陆有成

【摘  要】腐败历朝历代遭人痛恨，腐败让人民群众民不聊生。自改革开放以来，我国的经济得到了快速的发展，党和国家的工作重心在于经济建设上，对党内某些干部管理不严，一些党和国家工作人员理想信念开始丧失，缺乏艰苦奋斗精神，思想经受不住诱惑，开始腐化堕落，最终跌入腐败的深渊，危害了人民的利益，损害了党和国家工作职务的廉洁形象。十八大以来，中共中央坚决反腐零容忍，坚持老虎苍蝇一锅端，反腐斗争取得压倒性斗志，获得人民群众的欢呼与拥戴。为进一步加大反腐力度，维护人民利益和保证国家的长治久安，2017年从党中央开始组建国家监察体制试点，2018年3月11日全国人民代表大会审议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）。在《监察法》第十五条中明确规定了国家监察委员会对那些对象进行监察，明确了监察对象的范围和内容，在种类上较之党的纪律法规的监察对象较广，但也存在着一些需要进行界定的模糊概念，本文将从《监察法》产生的背景进行分析，找出《监察法》第十五条有关监察对象的法律界定问题进行分析，寻求完善监察对象的法律界定，为新时代的监察工作提供一些参考问题。

【关键词】监察对象;法律;界定

引言

国家监察体制改革的全面建成，事关我国的国家大事，事关我党的执政能力和国家的长治久安，事关国家反腐工作的有效性和彻底性，事关人心向背和人民幸福。改革开放以来，我国的经济发展有了前所未有的增速，科学技术正在超英赶美，我国从站起来到富起来的历史性飞跃，终于解决了十几亿人的温饱问题。同时，在经济建设过程中，腐败向党和全国人民肆无忌惮的索取，向党的执政能力提出了挑战，为遏制腐败的继续蔓延，国家监察体制的创设和相关实施的法律应运而生。《监察法》第十五条明确了对象范围，但在法律界定上仍然存在着一些问题，本文将对《监察法》第十五条的监察对象进行研究，旨在形成合理的理论理解，为《监察法》的实施提供意见和建议。

1.我国行政监察制度不适应国家反腐败的需要

我国监察制度源远流长，从秦国说起，为维护中央集权的需要，以就有以治理官吏为主要内容的纠察方式，对各级政府官吏的违法或失职进行监督，战国时期的御史制度便是对国家公务人员的违法行为进行监察和监督，秦始皇统一中国后设立的御史台就是监察百官的监察机构。古代的监察制度到了明朝时期发展到了高潮。新中国成立初期，对于国家公务人员的监察相关制度主要在于行政法规上的规定，直到《行政监察法》的通过，开启了我国行政监察工作的新启元。但仍然不能满足新时代的国家反腐工作需要。

1.1我国《行政监察法》产生的背景

新中国成立以来，我国的监察工作主要是行政机关内部及其人员的监察，监察工作方式也主要是上级部门对下级部门的监督。改革开放以来，我国经济有了前所未有的增速发展，而公务人员与企业主之间的收入差距问题越拉越大，部分国家工作人员面对各种诱惑不能保持初心，职务违法犯罪行为层出不穷，1990年11月，为解决行政监察监察工作法规统一问题，国务院制定了《行政监察条例》，行政监察机关根据条例对政府部门及公务人员的违法违纪行为进行监察，1997年5月第一部《行政监察法》通过。历经十多年的行政监察实践，《行政监察法》因时因事要求不断完善，2010年2月，十一届全国人大常委会第十三次会议通过了第一个修正案，一定程度上扩大了监察的对象和范围，开启了我国监察体系的新启元，撰写了监察工作法治化道路的新篇章。在《行政监察法》中规定了行政监察机关的监察对象是国家行政机關及其公务员和国家行政任命的其他人员，也就是监察的对象局限于人的问题①。监察的内容也就在于执行行政机关的决定和命令问题及其违法问题的监察。

