州基层社会治理三个新的“增长点”：扩充基层社会治理目标内涵、激发调动社会要素的活力和注重基层社会治理的“中西贯通”。

关键词： 枫桥经验; 基层社会治理; 广州; 增长点; 创造性转化

中图分类号： C916               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.015

Abstract： In the new historical period， “Fengqiao experience” has achieved continuous innovation and development in the field of grass-roots social governance， mainly reflected in： enriching the socialized connotation of grass-roots social governance， actively promoting the rule of law of grass-roots social governance， promoting the “efficiency revolution” of grass-roots social governance with intelligence， improving the level of specialization of grass-roots governance and adhering to the leading base of Party building Modernization of management. Based on this， this paper analyzes the reference significance of “Fengqiao experience” in strengthening and innovating grass-roots social governance in Guangzhou， and puts forward the creative transformation of “Fengqiao experience” to construct a new “growth point” of grass-roots social governance in Guangzhou， including： expanding the connotation of grass-roots social governance objectives， stimulating the vitality of social elements and focusing on the“integration of China and the west” of grass-roots social governance.

Key words： Fengqiao experience; grass roots social governance; Guangzhou; growth point; creative transformation

20世纪60年代，浙江绍兴诸暨市枫桥镇依托“依靠群众化解矛盾”的做法，开展社会主义教育运动，效果斐然。“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”以及“依靠群众化解矛盾”等，作为“枫桥经验”的重要内涵，得到了毛泽东同志的重要批示，批示要求各地要学习和推广“枫桥经验”。随着时代的发展，“枫桥经验”在枫桥镇得到了不断的创新发展，该地区在改造“四类分子”、就地改造流窜犯、管教失足青少年和违法人员、加强社会治安综合治理，以及当今的基层社会治理创新等各个阶段，积累了许多新的宝贵经验。所谓“农业学大寨，工业学大庆，政法学枫桥”，伴随经济社会变迁，只有“政法学枫桥”的提法历久弥坚，得到了继承和发扬。2013年10月，习近平总书记指示，要大力推广和不断创新“枫桥经验”，适应时代要求，创新群众工作方法，把“枫桥经验”坚持好、发展好。笔者通过对“枫桥经验”的实地走访调研，积累了第一手素材，力图在此基础之上，分析和总结在新的历史时期，枫桥镇是如何在基层社会治理领域丰富和发展“枫桥经验”内涵的。此外，对国家中心城市——广州而言，其经济社会文化各方面迥异于浙江枫桥，本文特别关注如何基于广州本土特点，学习、丰富和发展“枫桥经验”，构造广州城市基层社会治理的新“增长点”，实现对“枫桥经验”的创造性转化。

一、新时代“枫桥经验”在基层社会治理领域的创新性表现

进入新的历史时期，中國的社会形势与社会背景发生了显著的变化，具体表现在：城市化进程不断加速带来许多新问题;网络社会的兴起给社会治理带来极大的挑战;新型社会风险须引起高度重视;人民日益增长的美好生活需要提出新要求;个体性观念在近现代社会越来越显著和突出;社会心态层面发生深刻变化等。面对新形势新背景带来的机会与挑战，浙江枫桥在基层社会治理领域进行了适应性调整与变革，一方面高度重视人民群众物质文化的需要，另一方面也针对人民群众在非物质层面的需求（例如民主、法治、公平、正义、安全、环境等），不断加强和创新基层社会治理。总的目标是“以人民为中心”，采取社会化、法治化、智能化和专业化手段，切实完善基层社会治理体系，促进社会矛盾及时调处，保障社会大局和谐稳定。

1. 由枫桥镇公安派出所下驻基层，在镇所管辖的六个村（居）之间设立“警务中心”，在每个村（居）聘请“协警员”，及时掌握管辖范围内的人、事异动信息，并采取恰当的应对措施，作出相应的决策安排。

