伍洪杏，王来星

（湖南工商大学 法学与公共管理学院，长沙 410205）

一、监察委员会检察监督提出的必要

2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），对我国新成立的国家监察机关职责定位、监察范围及监察程序等内容做出了限定和规范。从现有法律来看，监察委员会所拥有的监察权，是在原有的行政权、检察权和审判权之外创制的第四种权力，其为多方职能机关权能的整合，具体包括监督、调查和处置等多种权力。虽然此次国家层面的机构改革有效地协调了原来平行的反腐败机构之间的关系，成立了专职的反腐败机关，极大地提高了反腐效率[1]，但需要关注的是，监察委员会在拥有如此厚重权力的同时，务必将其运行过程的各个阶段纳入国家的法治轨道[2]，对监察委员会行使权力的过程中某些缺乏监督的阶段进行有效的监督和制约，保证公权力在制度的笼子里运行，坚决防止“灯下黑”现象的发生。从《宪法》和《监察法》的相关规定来看，有人大监督、司法监督、社会监督和监察委员会的自我监督，其中人大监督缺乏刚性和有效性，司法监督存在滞后性，社会监督更是缺乏实用性，自我监督也存在诸多缺陷。[3]以上几种监督方式规定得较为笼统和模糊，均不足以建立对监察委员会全方位的监督制约体系，存在监督缺位现状。本文结合我国监察体制改革的现状，探讨检察机关对监察委员会的检察监督，以促进监察委员会规范、合理地运用监察权力。

二、监察委员会检察监督面临的挑战

在监察体制改革的大环境下，检察机关将职务犯罪侦查权转移到同级监察委员会，使得检察机关对监察委员会进行检察监督存在诸多挑战。

（一）难以对政治地位相对较高的监察委员会进行有效检察监督

根据2018年《宪法修正案》的有关规定，第三章国家机构中增加监察委员会一节，为新设立的监察委员会提供了切实的宪法根据，并且同国务院、最高人民法院、最高人民检察院并称为“一府两院一委”。从权力来源方面分析，四个国家机构都是由全国人民代表大会通过公开选举的方式产生，对全国人大负责，受其监督，那么，在宪政上，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长与监察委员会主任及国务院总理应该处于等同的政治法律地位。但是，从我国的实践来看，中央层面的国家监察委员会主任由纪委副书记担任，中央以下各省、市、县监察委员会主任一般是由当地的纪委书记担任。并且，我国实行常委领导制，纪委书记作为常委中的一员，属于各地区决策机构的核心人物，权力相对较大。在这样的政治地位下，虽然《监察法》第4条明确规定：“监察机关办理职务犯罪案件时，应当与同级审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”但是在处理贪腐案件的诉讼环节中，监察委员会必然是处于相对强势的地位，检察机关在对监察委员会行使监督制约权力时就会处在弱势地位，阻碍其独立行使监督职能，导致检察监督乏力。

（二）难以对权力相对集中的监察委员会进行有效检察监督

监察委员会整合了政府、检察院的相关反腐职能于一身，对辖区内所有行使公权力的人员进行监察全覆盖，自身掌握的权力呈现出空前地厚重并且集中。[4]从《监察法》具体条文来看，监察委员会在调查贪腐案件过程中，可以采用诸多类似于刑事侦查的强制措施，但是由于在整个案件调查过程中不适用《刑事诉讼法》，因此检察机关只有在案件调查完毕，将案件移送检察机关后才可以对案件所涉及的证据、罪名等情况进行审查。在这之前检察机关对监察委员会立案、调查等方面缺乏监督，不可避免地会出现选择性立案、非法取证的现象，这不利于充分保障被调查人的合法权利。并且检察机关的公职人员作为被监察对象肯定也会受到监察委员会的影响，在处理监察委员会移送的贪腐案件中可能不会不受束缚地进行证据审查和做出不起诉决定，这也会极大地干扰检察机关进行检察监督权能的正常发挥。

