监察建议职权的内在机理与外在标准

2020-03-23谭家超

天津行政学院学报 2020年2期

摘要：监察建议是我国监察机关治理腐败问题的重要职权之一，《监察法》涉及的主要有四个条款，搭建了该项制度的基本框架，表现出公权性、合法性、治理性与程序性等特征。监察建议的类型化设置有两种路径：一是承前启后的承继进路，二是自上而下的政治进路。监察建议职权的本质是由对人监察向对事监督进行的適当延伸。在《监察法》具体实施过程中，宜将监察建议定位成“末端治理”过程中的“前端治理”手段，用以发挥其防范、效能与衔接功能。按法教义学的建构方法，监察建议职权在具体运行上应兼具合法性与合理性标准。

关键词：监察建议;治理;监察法;监察机关

中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2020）02-0079-09

一、引言

党的十八大以来，党和国家为深化国家监察体制改革，整合和优化了国家权力配置[1]，同时通过法治手段将党领导的反腐败工作确定下来，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）应运而生。按《监察法》的规定，监察机关可以就监察对象所在单位存在的特定问题提出建议，此即为监察建议制度。通过考察，《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）曾系统地建构过这项制度，而《监察法》吸收并承继了相关内容。《监察法》中有关监察建议制度的规定主要包括四个条款：第11条规定监察委员会在履行相关职责时具备监察建议权;第13条规定派驻或者派出的监察机构、监察专员按授权具有监察建议权;第45条规定监察机关根据监督、调查结果依法对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议;第62条规定有关单位无正当理由拒不采纳监察建议的应承担相应法律责任。这四条规定从主体、客体、内容等方面划定了监察建议制度的框架。可以看出，监察建议拥有国家强制力作保证，这与一般工作建议存在本质区别。本文选择监察建议为研究对象，主要基于以下两方面考虑。

其一，自《行政监察法》颁布以来，学界关于监察建议的研究一直处于边缘状况①，存在理论研究不够深入的问题。就现有研究成果来看，秦前红教授的论文主要从监察机关的法定职权出发，主张监察建议在定位上区别于“一般监督”[2]，属于一种法教义学分析方法。本文试图从监察建议制度形成的内外因素出发，明确该制度的定位与功能，并进一步阐释该制度的本质是将对人监察延伸至对事监督的具体设计[3]。

其二，本选题通过系统考察监察建议的多重面向，为考察中国监察体制改革提供一种微观视角。依现有的改革方向，国家监察职权须避免监察本位主义误区，尤其要避免监察建议沦为命令。因此，有必要对监察建议职权予以准确定位，以便指导规范运行。

总的来说，本文选择这样一项微观制度作为研究对象，目的在于通过“小题大做”的方式关注国家监察职权规范运行问题，进而为监察法治化建设贡献点滴智慧。鉴于此，本文试图通过理论分析方法来正确认识监察建议的功能，以便促进所有监察职权的发展和规范。

二、监察建议的生成机理：现实与历史的双重考量

作为推进监察体制改革的主要国家机关，监察机关负有重要的使命。具体而言，监察建议职权的形成具有特殊的政治和社会背景，分析其生成机理有助于厘清“监察建议是什么”的问题。

（一）需要与回应：通过监察建议的治理

1.监察建议是反腐治理的基础方法之一。党的十八大以来，中国共产党在建立长效反腐机制中起到关键作用②。中外反腐败经验表明，反腐败治理须顺势而为才能事半功倍。党的十九大以来，党越发重视反腐败的制度建设，通过制度化反腐来约束权力，主张形成不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。《监察法》作为反腐败制度建设的重要成果，在第1条详细规定了监察体制改革的核心目标，第6条详细规定了国家监察工作的总体目标，明确提出“标本兼治”“综合治理”“长效机制”等目标。

