基层社会治理中的政社互动研究：取向、经验与反思

2020-03-23张新文张国磊高琦

天津行政学院学报 2020年2期

张新文张国磊高琦

摘要：基于对基层社会治理中政社互动的既有研究发现：政社互动是在国家行政权力上收与基层自治不足的情况下，加强国家与社会之间联系的一种方式，其经验推进是在政府主导下，社会组织嵌入以及政府向社会组织购买公共服务而形成的两种合作治理形式。在“强国家-弱社会”的政社关系下，政府的过度干预导致社会组织逐渐依附于行政体系，加上承接服务的主体缺失与回应不足，使政社互动陷入“内卷化”的困境。在基层社会治理中，政府应从集权管控走向吸纳治理，从单向嵌入走向双向互嵌，从政府排斥走向社会自觉，进而实现政府治理与社会自治的有效衔接与良性互动。

关键词：基层社会治理;政社互动;合作共治;政府购买服务

中图分类号：D669 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）02-0033-08

创新基层社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是促进基层政权合法性的有效方式。党的十八大指出：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”十八届三中全会提出：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”十九大报告要求：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”这意味着创新社会治理模式是解决当前基层治理失灵的关键所在，而政社互动作为一种有效治理模式，被赋予了增强社会组织的功能。尤其在社会主要矛盾转化的新时代背景下，发展社会组织对创新基层社会治理、提升公共服务水平、促进城乡一体化建设具有重要意义。总体而言，政社互动指的是以组织形式呈现的政府与社会组织共同参与社会治理，形成政府与社会协同配合、良性互动的治理模式[1]。

本文对2007年至2018年我国学术界关于政社互动的文献进行统计和整理，以研究层次、作者分布、机构分析、基金分布、文献来源等为关注点，在CSSCI期刊上發表的政社互动与基层治理创新的相关性方面，我们发现有以下的一些趋势和特征（参见图1，图2）。

从文献的影响力看，有近四十篇CSSCI期刊论文的引用率显示，目前引用率最高的为华东理工大学的徐选国与徐永祥于2016年在《社会科学》期刊发表的《基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑——基于深圳市H社区的探索》。引用率比较高的其他文献分布在治理式吸纳、城乡社区治理中的政社互动以及社会组织如何购买政府服务等方面。而从研究主题看，关于政社互动的研究主要集中于城市的基层社会治理，尤其是经济发展基础比较好的地方，如苏南、浙江杭州、宁波等，这表明国内学者主要通过对基层社会治理的典型模式、机制、方法进行总结，进而提出政社互动的重要性、必要性与创新性。在研究方法上，国内学者以案例实证为主，主要选择城市、农村与城乡的一些案例进行经验脉络式的总结描述，最后把政社互动提升为基层治理的学术概念。但从既有文献看，国内学者主要侧重于基层社会治理中政社互动的应然层面，而对政社互动背后运行逻辑的探讨尚未有过多的涉及。本文拟从政社互动的视角出发，对既有文献在基层社会治理研究的取向、经验阐释以及学术反思三个层面进行述评。

一、基层社会治理的取向：促进国家与社会良性互动

国家与社会关系在相当程度上一直是国内学者对基层社会治理研究的总体性解释框架，既有文献的大部分是将政社之间的不同关系融入研究视野，并以如何加强国家与社会的直接互动作为解释的框架。关于国家与社会的关系，黑格尔认为市民社会不同于政治国家，是资本主义市场经济社会中的市场交换体系及其自我保障机制[2]。马克思进一步指出，“市民社会是对私人活动领域的抽象，政治社会（政治国家）是对公共领域的抽象”，并把市民社会与政治国家作为对应的分析范畴[3]。现有政社互动文献的研究取向在于通过在基层社会治理中形成政府与社会之间的良性互动，进而实现国家与社会之间的直接联系。