2. 派遣专职律师下基层。枫桥镇为八个村（居）共同聘请一名专职律师作为法律顾问，每当村（居）发生重大法律事务或法律纠纷时，必须听取法律顾问的意见。

3. 加强对基层社会治理主体的培训。枫桥法庭、检察室、司法所在重点村专门设立了联络站，对村两委的组成人员、人民调解员、治保员等基层治理队伍进行业务培训（包括预测预警、风险防控、事件应急、教育感化、心理疏导、矛盾调处、利益协调、政策引导、规范执法等多方面的内容），并协助基层社会治理各类人才队伍解决重大的疑难纠纷。

4. 开展基层治理的标准化创建。枫桥镇目前正在实施基层治理的标准化创建工作，重点以乡镇为实施领域、以“枫桥经验”为亮点、以基层社会治理为内容，构建一套有基层特色的社会治理标准体系，以标准化推进专业化建设。

（五）坚持以基层党建引领基层治理的现代化

基层党建与基层治理关系密切，把基层党组织打造建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，以基层党建引领基层治理的现代化，是当前浙江枫桥镇在总结前一阶段经验的基础上，正在着力推进的工作。

1. 实现党员网格化管理。推行“一网格一支部”，确保党的组织和工作覆盖到每个网格，网格党组织负责人由网格党支部书记担任，实现党建网、治理网“两网合一”，把党的领导充分贯彻到基层社会治理当中去。

2. 建立并实施农村不合格党员退出机制。枫桥镇结合当地实际，科学设置不合格党员退出机制，确保党员的先进性和纯洁性，以求切实发挥党员的先锋模范作用，更好地应对社会转型期和矛盾凸显期面临的问题与矛盾。具体做法是：每年的年底由农民对党员联系人进行考核打分，80分以上为合格，若被评为不合格党员，将列为“警示党员”，党组织关系从村里转移到镇里的“警示党员支部”，通过一年的学习考核，获得“合格”的评定才能回到原来所在党支部，若仍旧不合格，根据《党章》第九条规定，将劝其退党或清除退党。据悉，整个枫桥镇已有十几名党员因不合格而被劝退出党员队伍。

3. 专门设立“党员示范岗”，发挥农村党员的先进带头作用。例如，在党员家门口粘贴“共产党员户（写上姓名）”，再写明负责联系农民户的名字（5-7个），这一设置让没有职位的党员有了自己的岗位，从而牢固树立起了联系群众、服务群众的意识。这一设置也让每一名基层党员，实现了“眼睛往上看”向“眼睛向下看”的转变，通过虚心听取群众的意见和建议，出实招、办实事、求实效，提升了基层社会治理的水平。

二、 “枫桥经验”对广州加强创新基层社会治理的启示

作为超大型城市，广州的基层社会治理面临诸多挑战，包括：社会构成日益多元，社会流动性加剧，社会事务复杂多样，以及“城市病”（交通拥堵、住房短缺、资源紧缺等）频发，多重风险交织等。为了应对这一复杂局面，提升人民群众的获得感、安全感和幸福感，广州近年来在基层社会治体制机制创新，引入专业服务机构和专业人士，在基层公共事务决策中引入公民参与，以及有序推动外来人口与本地人口的社会融合（移民治理）方面，采取了有力的举措，为营造“共建共治共享”社会治理格局打下了坚实的基础。“枫桥经验”历经弥新，其核心内容是“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，虽然浙江省枫桥镇与广东省广州市在地域、民情等方面有着明显的差别，前者是农村地区，后者为现代化大都市，但“枫桥经验”传承至今，对广州加强和创新基层社会治理来说，仍然有着十分重要的借鉴意义和当代价值，主要表现在以下几个方面。