反腐败治理是对腐败行为的预防、发现和惩治。为了推进反腐败治理，中国逐渐建立集中统一、高效权威的反腐败体制。为了适应这种体制，监察工作应在方法上进行创新，其工作机制及其职能设置需要有所调整。监察建议制度的建立正是这种调整的表现之一。建议一般都是为了改进某方面工作的对策，在监察工作中赋予监察机关建议权是为了配合反腐治理需要，用以改正被监察单位存在的特定问题。在以往的党政监督工作中，谈话提醒、批评教育、责令检查、予以诫勉、监察建议、处分、问责、移送司法机关都是监督的重要手段。但监察建议与一般工作建议不同，它具有一定的法律强制力。这种介于柔性与刚性之间的职权属于反腐败治理的中间手段，是监察工作类型的创新。

2.监察建议符合长效反腐要求。监察体制改革需要建立长效反腐机制。《监察法》是监察体制改革的重大法律成果，标志着国家监察体制改革进入建立长效机制的新阶段。在这一阶段，要将《监察法》所架构的制度框架进行深化和细化。具体而言，以运用和发挥监察职权为中心的《监察法》实施需要回应反腐败长效治理的要求，而监察建议制度着眼于腐败的预防，很好地回应了这种要求。

首先，监察人员在职务与知识方面具有优势，可以很好地发现问题并提供建议。在监督和调查中，监察机关可以掌握监察对象及其所在单位的全面情况，对腐败的发生环境及其走向进行专业判断。在具体监察工作中，监察人员具有优势。一是在监督、调查中，具有发现问题的机会，通过监督（派驻）观察、材料核实等方式可以具体和深入地了解监察对象及其所在单位的问题。相比较而言，监察人员掌握的信息都比较全面，为监察机关开展监察建议提供坚实的基础。二是监察人员具有一定的监察经验和知识，可以有效地甄别、判断以及预测深层问题。因此，赋予监察机关监察建议权可以充分发挥其预防作用。

其次，监察机关拥有多重职能，回应了长效反腐治理的现实需求。监察建议的重要性在于其改进、预防的实际功效回应了监察体制改革需求。从纠正廉政建设、改善职责履行到普及法治道德、引导政策落

实，监察建议以相对灵活的方式满足了反腐治理常态化、科学化的要求。总的来说，监察建议制度符合反腐败长效治理的需求，是促进廉政建设的重要手段。

（二）监察建议形成的双重进路

1.调查模式：承前启后的承继进路。监察委员会整合了原反腐败机关的职权和资源。

在多到一的整合逻辑中，原来监察部和国家预防腐败局的职能已调整到国家监察职能中，在整合过渡上具有承继性。原行政监察建议与国家监察建议在外延上不同，但内涵上具有一致性。原有的行政监察建议属于一种内部行政行为，被调整到国家监察后产生了由内部监督到外部监督的变化。虽然原有的内部行政行为与国家监察行为存在主体结构上的变化，但目的都在于治理腐败。发现问题、解决问题是二者的重要目标，建议行为并不是针对职务违法和职务犯罪行为本身，而是为了让所在单位变得更好。不管是行政监察建议还是国家监察建议，都试图在监察过程中提出修正方案，目标具有一致性。

因此，监察建议在法律条文方面具有一定的承继性。《监察法》上的监察建议条款很大程度源于原《行政监察法》的条款。例如，《监察法》第11条、第45条规定了在处置职能中设定监察建议，与原《行政监察法》第23条、第24条在检查和调查结果后设定监察建议具有一致性。另外，《监察法》第62条与原《行政监察法》第45条在法律责任的设定上具有一致性，都是针对“拒不执行”和“无正当理由拒不采纳”这两种情况，且他们在责任承担方式上几乎一样。

2.监督模式：自上而下的政治进路。国家监察体制改革是党和国家在治理现代化方面采取的重要举措。党的十八大之后，党中央提出全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，这就需要国家在整体层面具备一套完备、成熟、定型的制度，通过有效运转的制度体系，实现对国家及社会的治理[4]。在以党的领导为核心的国家治理体系中，执政党的主导与推动至关重要[5]，党的十九届二中全会也强调国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。总的来看，新中国成立以来的政法传统强调党的引领和整合功能[6]（pp.123-130），决定了反腐败策略与权力监督体系应坚持党的领导。