（一）政社互动的现实基础

从我国的现实社会背景看，国家与社会的关系形成一种事实上的“强国家-弱社会”关系，尤其在新中国成立初期的很长一段时间，以政社合一的人民公社体制加强了国家对社会的控制。随着改革开放的持续推进以及家庭联产承包责任制的推行，国家权力逐渐从基层社会有步骤地退出，在一定程度上释放了社会的活力。与此同时，国家还通过加强与不同社会主体之间的合作与共治，更好地回应了不同群体的利益诉求，这也就是治理理论所力求构建的一种适应当代“国家-社会”关系的新样式。代表性的国家与社会关系观点认为：第一，作为预设的两个基本范畴，“国家”和“社会”具有内部的统一性以及外在的独立性和自主性;第二，把二者的关系描述为既对立又相互依赖、在力量上此消彼长的互动模式;第三，社会力量能够对国家权力进行制度性的监督和约束[4]。

在“强国家-弱社会”的关系模式成为学术界的共识性判断基础上，部分学者从国家与社会分离的角度论证了政社互动是“强国家-弱社会”现状下社会治理的理想模式。世界范围内社会组织的发展模式主要有三种——国家主义模式、自由主义模式和法团主义模式，而表征为国家与社会合作、嵌入发展理念的法团主义模式是当前最切合中国现实的需要[5]。从政社互动的形态出发，政府与社会关系主要分为对抗与合作，进而抽象为两种基层治理的极化类型：政府垄断社会资源、强制安排社会事务的集权式控制;政府作为外部权威与社会主体共同管理社会事务的多中心治理[6]。对我国而言，城市基层社会治理体制转型过程都是在国家权力强力介入和推动下形成的，而社会治理结构的深层次变迁需要建立在国家与社会之间互动与融合的过程中[7]。然而，集权式控制下的社会治理体制已经失去原有的制度基础和治理实绩，但弱社会环境下自主组织发育不足又让多中心治理难以实现，因此我国的政社互动机制应然为治理式吸纳，通过分权治理与有限参与，以治理的方式有选择地吸纳社会组织的治理能力。

但也有学者认为中国的国家与社会关系不同于西方的二元分离状态，国家与社会不具有明确的界限，而是一种互动融合状态。传统中国是一个整合性的社会，国家与社会没有明确分立，而是形成了各主体融合于社会的状态。在现代化过程中，政府、市场力量逐渐从社会中分化出来，而社会基础被抽空。西方的国家与社会二分结构不适用于中国语境，应该结合我国实际和现实经验，提出更有解释力的政社关系理论。不过，“作为一种分析视角与解释体系的‘国家与社会理论生成于西方成熟的市民社会环境中，但中国还没有形成这样的社会环境，因而这一理论并不能完全解释中国的实际情况”[8]。同样，很多学者推崇的法团主义模式也受到了学界的质疑。因为，“在中国，政社二元是否冲突的解释已经转向合作的解释，政府与社会关系发展的基本趋势就是相互增权的互动合作”[9]。因此，在基层社会治理领域强调政社分开的前提下，国家与社会二者不是对立关系，而是相互之间形成的团结关系，这是一种“政社分开与团结”的政社互动关系[10]。这种关系可进一步总结为共生型国家与社会关系[11]。

城乡二元的基层社会治理结构显现出单向控制的政社关系，其形成的主要原因在于政府基于国家战略的发展，在向公有制经济过渡的过程中，既需要稳定国家政权基础，又需要强化国家对城乡市场的控制。新中国成立后，国家通过农业合作化把农民组织起来，形成了“政社合一”的人民公社体制，人民公社既是基层政权组织，也是集体经济单位;在城市也逐步建立了以单位制为主、街居制为辅的社会治理总体框架。在单位制下，政府及其管辖的企事业单位组成了双重治理结构并形成了双重控制和双重依附的特征，单位就成为国家控制社会和进行资源分配的基本组织[12]。改革开放后，国家从多方面着手破解城乡二元体制。在宏观战略上，国家提出工业反哺农业、城市支持农村、统筹城乡发展的方针。党的十八大确立了城乡发展一体化的战略目标，即实质上的城乡市场经济发展一体化。同时，从制度上调整政社关系，实行基层群众自治。在城市基层治理的改革取向上，单位制逐步转向街居制，即通过作为政府派出机关的街道办事处和作为基层群众自治组织的居民委员会进行社区管理工作。从形式看，街道办事处代表的政府与居民委员会代表的社会力量出现相对分离，但居委会的角色在一定程度上被视为基层政权的附属机构，成为国家在社区层面的治理单元，忽视了社会力量参与基层社会治理。