（一）把握党和国家中心工作，紧扣时代脉搏

20世纪60年代初，浙江诸暨枫桥在开展社会主义教育运动的进程中，创造与发展了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的枫桥经验，在之后五十多年的发展历程中，浙江枫桥镇始终围绕党和国家的中心工作，不断创新改造，使得“枫桥经验”的内涵跟随时代的步伐，历久弥新、经久不衰。众所周知，在各个不同的历史时期，党和国家的中心工作以及地方的治理实践，都在发生着持续不断的变化，“枫桥经验”将传承弘揚与创新发展结合起来，围绕党和国家，以及地方的中心工作不断进行新的探索，在服务经济转型升级、协调经济社会关系、巩固基层政权和预防化解社会矛盾方面，积累了丰富的实践经验，充实和创新了“枫桥经验”，赋予了“枫桥经验”以新的内涵。与广州实践进行观察对照，十三届全国人大一次会议上，习近平总书记在参加广东代表团审议时，对广东提出了“四个走在全国前列”的要求，赋予广东“两个重要窗口”的重要定位和光荣使命——“广东既是向世界展示我国改革开放成就的重要窗口，也是国际社会观察我国改革开放的重要窗口”。广州作为广东省改革开放的排头兵城市，在打造“两个窗口”的进程中肩负的历史责任更为重大，在基层社会治理实践过程中，广州要学习“枫桥经验”中蕴藏的与时俱进的精神实质，紧扣时代脉搏，在营造“共建、共治、共享”社会治理格局中积累新鲜经验，力争在优化城市环境、美化市容景观、加强外来人口服务与管理、养老服务等方面取得积极的成效。在“营造共建共治共享社会治理新格局”中走在全国前列，是新时代党和国家赋予广东（包括广州）的社会治理新命题，也将有助于打造“枫桥经验”的广州升级版。

（二）坚持“以人民为中心”，走好群众路线

从“枫桥经验”所经历的诞生、推广、发展和创新的各个阶段来看，无论是改造“四类分子”，还是社会治安综合治理以及现阶段的基层社会治理创新，都紧紧围绕着“以人民为中心”的核心理念而展开，具体做法是充分尊重人民群众的首创精神，发动和依靠群众，坚持走好群众路线。2018年3月7日，习近平总书记在十三届全国人大一次会议广东代表团审议并发表重要讲话，要求广东继续深化改革扩大开放，认真落实新时代党的建设总要求，在构建推动经济高质量发展的体制机制、建设现代化经济体系、形成全面开放新格局、营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列。广州得改革开放风气之先，在营造共建共治共享社会治理格局方面，尤其要当好排头兵，所谓“共建”，就是在社会治理创新实践中，充分尊重和反映人民的意愿，共同开创社会治理新格局;所谓“共治”，就是要把人民群众真正转化成为社会治理的主体之一，打造社会治理多元化格局，实现社会事务的“人民当家作主”;所谓“共享”，就是要使得改革发展成果全体人民共同享有，密切关注、着力解决好人民群众最关心、最现实的利益问题，最终实现共同富裕。习近平总书记对广东的殷切嘱托，以及广州作为国家中心城市所肩负的重大责任，都要求广州在加强创新基层治理的过程中，学习借鉴“枫桥经验”并进行创造性的转化，实现“为了人民、依靠人民、共同创新和共同分享平安和谐”的根本目标。

（三）以预防与化解矛盾为轴心，提高社会治理水平

无论时代如何进步发展，形势如何变化，基层社会治理的基本目标都是：维护社会稳定，促进社会和谐，增进社会活力和创造良好社会环境等。为了实现这一根本目标，浙江诸暨枫桥始终以预防和化解社会矛盾作为基层社会治理工作的轴心。20世纪60年代，枫桥镇化解社会矛盾的方法可以概括为“全体总动员，预防抢在先，依靠群众化解矛盾效果好，发生矛盾不上交”。尔后这一做法得到了传承与发扬，枫桥镇适应时代发展需要，不断创新预防与化解矛盾的方式方法，例如，把群众工作做实做细，把基层治理的重心下移、关口前移，把应急处置、源头治理和动态管理相结合，高度重视和准确了解人民群众所思、所盼、所忧和所急，及早发现和防范社会矛盾，努力从源头上化解和减少社会矛盾。具体做法上，包括：实行“少捕慎诉”，建立“调解+帮教”同步机制，提前发现社会矛盾线索，创新举报线索流转协作配合机制等。广州市作为国家中心城市，近年来随着城市规模的不断扩张、外来人口数量的持续增长，以及利益博弈时代的到来，广州城乡社会中不可避免地存在着许多不利于和谐安定的因素，有必要充分汲取“枫桥经验”的智慧，推进“枫桥经验”在广州的深入实践。例如，在社会矛盾的及早预防和化解方面，首先是要坚持保障和改善民生，增进人民群众的民生福祉;其次是要对存在的社会矛盾进行经常性、全面的排查清理，有针对性地做好矛盾化解工作;三是提高做好群众工作的能力和水平，“动之以情，晓之以理”，全力维护基层社会的和谐稳定等。

