（贵州财经大学 文法学院，贵州 贵阳 550025）

一、环境信息权的由来

（一）环境信息权的衍变

1945 年1 月，前美联社社长肯特·库伯针对美国联邦政府高等级保密权限的政务信息公开不到位，首提“知情权”一词。随着21 世纪世界工业水平与人口数量的高速膨胀，环境污染问题加剧，因人们迫切地想要了解与生产生活相关的环境信息而衍生出环境知情权这一环境法学理论探讨的前置性基础概念。然而，面对环境资源的日益紧缺和重大突发性环境污染事件的频发，仅仅停留在“知情”阶段并不能有效解决环境问题。基于需对环境信息的进一步处理，与环境信息利益相关的公民、企业、非政府组织等权利主体要求环境信息管理者公开信息并参与整合完善环境信息，在合法利益受损时寻求救济所依托的信息性权利，被称之为环境信息权。环境信息权实际上是信息权在环境领域生成的权利结合体，不同于个人信息权中个人信息的强烈人身依附性与隐秘性。相反，环境信息权的主体内容一般掌握在政府、企业等社会组织而非个人手中，其权利主体不仅限于公民个人还包括非政府组织等利益相关群体，环境信息的公开也并非权利主体的自主行使而是向请求义务主体公开环境信息。

（二）环境信息权与环境知情权的联系

知情权从民主政治诞生起就是公民的基本政治权利，而信息权则主要是信息时代的产物，是以信息生产、分配、交易、消费等信息经济权利为主要特征[1]。虽与环境理论相结合仍不变本质属性，环境信息权与环境知情权的不同之处正在于此。环境信息权集合着与环境信息相关的各种权利的权利束，其中包括对环境信息的知悉、传播和救济等不同方面。尽管环境信息权源于知情权，但其又具有不同于一般知情权的特性[2]。可见，环境信息权比环境知情权的涵盖的权益属性更广泛，更能适应信息时代环境问题的解决需求，并不以知悉环境信息为权利保障的终点，有助于公众参与的各个环节的高效开展。

二、环境信息权行使中公众参与的缺失

（一）现行制度中公众参与的定性不明确

通过对环境领域29 部涉及公众参与的法律与行政法规内容的整理，对公众参与进行原则性规定的有8 部，多为上层法律，占27.59%；偏重公众参与的决策监督功能的行政法规有12 部，占41.38%；偏重加强宣传教育提高公众参与意识的行政法规有10 部，占34.48%；另有1 部行政法规对公众参与的规定宽泛不明确，多以鼓励公众积极参与环保活动，营造良好社会氛围为主，对公众参与的定义缺乏权利本质的理解。与此同时，尽管法律规定公众参与条款在增加，但其共同的特点是成文法上只有非常原则和抽象的规定，欠缺如何实施的具体可操作的程序性规则[3]。

公众参与实际上是重构公共物品供给主体和过程的公共性、民主性的制度化努力[4]。公众参与不应当是简易的社会活动，而是行使自我权利的民主性表达。现代国家都将公众参与作为践行民主的有力举措，以保证政府决策的正当性和科学性，提升政府决策的质量[5]。环境问题本质上属于全人类生存发展的公共性问题，因而环境法领域的公众参与也是从民主政治中的公众参与理论演化而来，并成长为环境法的一项基本原则。然而在环境保护和环境治理工作中，对于公众参与的主体、方式及参与的完成形态并无细致限定，致使法律法规中对公共参与的界定模糊，缺乏概念性的解读与展开。同时，现阶段的公众参与基于环境知情权的基础性限制，仅依靠“知情”作底，无法保障公众在知晓环境信息后对影响自身权益部分的环境信息采取干预手段或救济。这与环境知情权的广义概念并不冲突，正是由于其弹性权利性质的拘束，致使狭隘的“知悉”和宽泛“总揽一切”都无法让公众深入参与环境事务的处理，发挥公共问题公共治理的利益平衡性能力。因此，以环境信息为依托，对信息进行收集、分析、考核、反馈、存储；以环境信息权为参与保障，对信息公开的主体、信息面、信息质量进行决策、监督与救济；以政府为公众参与服务体系的构建义务主体引导多方协作，提升社会治理能力，发挥公共服务优势，公众参与原则才能在环境治理领域走得更远。