（二）政社互动的现实需要：国家放权与社会自治能力

改革开放以后的体制改革基本就是政府向市场放权、政府向社会放权的过程，也可以理解为宏观层面的国家权力收缩。伴随着权力的部分退出，国家将需要另一种组织形式在社会空间出现，以实现维护社会稳定、提供公共服务和促进经济发展的目的。彭少峰、张昱认为社会组织发展迅速，为承接政府职能转移、形成公共服务合力提供了组织基础。社会组织可以更好地回应日益增长的和多元化的公共服务需求，同时在一定程度上缓解传统公共服务供给体制功能弱化的问题[13]。国家权力从乡村退回到乡镇以及村民自治的实施，就是为了应对因此产生的治理困境和挑战。同时，国家权力的收缩并不意味着权力在社会中真空化，而是在收放之间以特定的方式嵌入其中。实践证明，基层治理的失败主要就是缺乏社会自治基础的国家嵌入所导致。当国家干预和社会自治处于非均衡状态时，两者便会形成非此即彼的零和博弈状态，不利于国家和社会的良性发展。因此，国家权力的上收，需要社会组织补足权力退出的治理空间，进而形成一种动态平衡、彼此共赢的均衡状态。

需要注意的是，社会自治能力的高低直接影响了国家对社会治理介入的程度。在现阶段，社会组织的动员与资源整合等方面能力孱弱，因而一定程度地要受到体制性干预的影响。例如，在农村环境治理失灵的研究中，就存在社会自觉不足、公众参与程度低等原因。因此，基层政府应培育社会组织，通过国家权力的有效介入来构建合作治理格局，解决农村环境问题[14]。提升城市社区公共服务能力的关键同样需要国家介入，并有意孵化良性的政社互动模式。这是在社会参与不足、社会组织发展滞后现状下的可行路径[15]。当然，社会自治能力不仅存在先天不足，在实际的制度约束下还被进一步弱化。部分学者的调查发现，政府在与社会组织合作供给公共服务的过程中控制着主要资源，而社会组织在项目谈判时，也就没有主体间合作的自主性与独立性，表现出对政府部门的依附[16]。“强国家”的制度惯性和资源优势也因此限制了社会力量的成长，不过正是这种国家资源的介入又在一定程度上弥补了社会自治能力的不足。

二、合作共治与购买服务：政社互动的经验阐释

（一）政府与社会组织合作共治

政府与社会组织合作是政府和社会组织为实现共同确定的公共目標而形成的相互依赖的关系。这种相互依赖的关系因方式、条件、期限和程度等因素而存在不同的形态。它既要求合作双方在专业技术层面相互衔接，还要求在制度与价值层面的彼此认同，形成利益和风险共担共享的合作共治格局。在基层社会治理中，政府与社会组织合作共治的典型案例主要有江苏太仓的“三社联动”与浙江杭州的“四界联动”。