在政治系统推动下，立法通常被视为带有特定目的的手段。自上而下（顶层设计）的政治改革决定了《监察法》与民刑等部门法在立法技术上存在差异，这主要在于，集中统一、权威高效的反腐败体制决定了《监察法》的基本思路是赋权（监察权）模式。在行使监察权过程中，监察机关面对不同的监察对象，优先考量的是如何完成监察目的，即高效率解决监察对象的特定问题。因此，监察职权的运行要注重效能，不仅要注重事后治理，更要注重预防工作，建立刚性和柔性并济的职能手段。刚性更多表现为高压、快速、命令等方式，而柔性则致力于内在治理效能，并尽量与相关单位形成合作或协同。这样，监察建议应被视为一种相对柔性的治理手段，能通过谈话、建议、反馈等过程性手段达到监察体制改革的最终目的。

从《监察法》关于监察建议的具体条文看，其第13条规定派驻或者派出的监察机构、监察专员具有授权监督和提出监察建议的权限。这一条款的形成很大程度上源自党组织的内部监督，可称之为“监督模式”。派驻监督是党内监督的重要形式，在党的十九大上，党章增加了派驻纪律检查组和纪律检查员制度的规定，目的在于发挥“探头”作用③。党内法规的重大修改客观上促进了国家监察法律规范的建立与变动。例如，党章修正案正式确立了派驻制度，同时也让派驻制度进入法律系统，这种双轨制改革增强了派驻监督的独立性、权威性和合法性，符合监察体制改革的政治要求。据此，在政治主导的派驻法律制度中，监察建议作为一项新的职能被纳入进来。

三、监察法实施过程中监察建议的定位与功能

监察法实施需要系统性地发挥监察职能，只有各要素之间协调发挥作用才能实现。监察职能的行使需要通过多样的监察手段，监察建议即为其中之一。由于监察建议的主动性、表意性与程序性特征与权威高效的反腐败的客观要求完全契合，为了尽可能发挥监察建议的功能，需要在监察职能系统上准确定位，任何超越或低估都可能造成该系统的不协调。

（一）监察建议的定位：“末端治理”过程中的“前端治理”手段

1.《监察法》实施过程中须进行必要的职能拓展。无论基于纵向的历史视角还是横向的比较视野，监察制度都不属于新生事物。目前，针对国家公职人员或国家机关的监察制度在多数国家都已建立。相关研究表明，目前各国监察制度有两种典型模式：一是救济式监察，二是反腐败式监察。救济式监察是指监察机关除了具有监督、检查等监察处置权外，还具有处理人民申诉的功能，如瑞典、西班牙、法国等国的监察机关;反腐败式监察是指设立专门的机构进行反腐败追诉，其职能表现在对腐败犯罪的侦查权以及一般违法或违纪的调查及监察处置权，以中国香港的廉政公署、新加坡的反贪局为代表[7]。

在“集中统一、权威高效”的既定目标下，中国的监察制度被视为反腐败监督模式是比较恰当的，但又与中国香港的廉政公署及新加坡反贪局有很大区别。以《监察法》为核心的改革成果强调标本兼治和反腐长效机制。主要原因在于：中国监察机关的监督、调查、处置职责须符合“标本兼治、综合治理”的监察工作要求，监察机关不仅对违纪违法及腐败犯罪具有调查权、处置权，而且具有反腐治理的监管权。据此，监察机关在监督公职人员过程中，可通过公正的調查结论和观察效果适当延伸至对事监督。

2.监察建议职能属于“前端治理”范畴。当前，中国在不断追求公共治理转型，自上而下的系统性改革与治理方略正在形成[8]。在国家监察体制改革中，顶层设计与反腐治理的系统性改革取得成效。在反腐治理领域，针对治标和治本，可以引入“末端治理”和“前端治理”概念。“前端治理”以“前端预防”取代“末端治理”为基本思想，要求从源头上减少污染物[9]。在标本兼治的反腐治理过程中，违纪违法及腐败犯罪行为类似于污染物，监察建议意味着需要进行预防腐败、扼制腐败工作，可称之为“前端治理”。