（四）充分发掘技术创新潜能，助力基层社会治理

21世纪是信息化、智能化引领经济、政治和文化等各个领域全面提速发展，并且发生着深刻变革的时期，信息化、智能化是人类社会繁荣昌盛的必然趋势和必由之路，对新时期“枫桥经验”来说同样也是如此。当前，在枫桥镇信息化和智能化的应用被提到了一个从未有过的高度，通过建立立体化和信息化的社会治安防控体系，建立社会治理数据库，构建“网格化管理组团式服务、大数据”信息平台等科技信息化载体，打造社会平安“雪亮工程”，致力于用科技手段赋能基层社会治理实践，破解了过去很多其他手段（包括道德、行政、法律等手段）都难以解决的问题，信息化和智能化手段的加入和渗透，实现了各类社会资源信息要素的联动共享，有利于加快对各类社会矛盾和社会问题的反应速度。广州近年来注重现代高科技手段在社会治理领域的应用，在社会治理现代化进程中走在了全国前列，但提升社会治理领域的技术化应用，仍有很大的空间。其中，最为突出的问题是，作为社会治理的重要主体——政府职能部门，条块分割及零散智能化问题导致严重的信息孤岛现象，各类有用数据不但未能实现在不同部门之间的互享，而且也不能及时下沉到基层，为社区公共服务、社区商业服务和社区互助服务等提供有力支持。未来，作为国家中心城市以及粤港澳大湾区“引擎”的广州，要配合城市社会治理技术、法规等的调整，打造社会智能化治理的品牌，重塑社会治理方式、手段，优化基层社会治理效果。

（五）促进社会治理 “术”与“道”的结合，激发社会活力

分析新时代 “枫桥经验”，不难发现浙江枫桥基层社会治理始终注重“术”与“道”相结合，既注重维护社会稳定，又着力激发社会活力。第一，在术的层面，突出表现在基层治理的社会化、法治化、智能化和专业化，这“四化”的根本目的是打造共建共治共享的基层社会治理新格局。诸如“乡贤参事议事会”社会化治理设计，“乡规民约”规范社会治理，党务、村务、财务“三务公开”上电脑和电视等智能化技术手段应用，“专职律师下基层”等法治化手段渗透等，都阐明了在加强和创新基层社会治理方面的基本原则之一——即在“术”的层面，基层社会治理应当有很多创造性的转化和应用，以求改变以往基层社会治理主体唯一、技术落后、唯求稳定的状况。第二，在道的层面，浙江枫桥始终坚持以下几大原则：一是加强基层党的建设、巩固党对基层社会治理的领导权;二是适应基层社会结构的深刻变化，依靠多元主体共同参与基层社会治理;三是以文化人，确立和发挥文化（尤其是地方优秀传统文化）的基层社会治理功能;四是法德共治，坚持依法治理和以德治理相结合，使二者在基层社会治理的进程中相互补充和促进。作为超大型城市，广州的管辖范围和人口规模位居全国前列，因其社会问题种类多样（包括民生改善、治安管理、环境治理、外来人口服务与管理等），社会矛盾错综复杂，在进行基层社会治理的进程中，要特别注重“术”与“道”的结合，为广州营造一个平安、和谐、有序和充满活力的城市环境。