基层社会治理的“三社”，是指社区、社会组织和社会工作者。“三社联动”就是通过社区建设、社会组织培育以及建立现代社会工作体制，促进政府与社会之间的互联、互动与互补，形成多元共治的社会治理格局。其特征表现为：一是政社互动的两个责任主体，政府与基层群众自治组织;二是明确政府与基层社会组织各自在基层的职能;三是政府与基层社会自治组织实行契约式管理;四是双向互动;五是政府与基层自治组织平等合作，共同做好基层事务[17]。从典型案例看，太仓市的政社互动经历了从理论探讨、政策法规制定到实践行动的过程，2009年制定《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》以及2010年3月通过《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》两份清单，2010年4月制订《基层群众自治组织协助政府管理协议书》。随后太仓市向苏州市、江苏省乃至全国推广实践经验，被评为2015年度中国社区治理十大创新成果[18]。太仓经验是一种通过梳理权力清单、签订工作协议、推行购买服务等方面的探索，明晰政府与自治组织的权责边界，促进社会管理与群众自治的有效衔接，实现政府与自治组织的互利互赢的模式[19]。这种模式解决了权威主体控制决策、参与主体利益差异大难协调、组织多元难协同等问题[20]。太仓模式很好地反映出政社分开与政社合作两种治理思维。在理顺政府与基层社区关系的同时，太仓市建立了“社会组织服务中心”，为社会组织提供资金、场所等支持;构建了多层次的社工人才队伍体系，提升社会工作者的专业技能，基本形成了比较完善的“三社联动”的服务机制。

杭州市的“四界联动”，即党政、专家、市民、媒体四类群体的治理联动。主要内容是：政府在街道办事处设立“民情气象台”，街道党工委书记兼任台长，安排一名专职主任负责具体工作;街道下辖的六个社区分别建立“民情气象站”，由社区工作人员负责;“民情预报员”由上级职能部门的干部组成，“民情观察员”由社区精英组成;建立“四报工作机制”，把搜集的信息分为民情气象、民生焦点、民生时政和民生品质等，分别以日、周、月、年为周期上报。从权力结构上分析，“四界联动”是政府主导式治理，政府以其绝对的权力及资源优势使其在治理网络中占据主导地位，而社会组织、公共媒体和社区居民多是围绕其中的参与者。杭州“四界联动”的具体行为表现为吸纳式社会参与，通过有限的选择，社会参与实现了治理功能，而政府主动让渡部分参与空间不仅满足了居民对权利的简单关切，又使官方意志渗透到社会中去。“四界联动”的模式有效提升了杭州基层治理的社会协同能力。

应该看到的是，实践中的政社合作往往没有理论预期的那样理想，会出现社会力量的行政性依赖。政府对社会组织严格控制的同时，社会组织又对政府产生强烈的依赖。这种依赖弱化了社会组织的独立性和自主性，进而削弱了其服务能力。这种社会的强烈依附与政府的不恰当干预是分不开的。所以，现阶段政府并没有与社会组织形成一种真正平等关系意义上的合作共治，因为“政府控制着社会组织合法性与生存资源，社会组织的生存策略就是改变组织类型与功能，从体制上依附政府，却致使社会组织的趋同化”[21]。

（二）政府向社会组织购买服务

作为内生性力量的专业社会工作，是社会治理网络中重要的环节，在基本公共服务的基础上提供补充性的社会服务，这种专业社会服务能够起到预防、恢复和发展性的社会治理功能。深圳市是较早开展政府购买岗位社工服务的地区，并积累了丰富的购买经验。深圳市建立社区服务中心这一平台，引进专业社会组织为社区居民提供优质的社会服务。这些社会组织具有独立法人地位，并在深圳市民政部门登记成立，通过政府采购方式获得中心运营主体资格。在老龄化较为突出的部分城市，政府购买居家养老服务成为社会治理的重要创新，通过选择民办企业，依托社区居家养老服务信息平台，政府鼓励符合条件的社会组织提供居家养老服务。其线下服务由各养老服务中心来执行，中标的社会组织负责养老服务中心的资金分配和业务监管，社会组织发挥着类似枢纽型组织的功能。

