摘 要：职务犯罪侦查权转隶监察机关，是加强反腐败力度，实现反腐败制度化、长效化的体制机制改革。但是，刑事案件需要经历侦查、公诉、审判程序，缺少任何一环，或者任何一环出现滥权，都不能使改革取得卓有成效。而公诉作为中间一环，其权力的规范和保障具有关键性。检察机关滥用刑事公诉权时有发生，在职务犯罪侦查权转隶监察机关的体制改革背景下，欲实现改革成效，规范检察机关刑事公诉权，避免不当起诉或不起诉，实现职务犯罪侦查成果获得司法确认，职务犯罪得到法律制裁是体制改革的配套措施。同时，检察机关刑事公诉权在面对强势的监察权，应当构建其具有独立行使职权的保障制度。

关键词：监察机关；检察机关；职务犯罪侦查权；刑事公诉权

检察权从其产生之始，素有防止审判权擅断和抑制侦查权恣意、保障人权的目的和作用。我国《宪法》第一百三十五条规定：人民法院、人民检察院、公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。在刑事诉讼领域，公安机关行使侦查权、检察院行使公诉权、人民法院行使审判权，三机关分工负责，互相配合，互相制约。即使在检察院自侦案件中，检察院行使自行侦查权和公诉权，人民法院行使审判权，在语境的排列组合下，三机关独立行使职权，依然没有脱离《宪法》第一百三十五条规定的分工负责，互相配合，互相制约的宪政框架。并且，依我国宪政制度的构建，检察院行使的检察权也具有实现沟通侦查权与审判权的桥梁、防止审判权擅断和抑制侦查权恣意、保障人权的目的和作用。2016年10月27日中共第十八届中央委员会第六次全体会议强调，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，把监察机关提升至一府两院的地位。2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的三地区《改革试点工作的决定》，在试点地区设立监察委员会，同时强调监察委员会由本级人民代表大会产生，明确了监察委员会同一府两院的平行关系，即人大之下一府一委两院的宪政构架。《决定》第二条规定：为履行职权，监察委员会可以采取谈话等措施；第三条规定：暂时调整或者暂时停止适用《刑诉法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定，《检察院组织法》第五条第二项，《检察官法》第六条第三项。可以明显看出，第二条乃赋予监察机关侦查措施的行使权力，第三条乃暂时调整或者暂时停止检察院行使侦查权。据此，虽然仍处于试点阶段，然而监察机关行使职务犯罪侦查权具有极高可能性。监察机关监察对象乃涉及本地区全体行使公权力的公职人员，包括检察院和法院公职人员。“借助于职务犯罪侦查权的威慑力，检察机关的滥行起诉行为时有发生，且很少受到法院的制裁。”[1]同理，剥离检察机關的职务犯罪侦查权，可以有效发挥检察机关公诉权的充分和规范行使。然而，职务犯罪侦查权的威慑力从来不因其赋予何处而消减，并配合监察机关其他防腐败职权，其威慑力，不亚于检察机关行使职务犯罪侦查权的威慑力。在我国，赋予监察机关职务犯罪侦查权具有反腐败制度化、效率化功能和作用。只是，监察机关履行职务犯罪侦查权的同时，依然应当符合刑事诉讼领域内《宪法》第一百三十五条规定的分工负责，互相配合，互相制约的宪政框架，检察权防止审判权擅断和抑制侦查权恣意、保障人权的目的和作用也不因此落空。那么，监察体制改革背景下，面对监察机关行使职务犯罪侦查权，办理职务犯罪侦查案件时，检察院公诉权能的规范与保障问题应当获得应有的讨论和研究。