国家监察体制改革使监察机关形成一种集权模式[10]，现有问题在于中国目前的法治不是非常成熟，普遍性意识和规则并未完全形成，对于专门的监督权力也需要考量干预风险及本国的监察制度生长土壤[7]。目前监察权主要以对人监察为主，制度化的对事监督职权很容易越界。监察建议属于典型的职权拓展类型，需要恪守一定的职权边界。具体而言，监察建议是以标本兼治为目标的职能扩展，但这种拓展只适宜在特殊情况下发挥。

据此，我们需要区分“前端治理”与“末端治理”的核心对象。由于“末端治理”是针对违法违纪与腐败犯罪问题，实际上就是针对有问题的公职人员，监察机关应发挥其对人监察的主体职能;而“前端治理”不同，其主要目的是长效防腐机制，主要针对制度环境、廉洁从政从业等情况，应发挥其对事监督的主体职能。可见，监察建议作为“前端治理”的主要手段，应发挥对事监督职能。所以，《监察法》第45条规定的监察建议的两个方面，实际上就是要发挥其对事监督职能。此外，面对一个权力集中的国家机关，不能将建议变为命令，就是说在对事监督中不发挥管理作用，而是要发挥前端治理作用。

3.监察建议应伴随“末端治理”来发挥。如前所述，监察建议属于“前端治理”范畴。由于监察建议属于柔中带刚的手段，在外在形式和强制效力上高于一般的谈话提醒、批评教育、要求说明情况等。

以目前政治进路而言，“集中统一、权威高效”则可能引起监察建议的某种专断，这种预防公权不当运用的职能手段应适当保持谦抑性。据此，在监察建议运用条件和时间节点上，监察建议应随着“末端治理”行為开展。也就是说，监察机关履行监察建议权需要伴随着个案监督、调查及处置来进行。同时，监察建议属于对事监督，所谓没有调查就没有发言权，监察机关提出监察建议须基于充分的调查结论和观察效果。只有在日常监督和调查中才能甄别所在单位存在的问题，所以《监察法》第13条、第45条都规定监察建议需要依据一定的结果。因此，在监察法实施过程中，监察机关提出监察建议须符合职能定位要求。具体而言，监察建议需要在对人监察的“末端”被提出，对应的就转变成对事监督的“前端”手段。既然是对事监督，就只能针对相关单位，而不能针对个人。

（二）监察建议的功能：治理效能化

功能，是指事物或方法蕴藏的有利作用[11]（p.3）。按照系统论的分析方法，结构与功能呈基本范畴式的对应关系，与生物有机体一样，一个社会要想得到延续就必须满足自身的基本需要;社会系统中各个部分也需要协调地发挥作用以维持社会的良性运行[12]（p.502）。在将监察建议定位为治理方式的条件下，其功能发挥旨在预防和扼制不良职权行为，对接“标本兼治、综合治理”的监察工作要求。

1.防范功能。监察建议作为监察机关在“前端治理”中的一种职能手段，致力于长效反腐治理，其首要功能是防范。在日常监督和个案调查、处理中，监察人员掌握相关信息情况，加之其专业性、经验性，能够对监察对象所在单位存在的问题进行甄别、判断和预测，继而就相关问题进行提醒和提出建议。

首先，按《监察法》第11条和第45条，监察机关针对特定问题提出监察建议。实际上，这些问题不是针对职务违法和职务犯罪行为本身，而是旨在被监督单位未来能更好地进行廉政建设和履行职责而被提出。针对单位问题提出改进意见是能动发挥监察职权的表现，不仅可以监督单位廉政风气、履职行为，而且可以针对制度建设、环境优化等方面由点到面地提出改进意见，符合监察建议的“前端治理”功能。因此，监察建议的能动特征具有前瞻性和预防功能。