购买环境治理服务也是现阶段基层治理的重要创新。通过购买的服务方式，可以获取专业性环境治理技术，并解决基层政府环境治理投入不足的问题。基层政府也要注重通过培育购买主体，如重点扶植农村环保类的社会组织，吸引社会投资。其实践模式如江苏“环保部门—事业单位—社会组织”的间接购买模式、贵州“环保部门—社会组织”的直接购买模式、宁波“环保部门—群团组织—社会组织”购买模式和北京“环保部门—社区—社会组织”购买模式。这几种购买模式基本上采取独立关系非竞争性购买或依赖关系非竞争性购买模式[20]。

很明显，政府购买服务往往通过竞争机制实现供给目的，所以社会组织为了自身的生存，会在购买合同的经济约束下偏重提供居民的普遍性需求以应对政府的考核，而对特殊需求的关怀无暇顾及。我国的非营利组织大多是由政府主导成立的，依赖政府提供的生存资源和组织合法性，政府购买服务虽然能节约资金，但也存在增加项目运作成本的风险。部分研究发现了购买服务过程中政社互动的异化表现，如购买服务缺乏制度化的监督就导致政府与强势社会组织“利益媾通”。这种“利益媾通”进一步限制了社会组织的正常发展，导致了购买服务的主体实际上还是由政府掌握。而政府与枢纽型社会组织对中标企业的过度嵌入，一方面持续增加了购买服务的支出规模，另一方面却没使实际的服务质量显著提升，导致供给与需求脱节，回应不足。在基层治理中，政府的购买服务除了要强调社区公共服务供给的标准化、专业化、社会化之外，还应剔除那些忽视社区居民真实需求的行政性依附组织。

三、政社互动的研究反思

理论研究来自对现实经验反思性的知识获取。在基层社会治理中，政府与社会如何实现良性互动已成为基层政府供给公共服务、提供社会秩序的重要途径，这既是表征政权合法性的重要手段，也是促进社会发育的重要途径。有效的治理在于政府在不同領域处理具体问题的可行性与有效性，尤其是解决那些具有地方性、社会性问题的能力。然而，基于现实处境的考虑，基层政府也会成为一个具有很强自主性空间的利益主体，政府与社会互动的治理途径需要从以下方面进行反思性建设。

（一）从集权管控走向吸纳治理

高度集中的社会体制管控，已经不能适应新形势下社会治理的需要。同时学者们也认为受社会组织发育不足、公众参与能力等现实局限，目前在中国自主平等的社会自治不能完全实现。因此，创新社会治理的重要途径就是改变传统的政府治理方式，推动良性的政社互动，吸纳社会力量参与社会治理。同时，在行政资源约束下，吸纳和扶持社会组织也是一种理性选择[21]。治理式吸纳，即有选择地吸纳社会组织的治理，它是政府主导下的合作与吸纳，而不是政府控制与社会发展的二元对立。通过政府的分权治理和社会组织的有限参与，实现政社互动。这种治理结构既促成政社之间的权力分享从而构建多元共治的社会治理格局，也保证了政府对经济发展、社会稳定的关切与主导;有限的参与保障了社会权利的实现，同时又增强了政府行为的合法性。

当代中国城市基层治理的制度变迁表明，政府吸纳社会是较为明显的治理实践。具体来说，政府吸纳社会的作用机制包含两个层次，即吸纳与嵌入。政府主动吸纳社会组织进入基层治理之中，从而增加基层治理的主体、提升社区的自治能力，达到转变政府职能、提高公共服务水平的治理目标;同时，社会组织的理念、技术和行动能力也一并嵌入基层社会中。吸纳治理应当从政府的选择性合作往构建制度化连接机制推进，将不同利益诉求吸纳进政府决策中需要通过制度化的连接机制，这样社会才能被有效整合到政府体系和政府决策中，促进政府与社会的合作共治。因此，这种吸纳是政府面对不同利益诉求的一种整合机制。