1.2行政监察法实施的局限性

《行政监察法》规定了监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照行政监察法的相关规定对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察②。法条中规定了行政监察机关是人民政府的工作部门，其权限就是依照《行政监察法》规定对人民政府的机关及其公务员实施监督。而在我国的政治体制中，是中国共产党领导下的“一府两院”及人大常务委员会、人民政协，国家的公职人员不仅指的是行政机关的公务人员，而且有党委机关、“一府两院”及人大、政协等从事公务的人员，且除了行政机关的公务人员有违法犯罪行为，其他机关的公务人员的违法犯罪行为也日趋凸显。因此，《行政监察法》中的监察对象仅限于行政机关及其公务员的监察工作已不能满足新时代的监察工作需要。

《行政监察法》规定了行政机关的工作职责和方式，主要是对行政机关及其公务人员的违法行为进行监察，对犯罪行为则无权处理，只能移送人民检察院处理，一定程度上影响了监察工作的分工配合和及时处理犯罪行为。21世纪的今天，我国各个党和国家机关及其受委托的组织在从事公务行为时都有违法犯罪的发生，从单个人的犯罪走向了职务犯罪的方向发展。因此，《行政监察法》的监察对象及范围已不能满足党领导下的法治国家建设需要，从以机关和人为中心的监察工作向以职务为中心的监察工作转变已势在必行。

2.我国国家监察体制改革的背景

我国监察机关自古有之，但对于监察机关的称谓有所不同而已，但都因腐败危及阶级统治而生。说明腐败关系每朝每代统治地位的稳固和国家的长治久安。21世纪是个美好时代，也是个充满诱惑的时代，我国经济稳步增长，在市场经济主体地位尚未稳固之时，我国的政府经济职能尚未完全转变，面对无数的灯红酒绿，党政机关的一小部分领导干部经不住诱惑，守不住清正廉洁的底线，在思想上和行动上开始走向腐败堕落。中国特色社会主义就是中国共产党的领导下的社会主义国家，但纵观各行各业的腐败官员中，依然是共产党员居多。

十八大以来，以总书记为代表的领导深刻认识到腐败对国家、社会和人民利益的极大伤害。腐败行为不被制止和遏制，一定程度上对我国实现第一个一百年的奋斗目标和“伟大复兴的中国梦”造成某些干扰和影响。全面深入推进反腐败斗争，必须坚持做到无禁区、全覆盖、零容忍的态度的思想思路指导反腐工作，目的是要让党内自己人做到不能腐、不敢腐、不想腐，国家公职人员都是全身心的投入为人民服务工作中去，才能实现党的伟大的事业的实现。在反腐高压态势的背景下，原党的纪律监察委员会仅对党员领导干部进行监督及对腐败侦查权的限制，已不足以满足21世纪的反腐败斗争需要。2016年11月，在三省市率先开展国家监察体制改革试点工作，并取得了很好的成效。经过1年的试点之后，2017年11月，全国人大常委会审议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，国家监察体制改革在全国范围内全面推开，国家监察工作进入新时代。

通过全国试点的成功改革，完成了宪法的修改，在宪法中增设了“监察委员会”，同年的3月选举了国家监察委员会主任，《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）应时诞生，从而开启了我国监察体制改革从摸索走向成熟的标志，实现了加强党对反腐工作的集中统一领导，形成了以党纪反腐领导、主攻监察反腐、司法保障反腐的监察制度体系格局。③

3.我国监察对象的认定问题分析

监察对象是监察法的重要内容，是监察法的参与者之一，我国《监察法》明确了监察机关有权对公职人员和有关人员进行监察的。说明了监察不仅是对公职人员进行监察外，而且还对与公职有关的人员进行监察。其中的第一项的监察对象并无当然并无争议。本文旨在监察实际工作中，如何对监察对象进行界定依然存在的问题进行分析。

3.1管理公共事务的公务人员的界定

管理公共事务的人员，从公共管理学的角度来说，何为公共事务就是公众的事务，大家的事务。从法律上理解，管理公共事务就是为了满足全体人员或者是大多数人的共同利益而进行管理的事务，体现的是一种公益性。是与私人利益相互区别的概念。监察法中将法律法规授权或者受国家机关委托管理公共事务的公务人员纳入监察范围。一定程度上来说扩大了监察范围。但就在管理公共事务中的管理人员是否就是监察对象，或者在管理公共事务过程中仅就以公务人员身份履行公务时才属于监察的对象，仍然不能得到明确的界定。比如，在公园里依法履行基础设施管理与维护、卫生管理等行为，其行为系受国家机关委托的从事管理公共事务的人员，在这此类人员中有违纪行为存在也是不可避免的。是否应该属于监察对象仍然应该进一步的探讨和研究。