其次，按《监察法》第13条，派驻（出）监督中，监察机关可以提监察建议。主要原因在于，派驻或者派出的监察机构、监察专员在日常监督中接触公职人员机会较多，对被监督公职人员的言行、作风、履职甚至口碑等情况都比较了解，可以全面观察并发现监察单位的深层问题。同时，相关监察人员的中立、专业眼光更有利于发现问题，提出的建议相对具有针对性和准确性。监察机关针对单位存在的小问题、大苗头提出建议，可以起督促作用，具有预防效果。

据此，监察委员会无论是基于处置还是基于派驻监督形成监察建议，其核心目标都在于解决单位在职权运行及制度环境方面的问题。由于建议大多属于柔性治理范畴，因而赋予监察建议一定强制执行力，就能保障这种“前端治理”的顺利实施。

2.效能功能。处置职能是监察机关对查证属实的违规违法（可能包括犯罪）问题依照法律规定进行审查并给予相应的处理。按《监察法》第45条规定，处置职能包括政务处分、问责决定或提出问责建议、移送司法、提出监察建议、无问题撤销案件等。监察建议作为其中之一具有特殊性，因为其它处置职能都针对被调查对象，唯独监察建议是针对监察对象所在单位。前面多次论及，监察建议作为对事监督的“前端治理”，需要在对人监察中被附带提起。就个案而言，监察建议作为一种处置对策，实际上属于一种触发机制，即以单位问题为导向进行预防机制建设。在处置阶段提出的监察建议不同于监督、调查阶段，在个案的处理层面提出建议意味着其具有正式性。如果在个案调查过程中提出监察建议，可能导致建议提出的时机不成熟，

而具有调查结论后再向相关单位提出的针对性建议则更具有说服力，更易于相关单位接受建议或者制定处理方案。

因此，在处置阶段设置监察建议更具治理功能，它以更全面、更正式的方式督促单位改进问题。这种在处置中使用监察建议的方法构建起刚柔并济的监察处置措施，导向了对事监督的问题治理，起到事半功倍效果。

3.衔接功能。根据顶层设计，监察机关具有监督、调查和处置职能。这三种职能划分可能存在封闭性。有学者就指出，这种制度设计虽然反映出一定的连续性，但也形成了权力的封闭空间，缺乏制约机制[13]。本文认为，在“集中统一、权威高效”的国家监察体制下，形成监督制约机制的重点在于促进各职能之间形成良性衔接。监察建议作为伴随“末端治理”形成的“前端治理”手段，可有效衔接监督和处置职能。根据《监察法》第11条第3款和第45条，监察建议可作为一种处置职能;根据《监察法》第13条，监察建议可作为一种监督职能。在监督职能和处置职能中，监察建议可以衔接二者差异，让处置职能带有柔性治理特征，使监督职能可以更好地发挥。

一般而言，公职人员的问题与单位的廉政建设、制度环境密不可分。监察工作必须考虑的是，针对个案的调查和处置，如何才能实现对所在单位的监督？在特殊的对人监察模式下，如在无法追究所在单位及其主要负责人法律责任的情况下，采取监察建议是很好的手段，因为它可就单位的相关问题一并监督。同时，在派驻（出）过程中，很多问题或许并没有达到违法违纪的地步，但必须给予一定回应，通过建议等处理形式亦可发挥一定的处置功能。

监察建议除了可以发挥衔接监察机关内部职能的功能，还起到衔接监察体制与司法体制的作用。按《监察法》针对公职人员全覆盖的原则，监察机关对司法公职人员在依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、道德操守情况以及职务违法和职务犯罪等方面都具有监督权。由于司法工作具有专业性和特殊性，很多涉及司法专业的问题也会被监察机关所监督，如徇私枉法、利用职权为自己或者他人谋取私利、泄露国家秘密或者监察工作秘密、私自会见当事人及其代理人、接受当事人及其代理人的请客送礼等，既有违司法公正和监察人员独立的原则，又违背秉公用权、廉洁从政从业原则，完全隔离监察机关监察不符合《监察法》的目的。据此，监察机关在针对司法公职人员的监察过程中，如果发现被监察对象在运用司法职权中有违背秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守的情况，但又囿于司法专业性和复杂性，则可以对其提出监察建议，以便司法机关内部采取更好的处置方案。