（二）从单向嵌入走向双向互嵌

政府枢纽型社会组织的过度嵌入实际上就是公共权力对社会的单向介入，这种单向嵌入不仅使社会难以摆脱对权力的依附性，同时让政社合作走入内卷化的困境。对于政府来说，政社互动作为一种嵌入性机制，能够在一定程度上弥补政府的理性缺陷。政府吸纳社会力量的同时，也将社会组织、专业社会工作者积极嵌入到社会中，通过行动、理念和目标，在专业化与技术化的引导下，主动参与社会治理。在互动嵌入的过程中，政府嵌入的策略包括制度性嵌入和操作性嵌入。制度性嵌入主要依赖地方政府来实现法律政策与基层自治制度之间的有效衔接，实现相关法律和政策对基层自治的嵌入;操作性嵌入是指基层官员寻求与基层社会实现网络化的互动，从而保证基层自治能够在相关法律政策框架内健康发展。

不过，要解决自上而下社区建设所导致的社区“异化”或“内卷化”，即社区的“脱嵌”以及实现基层社会秩序的重构目标，就必须实现社区“再嵌入”社会。社会组织在国家与个体之间扮演着重要的桥梁和媒介功能，是国家与个人关系的缓冲带，因而是实现社区“再嵌入”社会的重要途径。民众参与是保证有效社会治理的前提，只有当民众参与到社会治理中，以自己的切身利益为切入点，积极参与政治活动，提出有效意见，政府制定出的政策才是向民的。因此，转变政府角色、从支配向引导转型是政社互动的关键外部条件。在太仓市的政社互动实践过程中，政府一直致力于建立平等协作的伙伴关系，而不是上下级关系，也就是从以前自上而下的灌输转换成一种上下互动式的政社联动局面。

因此，在政社互动过程中，首先，可以通过提高民众政治参与的意识，比如政治宣传、游说，将民众利益和政治参与活动紧密联系起来，与此同时，可以拓宽民众参与政治的新渠道，广泛利用新媒体作用，有效降低民众参与政治的时间成本，调动民众积极性;其次，对于基层组织来说，可以建立具体的绩效奖惩制度并形成激励机制，防止基层行政工作人员不作为;最后，对于政府来说，应完善上访举报制度，加强政府监督力度，形成多元治理，从政府的单项嵌入走向政府和社会的双向互嵌。

（三）从政府排斥走向社会自觉

学界往往认为，我国政府强大的动员功能使得社会组织反而被抑制发展，社会组织的发育不足，进而又导致政府不信任社会组织。政府的这种不信任表现在社会治理过程中就是排斥社会组织的功能发挥。社会市场经济发展带动了社会力量的成长，面对利益主体的多元化和公众需求的多样化局面，社会组织只是有选择地被政府吸纳。同时，政府排斥又表现为在实际治理过程中排斥社会组织的理念、技术等嵌入。实践中，社会组织往往是一个潜在的资源和话语权竞争者，基层行政主体对社会服务组织往往持不合作态度。此外，基层社会组织通常也会排斥政府指派的工作人员，本能地觉得威胁到了其在社区原本的地位，以及影响其资源的掌握。对于政府来说，购买公共服务可以减轻财政困难以及降低治理成本。在促进基层治理的政社互动过程中，政府向社会力量购买公共服务，向广大农村和乡镇地区提供基本的公共服务是逐步实现城乡公共服务均等化的探索性途径。无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，政社间的治理互动可以通过竞争购买，动员社会各方面的积极因素，优化资源配置，实现各方利益协调，逐步实现社会公平。

因此，在政社互动过程中，应该加大宣传力度，使得基层行政力量清楚购买公共服务给城乡社区治理带来的有益之处，从而使其主动自觉竞争，争取政社合作的机会。建立治理参与中的社会自觉，其关键就是提升自治组织的治理能力。在基层社会治理中，政府应当自觉地成为政社互动的积极推动者，需要认识到这是在社会发育不充分的条件下为社会腾出更大的发展空间，以避免政府对社会的侵蚀。社会组织和民众更应当积极自觉地参与到这个过程中，培育社会力量并形成社会自觉，这样才能实现良性的政社互动。

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