三、对“枫桥经验”进行创造性转化——构造广州基层社会治理的新“增长点”

当前，广州基层社会治理在实践过程中面临着诸多挑战，把握“枫桥经验”的内涵与精神实质，结合时代的变化以及广州的本土实际，有必要将“枫桥经验”进行创造性转化、创新性发展，具体来说，应当包括以下几个方面内容。

（一）拓充基层社会治理目标内涵

枫桥镇最初是在改造“四类分子”的实践中，创造了“在党的领导下，发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”。经历将近56年的发展，中国社会的主要矛盾发生了根本性的变化，基层社会治理的目标内涵也必须进行适应性变革与创造性转化，不应再局限于“捕人少、治安好”的治理目标。党的十九大报告指出，当前中国仍处于社会主义初级阶段，但呈现出了阶段性的特征。一是中国已经成为世界第二大经济体，生产力水平显著提高，“落后的社会生产”已成为对过去中国经济发展状况的科学概括与描绘，“不平衡不充分的发展”则是对中国当前大而不强、发展不足以及包容性不够状况的科学总结。二是中国已经成功解决了“吃不饱、穿不暖”的生存问题，但人民群众对美好生活的需要出现了升级化和广泛化的趋势，一方面是物质文化生活需要在提高，另一方面，非物質性需求（民主、法治、公平、正义、安全和环境）日益增长。三是不同利益群体之间的矛盾正在显现，社会的异质性程度增大。就广州而言，当前社会的主要矛盾表现为：人口发展与城市软硬件资源供给与配置不平衡不充分之间的矛盾，人们个性化需求与城市包容性不足之间的矛盾，以及人民群众更高层次需求与供给不充分之间的矛盾等。例如，广州人口老龄化程度日益加剧，到2017年底，广州市60岁及以上户籍老年人数达到161.85万人，占户籍人口的18.03%，全市11个区中有3个区（越秀、海珠、荔湾区）已进入中度老龄化。未来针对老年人的服务需求（尤其是养老服务）将有明显而持续的上涨，这必然对政府养老政策完善和养老服务水平提高提出更高要求。然而，调查表明，一方面是广州的养老市场需求旺盛，另一方面是广州养老服务有效供给不足。从根本而言，要着力解决广州在发展中面临的不协调、不平衡及不可持续的问题;要更为深刻地认识到，基层社会治理的目标既包括治安好、犯罪少以及社会稳定，也包括社会的和谐有序;同时，还要通过政策保障和措施落地等，满足不同层次人群的服务需求和合理需要;要从保障社会公平正义的角度出发，正确对待和处理阶层分化、利益博弈时代的各种人民内部矛盾问题。

（二）激发、调动社会要素的活力

从实质上探究，“枫橋经验”其实就是政法工作走群众路线的产物，通过采取“从群众中来——到群众中去——再从群众中来——再到群众中去”的具体措施，在不同历史阶段都取得了斐然的成效（包括：改造“四类分子“、社会治安综合治理和基层社会治理阶段）。特别是在把专门工作转化为群众工作，充分依靠群众的力量，实现基层社会的有效治理方面，成绩更为突出。例如，近年来，枫桥镇通过强化党委政府的主导作用，激活市场机制，调动社会要素尤其是社会组织的活力，推动了各方力量共同参与社会治理，形成了共建共治共享的社会治理新格局。笔者在走访中了解到，2017年枫桥镇共有镇级社会组织50家，发展会员7520人;村级社会组织193家，共有会员14500人，诸如乡贤会、调解志愿者协会这种类型的社会组织在基层社会治理工作中起到了积极的作用。近年来，广州在激发、调动社会力量活力方面，可圈可点之处甚多，包括政府购买社工机构服务、引导公民参与基层公共事务决策等等。但与发达国家与地区相较，社会活力激发不足仍然是广州社会治理实践中面临的重大挑战，从社区自治、志愿者参与和社会组织建设几个方面来观察，不难发现，一是居民依法自治的机制与能力不足，城乡社区居委会的行政化色彩浓厚;二是志愿者活动的“被行政化”色彩突出，志愿者行为还未能成为一种普遍化、持久化和常态化的活动;三是社会组织数量和能力不足，而且依附性强，独立性和自主性较弱，未能形成参与基层社会治理的合力。结合“枫桥经验”来反思广州的城乡基层自治实践，要提升广州的基层社会治理效果，必须同步优化社区自治、志愿者队伍建设和社会组织发展，以此来撬动宝贵而丰富的社会资源，促进社会资源的合理、高效配置，真正形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理总体格局。