四、监察建议权运行的外在标准

监察建议作为腐败治理的职权类别，要发挥其特殊功能，就必须在履行方式上与其它处置职能有所区别。作为一种法教义学建构，本文认为监察建议权须摆脱一种监察中心主义的误区，要从合法性与合理性两个层面来对其进行规范。

（一）合法性标准

1.类别化运作具合法性。监察体制改革的法治化，不仅需要在宪法、法律等制度层面有法可依，而且需要在职权运行领域具有法治逻辑。监察权如果抛弃了合法性原则，也就丧失了其监察本质，完全的监察本位主义只会使其掉入权威主义陷阱，“命令-服从”式的监察权发挥是当前中国监察体制改革需要克服的问题，因此强调监察权的合法性运行至关重要。监察建议的合法性运行是指作出监察建议的主体在针对特定对象作出监察建议时必须符合法律规范的要求。按《监察法》规定，不同主体作出监察建议时必须基于特定问题向特定对象提出。

首先，根据《监察法》第11条、第45条，监察机关只能就特定问题向监察对象所在单位提出建议。从合法性角度分析，只有监察委员会和监察对象所在单位才是合法主体，并且前者只能就后者在廉政建设和履行职责中存在的问题提出建议，因此其在主体、客体及内容方面都具有特定条件。

其次，根据《监察法》第13条，监察委员会派驻或者派出的监察机构、监察专员只能根据其日常监督就特定问题提出监察建议。从合法性角度分析，只有监察委员会派驻或者派出的监察机构、监察专员和相应被监督公职人员是合法主体，监察建议必须根据授权，按照管理权限依法被提出，其主体、客体及内容方面都具有特定要素。

2.实施过程具合法性。《监察法》中的条款只是监察建议的制度框架，相应的如监察建议的提出程序、监察建议内容、如何签发、如何落实等实施细则，有待在实践中被加以明确。总体而言，监察机关在实施监察建议的过程中应具备合法性。

首先，监察建议的提出程序须具合法性。要遵循“谁管辖，谁提出”的原则，即两类监察建议主体就自己管辖范围内的监察事项提出监察建议。对于指定管辖的监察案件，应由具体承办的监察机关提出监察建议。监察委员会派驻或者派出的监察机构、监察专员只能在授权范围内提出监察建议。

其次，监察建议的内容须具合法性。监察建议主体必须基于监督、调查的具体事实提出相应的监察建议，而不是通過道听途说等方式获得信息后提出监察建议。监察建议一般应包括以下内容：被建议单位基本情况;监督、调查所认定的事实及其证据和法律依据;具体建议;被建议单位书面回复落实情况的期限[14]。

再次，监察建议的签发须具合法性。监察委员会提出监察建议需要遵循内部签发程序，须报请相关负责人审批。派驻或派出的监察机构、监察专员的监察建议，如果是在授权管理权限内提出的，则需要向相关负责人进行书面汇报。

最后，监察建议落实须具合法性。接受监察建议单位应在规定的期限内书面回复对监察建议的采纳情况，对接受的监察建议，应说明整改情况;对不接受的监察建议，应说明不采纳的正当理由。作出监察建议的主体在收到书面回复的采纳情况后，对实行整改的，继续监督其整改情况;对不接受监察建议的，则需要再审查其是否为正当理由，如认为有正当理由，则可以维持，如认为无正当理由，则需要按《监察法》第62条处理。

（二）合理性标准

在实质法治要求下，监察权运行需要有序得当，不能越俎代庖、跨越监督形成命令。监察建议是监察机关能动发挥职权的一种监督手段，也是实现《监察法》第6条中“国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败”的重要手段。监察机关及其派驻机构、监察专员在监督和调查中，就特定问题和一般问题都可以提出监察建议，这能有效地完善制度与健全机制。“命令-服从”式的监察职权发挥也是当前中国监察体制改革需要克服的问题，因此，监察建议在坚持合法性运作的前提下，还应坚持合理性运行的原则和方式。