（二）公众参与的现实运行效果不理想

1.传统模式与线上模式之比较

在信息技术高速发展的当下，环境信息的公开数据量猛增，公开渠道日益多样化，现有的公众参与渠道包含两类：一类是线下模式，举办听证会、座谈会、公开说明会等；一类是线上模式，主要有各省市的污染源信息发布平台、企事业单位环境信息公开网、全国排污许可证管理信息平台、环境影响评价信用平台、上市公司资本信息统一披露平台等。前者属于信息公开后对存在问题的集中探讨，便于权利义务主体的对向性沟通，公众意见表达精确，参与程度深。但是，争议信息单一，耗时长，投入成本高。后者以信息单方公开为主，公开的环境信息种类繁多，便于公众的全方位监督。公众参与渠道向线上模式倾斜是当下信息网络高速发展时代的必然选择。然而，线上参与也分为政府主导的官方平台和企业类平台，二者又各有优劣。

2.官方平台与企业类平台的优劣

当前，企业类平台较官方平台的公开种类设定更全面，环境数据的搭建板块更为合理。其多以地图模式为搜索路径，点击各个地域，区域内的各企业环境信息一目了然，界面设计更清晰简洁。同时，企业类平台较官方平台的劣势也更加明显：首先环境数据内容欠缺，平台信息公开的完整度不高。虽设有公众意见反馈通道，但意见处理结果的效率低，公众的环境决策能力发挥有限，不利于问题的解决。其次，企业公开的信息内容存在问题。根据我国《环境影响评价公众参与办法》第十一条的相关规定：建设单位制作的环境影响报告书在进行信息公开时，无论是通过网络、报纸或张贴公告等形式，其持续公开的期限均不得少于十日。而网络平台中建设项目环境影响评价报告书的公众意见反馈时效不一，多为3-7日不等，不符合法律规定。各种环境信息公开平台普遍存在为“公开”而公开的情况，专业知识能力较高的非政府组织对环境信息的认知能力尚可，但公民对环境信息的认知存在专业性鸿沟，公民行使监督权有心无力。

（三）法律制度对公众参与权利的支撑不到位

对公众参与的权利，法律制度无论是规定得过于抽象，还是限制得过于严格，都导致这些权利难以实现，相当一部分公众参与因权利无从行使而处于自生自灭的状态，公众参与的实践效果当然会打折扣[6]。法律制度如果仅仅规定公众（即一切单位和个人）的环境保护义务，不规定环境保护权利，公众因无法律权利而无救济，公众因有法律义务而被追责。这样，必然导致以下结果：强化追究公民的法律责任、强化政府的监督管理权力、弱化维护公民的切身环境权益[7]。因此，若政府作为环境信息公开的权利主体，极易出现环境信息公开不到位，公众环境决策、监督的参与渠道匮乏，官企勾结等情形，导致政府的公信力降低。虽然环境保护离不开政府的引导和积极推动，但政府在环境公开方面的“功绩”不能转变为公权力的加持砝码。对公民切身环境权益的维护不如转变方式，以环境信息权为载体从法律层面上综合知情、救济、参与、监督等多项权能作为公众参与的权利支撑，便可以继续以政府为主导，搭建真实、高效、便捷的公开平台，打破专业知识与公众间的认知壁垒，强化公众的环境权益。对公众参与权利的认定需要立法推动，是公众参与服务体系构建的重要一环。

据上所述，建立适应社会发展的切实高效服务于公众参与的公开平台，须做到以下几点：（1）转变传统公开方式，以网络平台为主要公开载体。这并不意味着要抛弃“老办法”，在涉及重大环境问题或突发性环境事件时听证会、专家咨询会的处理效力仍无可取代。（2）以政府为公开义务主体和引导主体，借鉴企业类公开平台的设计运行模式。在保证环境信息公开质量的同时，优化用户体验感，刺激公众的参与热情。（3）强化以环境信息权为基础的法律支撑，明确公众的环境权利主体地位。据此，基于环境信息权的公众参与将依靠政府引导建立，以环境信息为多方链接交合点，将企业、政府、公民、非政府组织（NGO）等共同置于同一结构框架之下，优化公开模式，节约公开成本，提高公众参与效率，为环境保护事业打造强有力的监督服务体系。

三、基于环境信息权的公众参与服务体系的构建

（一）政企联动，搭建公众参与服务平台

作为对公众环境信息权的支撑与回应，公众参与服务平台的搭建不仅要保障公民对环境信息的充分知悉，还要设置公众在环境决策、环境监督、环境救济等方面的权利行使途径，这需要政府、企业的共同合作，共同努力。