（三）注重基层社会治理的“中西贯通”

经过60多年的发展，“枫桥经验”已经成为中国基层社会治理的一个典范，也成为了带有综合性和普遍性意义的基层社会治理实践模式。它既包含了中国传统社会治理的智慧，又反映了中国共产党治理理念的先进性，还结合了西方社会治理的优秀成果，能对当代中国基层社会治理出现的社会矛盾和社会问题进行积极有效的回应。例如，枫桥镇在处理社会矛盾时，不会动辄兴讼，更多地依靠伦理规范和民间调解，这一做法深得民心、效果彰显。再如，枫桥镇充分利用“线上+线下”的治理手段，发挥信息技术高效化、智能化和便利化的优势，打通了服务群众、调解纠纷的“最后一公里”。“枫桥经验”中蕴含的实践深义启示我们，良好的基层社会治理既依赖对当代西方治理模式的灵活运用，又离不开突出的本土化智慧与能力。广州作为国家中心城市，粤港澳大湾区双引擎城市之一，地域广阔、人口构成多元、城市社会事务繁杂，呈现出高集聚性、高流动性、高风险性的特征，基层社会治理的复杂性和难度可想而知。一方面，广州要尊重、借鉴和吸收本土优秀的治理传统，另一方面，则是要牢固树立“契约”、“法治”和“科学”观念，发展党和政府、社会与公民等多元治理主体的治理能力，赋予本土治理传统新的生命力，使广州基层社会治理的制度设计与治理实践符合当地经济社会发展的要求，进而推动经济社会高质量发展。对比国内超大城市的城市文化，广州地域文化中糅合了本土百越文化、外来异域文化和南下的北方文化，是具备文化多元共生特征（如开放包容务实、尊重契约和礼让他人等）的城市生活共同体。因此，要充分发挥广州的城市文化优势，使基层社会治理的成本最小化、效果最大化，实现城市多元化包容治理。要通过激发基层治理各种要素的活力，以“静悄悄”“慢慢来”的方式推动城市建设与管理，让城市居民拥有更多的“温情感”与“归属感”，使得群众的幸福感和获得感快速增长。此外，也要集成发达国家和地区的治理成果与智慧，注重基层社会治理过程中的“中西贯通”，借助政民互动、管理服务相融、技术法治结合等措施，增添基层社会治理的现代化色彩和生命力。

四、小结

历经风雨的洗礼、岁月的考验，“枫桥经验”不断发展、不断创新，在当代仍然具有强大的内在生命力。“枫桥经验”集中体现了中国地方基层社会治理的经验与智慧，顺应时代与社会提出的要求，枫桥镇通过创造和依托本地独特的治理资源与规则，在不同阶段对中央和地方两个层面的目标均作出了有效的回应：一方面维护了国家权威和秩序，另一方面激发了基层群众的活力、发挥了社会成员的自主性和创造性。对广州而言，借鉴“枫桥经验”，有必要进一步强化党在基层治理中的核心作用，加强对本土化治理资源的汲取能力，突破基层党政机关的治理能力长期陷入内卷化的困境，培育和创造基层社会治理的自治空间，并且要力图在基层社会治理中灌注更多的现代化理念与元素，实现传统与现代的交融，秩序与活力的共赢。

参考文献：

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[责任编辑、校对：党   婷]