（三）难以对经验丰富的监察委员会人员进行有效检察监督

根据监察体制改革的要求，检察机关大约三分之一经验丰富的办案人员转隶到监察委员会，那么将会出现两个问题：第一个问题，这些部门的原检察人员在检察机关工作过程中一直拥有职务犯罪侦查权，在检察监督方面有着丰富的实践经验，那么未转隶的检察人员如何在人员减少并且经验较缺乏的情况下对经验丰富的新监察官进行检察监督？第二个问题，转隶之前这些部门的检察人员和没有转隶的检察人员都是同事关系，一直朝夕相处，甚至有的老检察官从事检察事业几十年，那么当检察机关对监察委员会履行法律监督职责，发现原先属于检察机关的老同事违法使用调查措施甚至触犯刑法时，检察机关工作人员是否会铁面无私地进行检察监督，对触犯刑法的老同事进行立案侦查，进而提起公诉，追究其刑事责任？作者认为，让彼此熟悉的同事进行监督和制约，更加需要提出新的措施，使得检察机关对监察委员会人员进行检察监督的过程中尽可能地避免人情关系的影响，在执法办案过程中更好地促进实体公正和程序公正的实现。

综上来看，检察机关对于监察委员会进行检察监督存在诸多挑战，为了保证监察权力正常运行，保护措施和方式只有监督和制约。法国启蒙思想家孟德斯鸠说：“世界上所有拥有权力的人都很容易权力滥用”“必须以权力制约权力的方式来防止公权力机关随意的使用权力”。[5]在监察委员会拥有厚重权力的情况下，在加快完善我国监察体制的同时，对监察委员会权力运行过程中的方方面面也要纳入监督的轨道，不能因为它是一种专门对其他职能机关进行监督的特殊权力，而使其排除于权力监督之外。[6]

三、检察机关是法律监督机关宪法定位的审思

人民检察制度最初来源于苏联时期列宁所创设的法律监督理论，中华人民共和国成立之初就在宪法中明文规定人民检察院是我国的法律监督机关，履行法律监督职责。而职务犯罪侦查权作为我国检察制度的重要组成部分，在检察机关履行职责过程中发挥了极其重要的作用。此次国家层面的监察体制改革将检察机关原本最具刚性的职务犯罪侦查权调整到监察委员会，在这一背景下，检察机关是否会丧失法律监督的宪法地位？这个问题的解决是关乎检察机关如何有效地对监察委员会行使检察监督工作的关键。

（一）当前关于检察机关是法律监督机关宪法定位的争议

有学者认为，在监察体制改革之前检察机关主要运用职务犯罪侦查权这最具刚性的职权对贪污渎职的公职人员进行查处，对其他公职人员进行警示，督促其依法行使自身权力，进而保障国家法律的正确实施，这是我国将国家法律监督机关角色赋予检察机关最主要的依据。但是现在检察机关在失去了职务犯罪侦查权的同时也将丧失国家法律监督机关的角色定位，而获得职务犯罪侦查权的监察委员会将会成为我国新的法律监督机关。[7]还有学者认为，国际社会上设立类似检察机关的某些国家，其检察机关都是拥有职务犯罪侦查权的，同时以拥有职务犯罪侦查权作为法律监督机关的关键依据，如今检察机关失去职务犯罪侦查权后将难以支撑检察权威，不能继续作为我国法律监督机关。[8]对以上两种观点有学者提出了明确的反对，认为即使在监察体制改革后监察委员会也并没有取代检察机关成为我国新的法律监督机关。首先，2018年3月通过的《宪法修正案》仍然将检察机关定位为法律监督机关。其次，即使是监察委员会调查的案件，如果需要追究被调查人的刑事责任，也必须要移送检察机关审查起诉，从而要接受检察机关的诉讼监督。最后，法律监督职能的落实并不是仅仅以职务犯罪侦查权作为唯一的支撑。[9]王玄玮教授指出“职务犯罪侦查权只能用来处理涉嫌职务犯罪的贪官污吏，不能用来当作推进检察工作的主要手段”。[10]

（二）监察体制改革并未改变检察机关的国家法律监督机关属性

1.从形式上来看，监察体制改革在整合职务犯罪侦查权后并没有明显的趋向取代检察机关作为国家法律监督角色的定位。虽然在2018年3月修改并通过的《宪法修正案》中明确增设监察委员会一节，职责是对从中央到地方所有行使公职权力的人员进行监察监督，但是《宪法修正案》中对检察机关是我国的法律监督机关仍然有很明确的规定。同时，检察机关在失去职务犯罪侦查权后仍然是独立的国家机关，行使法律监督职责，同监察委员会行使监察权之间并没有职责上的冲突和矛盾。

