李晓峰

一、审计反腐败情况综述

从上世纪八十年代末改革开放以来，反腐败就是广大人民群众的重要关注内容，通过加强审计监督来减少腐败，是整个社会的强烈意愿。十九大报告中，确立了健全党和国家监督体系的方向，其中改革审计管理体制就是极其重要的方面。2018年3月，随着《深化党和国家机构改革方案》的印发，中央审计委员会正式成立，2018年5月23日，习近平总书记主持召开中央审计委员会第一次会议这标志着统一高效的审计监督体系的正式建立。

二、经济责任审计制度演变的历史逻辑

我国经济责任审计制度的产生，是国家审计制度到了一定阶段的必然，并且之后一直随着国家审计制度的变迁而演变。从1950年10月至1980年7月长达32年的时间内，审计监督的作用是只是财政机构内置发挥，没有独立的国家审计制度也就没有独立的经济责任审计。1982年版的《中华人民共和国宪法》开始确立了我国的国家审计制度所应有的独立地位，国家审计署于1983年成立。国家审计制度的独立，给建立经济责任审计制度提供了先决条件。在还没有经济责任审计的这个阶段，各国的国家审计的目标主要都是针对于财政资金的审计监督，最高审计机关亚洲组织在《东京宣言》中宣布：“国家审计在提高公共资源的效益和责任方面承担着至关重要的责任”。我国《审计法》第一条所规定的立法目的就是要提高财政资金使用效率，维护国家财政经济秩序。这其中也隐含着随着社会治理目标的变化，国家审计的监督理念也一直在深化拓展：先是仅限于监督财政资金使用的合法性合规性，后来拓展到监督公共资源使用的合法性合规性，到现在发展到监督公共资源使用的合法性和绩效，承担着反腐败和提高资金配置效率等重要任务

财政资金的使用权，通常是伴随着各级政府和党政干部行使的决策权的，这也是腐败所产生的条件。在这种情况下，上个世纪八十年代，先是衍生出一种新的审计制度——专项审计调查，這个制度的建立是就是为了为政府和党委的决策提供参考，为宏观调控提供依据。这种专项审计调查具有着“巡视”的性质，代表着国家和政府的审计已经从单纯的财政监督转变向对政府责任的审计，审计正式被赋予了公权力，标志着肩负“把权力关进制度笼子”的历史重任。但是由于专项审计调查的作用主要是监督评价一些全国性、整体性的经济事项，在监督的对象和范围上存在局限性。而这时就在某些点上产生了制度创新，这个审计制度的萌芽就是在1986年创立的厂长历任经济责任审计制度。经济责任审计制度从这里产生，主要是因为国有资产在财政资产中占有较大比重，厂长在任期内的决策和经营，代表着国有企业中国有资产的经济效益，开展厂长离任经济责任审计有利于这部分国有资产的保值增值，在这个阶段审计对象仍然是对于客体的。之后国家和政府又发现，财政资金和国有资产并不只存在于国有企业当中，由此可以对监督对象进行大幅度拓展，尤其是因为我国实行的是公有制经济制度，为了减少决策失误在经济上的损失浪费，为了减少机会主义行为，对所有公共资源的使用主体进行监督是非常重要的。于是，经济责任审计作为一种具有普遍性的干部监督手段逐渐全面展开。

三、经济责任审计的理论基础

经济责任审计作为一种新的制度出现的同时，具有着一系列崭新特征。首先就是从单纯的面对客体发展到兼顾实施主体和客体的均衡审计，在这个变化中，国家审计监督的视角发生了质的变化，也就使得现在的国家审计功能实质上是通过专业性权力监督实现公民知情权、监督权和政府公权力之间的有效互动。然后就是我国审计体系呈现出明显的二次元结构的逻辑，经济责任审计与收入支出审计在立法目标、监督对象等等多个方面都有不同。比如说在审计实施和审计信息披露这些重要方面，经济责任审计项目的实施是处于干部管理和权力监督，安排和实施审计计划是根据领导干部和部门的工作性质、经济责任重要程度的，而其他审计项目的计划是审计机关依据审计法的规定制定的。目前审计披露制度是国家审计治理的基本方式，也是国家审计反腐败的重要途径，在经济责任审计方面，这个途径就是经济责任的审计报告和审计结果报告。但是在现行制度中，经济责任审计中发现的重大问题应当不写入审计报告，而是直接进行报送。由此可见，经济责任审计的披露方式是以保密为基本原则，公开则为例外，这一点同其他各国的审计公开原则不同。这样在审计披露方面经济责任审计就同其他审计区别开来，也是由其反腐败任务的特殊性决定的。最后，在规制关系上有所不同。同样道理，其他的国家审计主要是对于客体的，我国的经济责任审计体现主体规制关系，这也就使得主体规制关系成为我国审计制度的一种基础体制关系。主体规制关系与客体规制关系之间既有个性又有共性。经济责任审计制度作为我国审计制度发展处的具有重大差异的领域，反映了我国审计制度的特色，研究经济责任审计体制对于研究我国审计制度的整体变化，研究如何制约腐败有着重要意义，需要单独强调。

四、经济责任审计制度目前面临的困境

第一，在调整对象上面临困境，审计制度都是有调整对象的，经济责任审计制度由于其对象的特异性，使得其在调整对象上存在困境。财政财务审计是一种政府行政工作，而经济责任审计在我国其实是属于党的领导领域的，这使得经济责任审计与其他审计之间存在着调整内容的冲突。中办发[2010]32号文件指示，应当有效运用经济责任审计成果，作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。《中国共产党问责条例》中则详细要求了对于经济责任审计中干部和组织的问责方式。经济责任审计与《问责条例》这样也就构成了前后承接关系，成为完整链条。

第二，在法律效力上面临困境。经济责任审计是一个不同于其他财务审计的概念，经济责任中其实也就包含了政治责任，他被赋予了由于其他法律法规的效力，但是在法律关系中却违反了法律效力的一般性原理。

第三，经济责任审计的的实践中，审计机关不能独立决定程序中的一系列事项，比如说经济责任审计要遵守保密制度。怎样在保密等规定下，有效地利用审计信息披露、审计结果运用，也是目前面临的困境。

五、经济责任审计制度目前面临的发展

探究经济责任审计所面临的困境原因，其深层次上还是在于经济责任审计和财政审计的出发点不同，导致其有不同的制度要求。对于传统的财政审计来说，要求的是独立性这个本质特征。而经济责任审计强调的是统一领导，独立性不再是根本属性，如前所述也就会使得审计结果运用方面与财政审计有明显区别。经济责任审计目前所面临的困境时制度演化的必然现象，也促使着制度不断完善和进化。如何解决此类困境让经济责任审计得到长远发展？在此可以考虑将经济责任审计与财政审计进行一定的分离。但是经济责任审计在法律体系中如何定位，如何成为党管干部、遏制腐败的重要机制，其相关程序都是亟待考虑和解决的问题。