1.提出的监察建议具合理性。《监察法》第45条规定，应针对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议;第13条规定，派驻或者派出的监察机构、监察专员按照管理权限提出监察建议。可以看出，监察建议所针对的问题比较宽泛，需要在监督和处置职权发挥中具体运用。在这种情况下，提出监察建议主要针对相对严重的问题，并不是所有问题都可以提出监察建议，如针对财务漏洞、作风专断、管理不力等影响到整个单位工作的问题，可以提出监察建议。由于监察建议具有一定强制力，属于相对正式的职权方式，但实际监督中有很多问题适合采取交流、谈话等相对柔性的方式，所以对于一般的或相对不严重的问题则可以直接按《监察法》第19条、第45条第1款规定的谈话、要求说明情况、批评教育、责令检查等方式进行处理。

2.监察建议的内容具合理性。在实际监督中，监察事务面广、复杂性强，监察建议的具体内容要具有针对性，但不能过多干涉专业管理事务。如在对财务漏洞、管理方式等问题提出监察建议时，不应过多设定改进方案或进行专断化建议。这是因为，监察建议的核心是提出问题的所在，至于如何整改，则属于被监察单位的内部管理事务，不应过多干预。

3.监察建议的落实具合理性。作出监察建议后，建议主体对被建议主体具有督促效力，在收到被建议单位书面回复的采纳情况后，对采纳情况不应过多干预，应将重心放在整改监督上来，而不是对整改事务进行全程指挥。此外，对有正当理由拒绝采纳监察建议的，应结合单位实际情况对这些理由予以综合考虑，而不是一味对其进行否决。

五、结语

本文首先分析了监察建议及其制度形成的内在要素，从建立长效机制的基本目标出发，将监察建议的目标定位为腐败治理。由此得出，监察建议需要表现出治本的能动性。基于上述基本结论，进一步分析了监察建议的防范、效能、衔接功能，最后得出的结论是监察建议职权在运行上应具有合法性和合理性标准。

在法治轨道上，监察机关也应遵循正当法律程序行使职权，尤其在集中统一、高效权威的体制下更要注重对监督者进行规范。同时，对监察职权的具体设计需要把握一定限度，即须从对人监察向对事监督适度扩展。否则，很可能因制度缝隙太大而出现结构性风险[15]，进而导致全面的监察本位主义。监察建议作为一种具体职权制度，其运行好坏直接反映监察法治效能，如果被过度扩展，就可能会形成一种命令，这种结构性风险相比于腐败问题或许更严重。

注释：

①据知网查询，目前关于监察建议的学术论文主要有两篇。参见秦前红、石泽华：《基于监察机关法定职权的监察建议：功能、定位及其法治化》，《行政法学研究》2019年第2期;谭家超：《〈监察法〉实施过程中监察建议的制度建构》，《法学》2019年第7期。

②在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上，王岐山指出：“我们必须增强忧患意识、风险意识、责任意识，既要坚定果断刹风整纪，加大办案力度，坚决遏制腐败现象蔓延势头;又要树立长期作战思想，注重深化改革，健全体制机制，加強源头治理，逐步铲除滋生腐败的土壤和条件，不断以反腐倡廉实际成效推进廉洁政治建设。”参见王岐山：《深入学习贯彻党的十八大精神努力开创党风廉政建设和反腐败斗争新局面》，《党建》2013年第3期。

③中央纪委国家监委官网在其发布的《党章修正案为何充实纪委派驻制度的内容？》一文中提到：“把党的十八大以来派驻制度改革成果以党的根本大法的形式固定下来，必将推动派驻机构进一步发挥‘探头作用，巩固深化党内监督全覆盖成果。”参见http：//www.ccdi.gov.cn/special/zmsjd/zm19da_zm19da/201803/t20180328_167545.html，2018年3月26日。

参考文献：

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[2]秦前红，石泽华.基于监察机关法定职权的监察建议：功能、定位及其法治化[J].行政法学研究，2019，（2）.

[3]谭家超.《监察法》实施过程中监察建议的制度建构[J].法学，2019，（7）.

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