2.从实质上来看，诉讼监督权并未受到监察体制改革的影响。即使之前检察机关法律监督权能的发挥很大程度上是通过运用职务犯罪侦查权来实现，但法律监督职能的实现并不仅仅通过职务犯罪侦查权来完成，其内涵包括的范围大大超过了职务犯罪侦查权。从检察机关设立的初衷来看，检察权属于司法职权范畴之内，其法律监督权的运用主要依靠诉讼监督来进行，而不是仅仅依靠之前的职务犯罪侦查权进行，在诉讼进程中进行法律监督才是检察机关作为法律监督机关宪法定位的核心。[11]显然监察体制改革并没有改变这一核心职能。

3.从我国立法趋势来看，检察机关的法律监督地位在进一步地加强和落实。从2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》到2017年6月《行政诉讼法》在第25条增加了第4款行政公益诉讼，深刻表明了检察机关可以通过提起公益诉讼的方式来加强法律监督职能。2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订通过的《人民检察院组织法》第2条规定“检察机关是国家的法律监督机关”，第20条第5项规定“检察机关可以对诉讼活动实行法律监督”。从以上规定可以看到，检察机关的法律监督机关的宪法定位愈加清晰，在监察体制改革背景下检察机关并不会因为职务犯罪侦查权的剥离而失去法律监督机关的宪法地位。

四、强化监察委员会检察监督的具体路径

监察委员会作为拥有厚重权力的机关，必须对其进行全方位的监督和制约，而检察机关在监察体制改革背景下仍然可以实行法律监督权，因此探索构建对监察委员会立案监督、调查监督和移送起诉中的独立审查监督，有利于确保案件质量、保障人权、维护司法的公平正义。

（一）强化立案监督，防止选择性执法

监察体制改革后，监察委员会获得了以往隶属于检察机关的职务犯罪侦查权，对所有行使公权力的人员职务犯罪行为进行调查。但是《监察法》出台后并未赋予任何机关对监察委员会立案阶段进行监督，这样不可避免地会出现选择性立案，或者已经立案但是并未移送检察机关追究刑事责任等问题。

1.防止选择性立案，强化立案监督。对于监察委员会认为只是轻微违法不需要追究刑事责任的职务犯罪案件，监察委员会也要将所有案卷材料移送同级检察机关进行备案审查，接受监督，防止出现本应立案的却消极不立案，而不应该立案的反而积极立案。检察机关收到移送的未立案材料时，要审查是否需要提起公诉以追究刑事责任，如果发现情节严重需要追究刑事责任的，检察机关可以借鉴《刑事诉讼法》第113条①《刑事诉讼法》第113条规定： 人民检察机关认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察机关提出的，人民检察机关应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察机关认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。对公安机关的立案监督，通知监察委员会进行立案。

2.制止立案不移送，选择性移送的问题。根据《监察法》的规定，监察委员会具有独立决定立案，调查的权力，同时也必然具有选择移送的权力。那么对于监察委员会调查完毕的贪腐案件，当监察委员会调查人员认为不需要移送检察机关提起公诉，将会出现内部操作的可能性，外部监督缺位。对此，作者认为在此情况下监察委员会立案调查的所有案件都需要将全部案件材料移送同级检察机关进行审查，如果出现应该移送而没有移送的案件，检察机关可以退回监察委员会，并发出检察建议，要求监察委员会按照法律规定进行案件移送，防止监察委员会在立案阶段自由裁量权过大。

（二）强化调查监督，规范使用强制措施

调查阶段监察委员会根据《监察法》的规定可以行使若干强制措施，其中除了留置是新创设的一种权力外，其他的调查措施基本与《刑事诉讼法》侦查措施一致。因此可以参照检察机关对公安侦查机关的检察监督中的经验和措施，借鉴对监察委员会的监督。

1.留置场所设置驻所检察官，强化调查监督。检察机关在监察委员会留置场所设置驻所检察官。[12]被调查人可以向驻所检察官投诉监察委员会在调查过程中的违法取证等行为，驻所检察官在审查后可以向检察机关提供材料，材料属实后检察长或者分管副检察长以检察机关的名义向同级监察委员会发出检察建议。检察机关可以向其上一级检察机关请求，由上一级检察机关与其同级监察委员会对此进行处理。并且对于已经被留置的被调查人，检察机关可以主动对其进行审查，审查后如果发现情节轻微，不需要继续进行留置，可以向监察委员会发出变更强制措施或者释放的检察建议。