3.2国有企业管理人员的界定

国有企业在概念上称全民所有制企业，它是由我国国家出资并由国家指派有关人员经营和管理的企业，所得利润归国家所有的企业。在我国的国有企业主要涉及民生领域的经营。在国有企业中有从事企业管理的公务人员，当然也存在着受聘管理国有企业的非国家公职人员的管理人员。在《监察法》第十五条所规定的只是简单的概念问题，国有企业管理人员究竟应该从广义上理解还是从狭义上理解需要进一步的明确，因为在国有企业管理人员中从小到车间的组长、班长或者到大到董事长、总经理均属于管理人员。是否都应当属于监察对象有待进一步明确，法律概念不应当模糊不清，而是应当具有相对明确性和可预见性，才能让被监察对象对自己是否可能违反工作纪律而被监察有一定的认知和预见。

3.3公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员的界定

公办教育、科研、文化、体育中从事管理的人员界定问题，笔者认为是否可以理解为教育机构的管理者和经营者，在我国的公办教育体系中主要指的是学校领导班子成员，这一方面很好理解。公办学校的领导履行职务可以直接理解为公务行为。但在实际工作中，某些问题和人员是否是从事管理工作需界定：第一是班主任在学生的奖助学金的评估和发放过程中起到一定的决定性作用，这一行为是否应当认定为从事管理的人员;第二是导师对学生的管理与辅导、评优等过程中的行为是否是从事管理行为也需要进一步界定。

在公办医疗卫生系统中从事管理的人员的界定上与刑法的公职人员的界定是否一致需要进一步的探讨。在职务犯罪或腐败中，医疗卫生系统的腐败一直是一个高发人群，在过去的十年中，我国医疗卫生系统大多出了问题，不仅仅是从事管理工作的人员，普通的醫生收受红包不在少数。若从狭义上理解在公办医疗卫生中从事管理的人员才属于监察法监察的对象，那么普通的医生或医院合同制聘请的医生的腐败问题是否属于监察对象存在疑问。若从广义上理解，将管理病人的医生理解为在医疗系统中从事管理的人员，又是否属于毫无边际的扩大解释。

综上所述，在监察法第十五条第四项中规定的管理人员，应该从广义上进行界定，还是从狭义上进行界定问题需要进一步的明确。

3.4基层自治组织中从事管理的人员的界定

基层自治组织就是由村民大会或居民大会选举产生的村民委员会、居民委员会等基层群众性的自治组织。基层群众自治组织其特性具有依法依规自主管理村民委员、居民委员会的事务的权利。在监察法第十五条第五项中规定的基层自治组织中从事管理的人员，具体指的是具有领导职务的管理人员，还是从事管理村中一切公共事务的办事人员并不明确，比如村小组长在管理本村公共事务过程中存在违法违规侵害村集体经济组织的利益的问题，是否应当对该项事务进行监察，也有不同的说法，有的学者认为监察应该全覆盖，属于监察的对象，但幼儿学者则认为，不符合法律的牵抑性原则，监察法不应该将手伸向农民。因此，对于基层群众自治组织中的管理人员到底应该如何界定监察对象在监察实践中需要进一步的界定和解释。

4.完善我国监察对象范围的思路

国家监察体制改革已经全面启动并完成改革，监察法的正式实施，标志着我国监察体系的形成。

4.1明确管理公共事务中公务人员的界定

管理公共事务中的人员有着不同的身份，在其中的作用不同，在管理过程中发挥的能力也不尽相同。在理解管理公共事务中的公务人员时，存在着不同的理解。有的人认为仅就公务员或参公管理的人员。在此，笔者认为，我们应当明确这类人员的“公务”性质。这里的公务性质不是指公务员或参公管理的人员，而是应当将重心放在其从事的是公务活动，而该活动必须获得授权的活动。没有授权的活动不能称之为公务活动，其中的授权就包括法律法规的授权、国家机关的授权或者国家机关的委托。只有经过授权或委托，管理公共事务的人员的履职行为才应当认定为公务行为，在这类组织中从事公务行为的人才能界定为公务人员。因此，我们应当从公务行为的合法性入手，先明确管理公共事务过程中的公务行为进行界定，再明确界定监察对象中的公务行为。