1.打造线上平台，灵活联结线下

网络技术的高速发展打破了信息传递的地域限制和时间约束。打造专属于公众参与的网络服务平台，衔接污染源信息发布平台、企事业单位环境信息公开网、全国排污许可证管理信息平台等各类已成熟的环境信息平台，加速环境信息的共享与统一进程；传统的听证会、专家咨询会等形式也可根据地域实际情况，利用网络会议、直播等形式开展线上参与模式节约人力和时间成本；同时平台可在微博、微信开通多类官方账号，及时发布相关政策信息或环境动态，扩大受众群体和宣传范围。

2.政府规划统筹，促进多方参与

公众参与服务平台的打造需要政府的推动筹划，兼容区域特色。以省为基础单位，以市为落脚点，设立一站式的区域综合服务平台；协调环保、宣传、教育等多个行政部门统筹共建，内设环境政策、环境信息公开、环境教育宣传、生活与环境、意见反馈等专栏；面向公众以参与环境决策监督平台为主服务项目，接入多方决策监督渠道如社区环境圆桌会议、12306 环境举报热线等，同时扩展公众日常环境保护活动的参与方式，开展环保宣传、志愿活动等推动全民环保热潮；鼓励企业驻扎平台，及时公开环境信息，发布公众参与信息，对违法违规的企业也及时公开处罚结果。

3.企业发挥自身优势，主动承担社会责任

生态环境易受企业的生产经营活动的影响或污染，公众参与作为生态环境治理的重要一环，企业对此也有着不可推卸的社会责任。企业参与公共活动的最主要形式是提供资源和技术支持，这改变了长期以来中国公共领域资源主要来自政府的单一供给格局[8]。一些掌握先进网络技术的高新企业可利用自身的技术优势，协同政府共建公众参与服务平台；一些负有环境信息公开责任的企业则要积极配合公众参与服务体系的建设，在顾全经济效益的同时实施走进周边社区计划，及时向区域内的居民公开环境信息，将企业的生产排污情况、环境治理情况作定期介绍，积极参与社区环境圆桌会议听取民意，设置企业开放日等。通过一系列的便民措施，自觉接受公众监督，缓和生产生活矛盾，减少政府负担，推动民-企和谐共生。

（二）转变公民参与意识，推动环保领域的自主治理

近些年我国大力推进生态文明建设，公民的环保意识日益增强，环境领域的非政府组织也大量出现。然而公民的环保行动大多局限于环境污染的实体治理，在环境决策、监督、救济等方面远不及非政府组织的参与范围广，参与程度深。为此在环境公众参与服务体系中，设立公众参与宣传项目是不可或缺的。政府环保部门可与非政府组织共同开展公众参与的宣讲活动，也可利用新媒体平台普及公众参与的流程、方式，提高公民的环境参与意识和参与热情。公民在政府、企业的引导下逐步参与区域环境决策监督，有利于提高公民的环境问题认知能力及环境自主治理水平。公民的参与能力得到提升，相应地，公民的环境意识也会进一步增强。因此，公众参与的有效开展与公民环境意识的提高是相辅相成的。

（三）完善救济途径，保障公众的环境信息权

公众参与服务体系构建的最后一环，便是对公众环境信息权的有效救济。公众除了享有在一般环境损害问题上获得法律救济的权利之外，在环境事务中的知情权和参与决策权受到非法侵害时，也应可以进行相应诉讼并得到法律救济[9]。环境信息公开的义务主体未依法公开，应当根据相关法律追究责任，同时也应赋予公众寻求救济的权利。当公众的环境信息权受到侵害时，若侵权方是政府，则公众可以向其主管行政机关提起行政复议或向法院提起行政诉讼；若侵权方是企业，公众可以与之协商，邀请第三方调解，申请环保部门介入，也可向法院提起诉讼。完善环境信息权在知情、决策、监督等方面的救济途径，对保障公众环境信息权的正常行使以及公众参与各环节的平稳运行至关重要。

四、结语

环境信息权作为一个新兴的权利概念，其对维护公民环境权益，打破公众参与局限，支撑公众参与的知情、决策、监督、救济等领域有着极为重要的作用。放眼整个社会运行体系，公众参与渗透于社会治理的方方面面。为推动社会治理能力和治理体系的现代化水平的提高，环保领域的公众参与服务体系的建立不仅需要环境信息权作为基础的权利支撑，也需要政府、企业等社会实体在公众参与的各个环节给予辅助与支持。