2.赋予检察机关在重大贪腐案件中提前介入的权力。在重大的贪腐案件中，单一机关进行调查往往会出现“暗箱操作”的嫌疑。对此，检察机关可以派经验丰富的检察官在调查完毕之前介入案件的调查之中，这样不仅可以为监察委员会反腐调查提供充足的人员保障，也可以进一步规范监察委员会在调查过程中的合法性，并且检察机关在调查阶段排除非法证据具备独特的优势，可以防止非法证据在审判过程中对法官造成的不当干扰，而且审前阶段排除非法证据的诉讼成本将远远低于审判阶段。[13]将审前排除非法证据与审判阶段排除非法证据结合起来更好地对监察委员会进行检察监督，防止监察委员会滥用职权、违法取证，有利于公平正义的实现。

3.授予检察机关对监察委员会调查阶段违法行使职权的侦查权。监察委员会在贪腐案件调查阶段可以行使诸多权力，比如查封、冻结、留置等强制措施，但是《监察法》并没有规定详细的监督制约措施，如果监察委员会办案人员在调查过程中违法行使强制措施将会极大地损害被调查人的基本权利。基于此，作者认为，即使监察委员会可以对本区域内所有行使公权力的人员进行监察监督，但是这并不会影响检察机关在其违法行使职权过程中对其进行检察监督。因此，在监察委员会调查过程中，被调查人可以在权利受侵害的情况下向检察机关举报，提供相应证据，检察机关核实后可以对监察委员会进行检察监督，如果发现办案人员有触犯刑法的行为，对其进行刑事侦查。

（三）强化独立审查，防范干预监督

移送审查起诉是监察委员会在调查完毕后提请检察机关依法向法院提起公诉以追究被调查人的刑事责任，此阶段也是监察委员会和检察机关法律明文规定的关键链接点。而检察机关能否顶住监察委员会的压力切实行使独立审查是保证此类案件公正的核心，因此作者提出以下几种思考。

1.监察委员会对同级的检察机关公职人员没有监察权。从目前的实践情况来看，监察委员会在检察机关、法院中处于相对强势的地位，并且，监察委员会可以监督所有行使公权力的公职人员是否涉嫌职务犯罪，这也就导致了检察官处于监察委员会监督范围内。对此，作者认为可以适当修改当前规定，即监察委员会对于同级检察机关公职人员没有调查权，对同级检察机关公职人员的调查权统一由上一级监察机关行使。这样可以避免同级检察机关在办理贪腐案件过程中受到同级监察委员会的压力而成为“端饭”的角色。

2.设置有独立审查权的贪腐公诉处。检察机关经过职能部门调整后，公诉科仍然受理所有需要提起公诉的案件，包括监察委员会移送的贪腐案件，任务繁重且复杂。对此，作者认为基于监察委员会移送案件的特殊性，可以在检察机关内部专门设立一个贪腐案件公诉处，来办理监察委员会移送的贪腐案件。这样可以集中高效地办理职务犯罪案件，并且结合现在推行的办案责任制改革，赋予贪腐案件公诉处的承办检察官独立审查监察委员会移送的案件材料的权力，保证其不受同级监察委员会的影响。

3.落实检察机关不起诉制度。刑诉法中规定的不起诉种类主要有3种：即绝对不起诉、相对不起诉和存疑不起诉。针对监察委员会移送的案件，检察机关主要运用存疑不起诉，即对监察委员会移送的据以定罪的证据存有疑问，证据之间关联性不大，不能得出唯一的结论的，适用不起诉制度，依法不对犯罪嫌疑人提起公诉。对此，检察机关要着重审查监察委员会移送的证据，使用好诉讼监督权力，在案件存疑时敢于做出不起诉决定，使监察委员会认真履行案件的调查和补充侦查职责。

综上来看，检察机关对监察委员会进行检察监督主要包括立案、调查监督和移送起诉中的独立审查，这几大诉讼阶段也是监察委员会最容易缺乏监督和制约的时期，需要对其进行相应的监督和制约。但是监督和制约也要遵守一个基本原则，即不能影响监察委员会依据《监察法》履行自身的职权。同时，对监察委员会的监督和制约本身又是一项系统工程，我们必须在紧跟改革步伐的基础上通过建立完善的配套措施促使监察委员会在法定程序内平稳运行。[14]

监察委员会整合了国家反腐资源，同纪委合署办公，对所有公职人员监察全覆盖，拥有较大的权力和较高的政治地位。然而，权力的有序运用离不开有效的监督制约。通过宪法赋予检察机关的检察监督职能，将监察委员会纳入法治化运行轨道，规范其合法行使职权，将权力关进制度的笼子里，使得检察与监察二者有机统一，为新时代中国反腐败法治建设探索发展之路。