4.2明确国有企业管理人员的范围

监察法第十五条关于监察对象的简单规定，将国有企业管理人员纳入监察范围，首先笔者认为，这本身就是法律应当性的规定，原因在于，国有企业管理人员中的高层管理人员大多是具有国家工作人员的身份，其受国资委的委派。但简单的规定不加以界定，就会无形中扩大了监察对象的范围。从管理学的角度上讲，企业管理人员不仅包括企业的董事、监事和经理，还包括以下的小到领队或班长及车间主任等人员。因此，笔者认为应当明确监察法中有关对国有企业管理人员的范围进行界定，从扩大监察范围考虑，应当限定在中层党员管理人员及高层管理人员较为恰当。

4.3完善公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员的法律界定

在我国公办科教文卫体的管理人员大多是参公管理的事业单位人员，其属于监察对象并不陌生。本文的问题主要集中在于管理人员的下限范围应当到什么界限。比如在公办教育机构中，学校领导对学校的管理行为属于管理，学校领导理所当然是，班主任对学生的管理是管理，学校保卫部门对学校秩序的管理同样也是管理，宿舍管理人员同样是管理，如果不加以区分和作出明确的界定，监察工作是不是管得太过于宽泛，一定程度上浪费了监察资源。因此，本文认为，应当完善公办科教文卫体等单位中从事管理人员的范围界定，划分这些机构中的管理人员的下限问题，有利于正确区分监察对象，节省监察资源。

4.4完善基层自治组织中管理人员的界定

基层自治组织与国家机关、企事业单位和社会团体的不同在于其是由村民或居民选举产生的，自主管理本集体经济组织的事务。在基层自治组织中的管理人员中有村集体领导及大学生村官等，其中的村委会成员基本属于本村村民，监察法将这类人员列入监察对象的范围其实也是一种扩大监察范围的表现。但本文认为，该类人员范围不应该太过于扩大，否则可能影响法律的牵抑性问题，应该对这类人员的行为范围进行明确界定，也就是说以公务性质确定监察对象。如果这类人不是执行政府交办的工作，其不具有公务性，就不应当对其进行监察。因此，应当明确基层自治组织中的管理人员为监察对象的同时，明确这类人员所履行的职务系公务行为。

5.结语

本文通过研究监察法第十五条有关监察对象的规定，在该条中发现上文的几个问题，笔者认为监察法中的监察对象概念过于模糊，希望通过相关的监察解释进行完善和界定，有利于明确监察工作的开展，同时节约了监察成本。有利于监察工作的顺利进行。

注释

①摘自《中华人民共和国行政监察法》第二条、第十八条.

②摘自《中华人民共和国行政监察法》第二条.

③吴健雄，王友武著.监察与司法衔接的价值基础、核心要素与规则构建[J].国家行政学院学报2018（4）：27-34.

参考文献

[1]吴健雄，王友武著.监察与司法衔接的价值基础、核心要素与规则构建[J].国家行政学院学报2018（4）：27-34.

[2]張天虹、张帆著，《监察法》《刑法》衔接视阈下监察对象的界定【J】，中共山西省委党校学报，2019，10.

[3]付余著“其他依法履行公职的人员”范围辨析【J】，中国纪检监察报，2019，9，18.

[4]吴健雄著，国家监察体制改革若干问题探析【J】，新疆师范大学学报，2019，9.

[5]孙国祥著，监察对象的刑法主体身份辨析【J】，法学，2019，9.

[6]李戈、杨士林著，监察体制改革背景下纪法贯通的困境与出路【J】，湖南警察学院学报，2019，8.

[7]孙勇君著，浅析对村委会中非党员监察对象违法问题处理的条款适用【J】，中国纪检监察报，2019，9.

[8]秦前红、石泽华著，新时代监察法学理论体系的科学建构【J】，武汉大学学报，2019，9.

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