监察体制改革背景下，成立监察委员会，专司反腐败工作，赋予其职务犯罪侦查权，具有反腐败制度化、效率化功能和作用。但刑事诉讼程序领域，涉及刑事案件，除了加强职务犯罪的侦查权，仍然需要检察院提起公诉、法院进行审判的刑事程序，亦即，缺乏公诉权和审判权的合法和合理分工负责，互相配合，互相制约，打击和预防职务犯罪的目的依然存在落空的可能。公诉权和审判权的合法和合理行使亦可以有效实现在办理刑事案件时《宪法》第三十三条、《刑事诉讼法》第二条规定的尊重和保障人权。公诉权架于职务犯罪侦查权和审判权之间，有效地制约职务犯罪侦查权和审判权。在职务犯罪侦查权隶属于检察院时，凭借职务犯罪侦查权的威慑力，检察院有滥行公诉权的情况。但不能说就是职务犯罪侦查权的拥有导致公诉权的滥用，剥离职务犯罪侦查权就可以解决公诉权滥用问题。因此，在职务犯罪侦查权转隶监察机关后，为保证反腐工作有效进行，同样存在规范公诉权的问题；同时，在职务犯罪侦查权隶属于检察院时，纪委督办反腐工作，查办后，把涉嫌职务犯罪的案件转交检察院提起公诉，检察院例行提起公诉的模式，在职务犯罪侦查权转隶监察机关、监察机关与纪委“合署办公”的改革方式下，把纪委监察职能上升为国家权力。如此一来，监察机关的职务犯罪侦查权与检察院公诉权的关系即是权力与权力的关系，就有权力制约权力的关系，检察院履行公诉职责就不能同纪委牵头督办职务犯罪案件一样仅履行例行工作，而应肩负起防止审判权擅断和抑制侦查权恣意、保障人权的职责，据此，保障在职务犯罪侦查权转隶监察机关的改革背景下检察院公诉权的充分和有效行使同样是保证反腐工作有效进行的题中应有之义。

1 监察体制改革背景下检察院刑事公诉权能的规范

为保证贪污、渎职等职务犯罪行为得到法律应有的制裁，公诉权是不可或缺的一部分，并且在此过程公诉权应得到规范行使，不被滥用。在打击职务犯罪过程中，检察院一旦出现该起诉而不予起诉、不该起诉而予以起诉等滥用公诉权情形时，纵使监察机关具有强有力的职务犯罪侦查权力和权力的行使，职务犯罪行为也难得法律应有的制裁。而防止滥用公诉权的两种方式是突破它或者规范它[2]。我国实行公诉国家垄断主义，以公诉为主、自诉为辅，而职务犯罪案件不在自诉范围。因此，不存在“突破它”的可能性，唯有“规范它”。在我国，在职务犯罪案件领域，公诉权滥用并应予以规范的几种情形应包括：事实不清、证据不足的起诉；歧视性（选择性）起诉、报复性起诉、轻微案件不起诉等[3]。

1.1 事实不清、证据不足的起诉及其规范

将职务犯罪侦查权转隶监察机关，有利于检察机关不被迫于外在压力对事实不清、证据不足的职务犯罪案件进行立案侦查、提起公诉，有利于检察机关充分行使公诉权，在审查起诉阶段发现监察机关移送的职务犯罪案件存在事实不清、证据不足的情况予以退回补充侦查。但，与其他犯罪案件相比，职务犯罪案件的显性特征在于与政治之间的高度关系，同级之间的竞争、上级对下级的挤压、该部门对彼部门的排挤，利用刑事手段是最迅捷和有效的方式。监察机关对人大负责、受人大监督，本身具有独立性，但是依然不能排除受制政治因素的影响。在极度倡导严打腐败时期，也是其职务侦查权力极度扩充时期，其震慑力和影响力是极强的，为保持政府公信力，为社会树立政府权威，一丝的违纪违法完全可以启动职务犯罪侦查权肃清“异己”，在事实不清、证据不足情况下移送检察机关提起公诉。应当说，司法具有理性性，在社会极度狂热时期，司法具有纠正之效能。检察院公诉权是启动司法裁判的一道关卡，若检察机关能够充分行使公诉权，分清罪与非罪界限，查明事实真相，在审查起诉阶段消耗不符合职务犯罪构成要件的案件，实现《宪法》第一百三十五条规定的互相制约功效，其实质更有利于树立政府权威、提高司法公信力。因此规范事实不清、证据不足的起诉方式在于保持检察机关同监察机关平行关系，在《宪法》第一百三十五条增加规定人民检察院、监察机关在办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，在《刑事诉讼法》第一编第六章明确检察机关对监察机关侦查措施的监督制约程序，第二编明确监察机关立案、侦查、移送审查起诉程序规定，同时，《人民检察院刑事诉讼规则》应当扩充修正检察机关办理职务犯罪案件时关于退回监察机关补充侦查或建议撤销案件的程序规定。

1.2 歧视性（选择性）起诉、报复性起诉、轻微案件不起诉及其规范

歧视性（选择性）起诉在职务犯罪领域指检察机关在处理职务犯罪案件时采取不同的标准，对于国家机关单位人员或公职更大者不进行起诉或者选择较轻的罪名进行起诉，而对其他履行公职人员或公职较小人员进行起诉或选择较重的罪名进行起诉或共同犯罪中，将罪责移嫁给其他履行公职人员或公职较小人员，或者选择性地起诉或不起书特定地区、特定公职人员或特定职务犯罪等；报复性起诉在职务犯罪领域指检察机关在处理职务犯罪案件时因过去履行公职产生的纠怨等原因，对特定的不构成职务犯罪的公职人员或构成职务犯罪的公职人员，实施起诉或重罪起诉。轻微案件不起诉应当是与报复性起诉相对，在职务犯罪领域指检察机关在处理职务犯罪案件时因私情等原因，违反自由裁量权，对犯罪情節轻微，但依法需要判处刑罚或不存在免除刑罚可能的职务犯罪公职人员，应当起诉而不起诉。应当说，无论是歧视性（选择性）起诉、报复性起诉、轻微案件不起诉都是违反《宪法》第三十三条、《刑法》第四条、第五条基本原则等的规定。

2 监察体制改革背景下检察院刑事公诉权能的保障

监察体制改革背景下检察院刑事公诉权能的保障在于防范监察机关职务犯罪侦查权配合纪委的纪律检查对检察机关公诉权的侵浊。该种侵浊会导致检察院丧失独立性；《宪法》第一百三十一条的规定会失去其应有的效力；在职务犯罪案件领域会直接导致只讲《宪法》第一百三十五条规定的三机关互相配合，而不谈第一百三十五条规定的三机关互相制约；“以审判为中心”会沦陷为“以侦查为中心”，导致公诉、审判是确认职务犯罪侦查结果的工具和程序。监察机关对检察机关公诉权行使的侵浊存在两个方面的因素：一是监察机关履行监督、调查、处置职权，为履行上述职权可以采取谈话、讯问、询问等措施；二是监察机关监察对象乃涉及本地区全体行使公权力的公职人员，包括检察院和法院公职人员。亦即，检察机关在办理监察机关移送审查的职务犯罪案件时，也是在监察机关监督的范围内，监察机关可以监督承办人员办理其移交的案件的依法履职、秉公用权、廉洁从政情况，甚至是道德操守情况，为此可以对其行使或采取纪律处分、谈话、讯问等职权和措施。为此应当防范监察机关明为行使监察权、实为代行公诉权，保障检察机关独立行使公诉权。

3 结语

监察体制改革背景下检察院刑事公诉权能的规范与保障是反腐有效果、人权有保障在职务犯罪侦查权转隶监察机关的体制改革背景下检察机关刑事公诉权能充分有效行使方面的体制机制保证。在不当起诉与不起诉方面加强对检察机关刑事公诉权的规范，有利于监察机关打击职务犯罪成果获得司法确认，有效实现监察体制改革的初衷。在监察体制改革背景下保障检察院刑事公诉权能的独立行使不被侵浊而得以实现权力制约权力，促使检察院打击犯罪、保障人权的双重作用得以发挥。在职务犯罪侦查权转隶监察机关的体制改革背景下，检察院刑事公诉权能的规范与保障两方面是体制机制改革发挥效用的必要性措施。

参考文献

[1]周长军：《公诉权滥用论》[J]，法学家2011年第3期

[2]谢小剑：《公诉权制约制度研究》[M]，法律出版社2009年2月第1版，第30页

[3]同[2]，第118～136页

[4]林钰雄：《检察官论》[M]，法律出版社2008年12月第1版，第96～97页

[5]王新环：《公诉权原论》[M]，中国人民大学出版社2006年3月第1版，第50～51页

[6]王玄玮：《中国检察权转型问题研究》[M]，法律出版社2013年10月第1版，第188页

作者简介

赖景峰（1991-），男，福建泉州，汉族，福建师范大学2015级宪法与行政法学专业硕士研究生，研究方向：宪法学。