姜 寒

(山东大学建筑学系，山东 济南 250100)

0 引言

城乡规划是当前中国在经济和政治等因素的多重影响下还兼具极强综合性与实践性的复杂学科。十九大中提出的新发展理念更是对城乡规划赋予了新时代的新要求，我国城乡关系经历了曲折的发展历程，正在逐渐从不断缩小差距之中寻求靠近与共融。21世纪后，城乡规划已然成为影响我国经济建设、政治发展的重要因素之一。

对国内外城乡规划的现状做出系统的对比分析，并梳理出对国内城乡规划的借鉴与启示是本文的关注点所在。

1 国内城乡规划理论及实践发展——从城市到乡村

我国国家新型城镇化规划根据中国共产党第十八次全国代表大会报告进行了编制。在2019年4月8日，国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》提出了深化户籍制度改革、促进大中小城市协调发展等任务。从本质上来说，我国新型城镇化发展面临的主要难题是乡村农民进城后在生活、工作方面的“安居”问题，这是我国城镇化发展缺少“原始资本积累”阶段所造成的。

针对新型城镇化发展中的“安居”问题，我国大中型城市做了很多政策上的创新尝试。

1.1 基于“新型城镇化”理念——天津“宅基地换房”政策

据《中国新型城镇化建设路径与投资战略规划分析报告》分析，城镇化要圈地扩容、盖楼建房，但中国的新型城镇化与房地产化并不相同。随着滨海新区的发展，天津市内大批农民已不再务农，土地依赖程度大大降低。在这种大背景下，天津“宅基地换房”工程应运而生(见图1)。

“宅基地换房”政策让农民群体可以选择用自己在农村家中的房子，无偿换得一套城市里的住宅，这样原有宅基地进行土地整理复耕后可获得更大的活力。政府在保证城乡建设用地规模没有改变的情况下，但是乡村建设用地变少了，而城市建设用地增加了(见图2)。

笔者认为，此政策贯彻了“以人为本”理念，创新性的“土地流转机制”为农民“安居”问题带来了新的解决思路和可选模式。它保留了其农地权力，极大程度上缓和了政府与农民之间的征地矛盾；将农村基建用地系统整合的同时又节约了国土资源，从环境和经济两方面看来都是一次成功的尝试。

1.2 上海——郊区动迁安置促进城市周边农村城镇化

上海作为中国国内经济发展水平最高的城市之一，很早就进入了郊区化时期，但是在这个过程中，繁华的城市中心区对外郊地区还是具有很强吸引力的。为了改善总是在被动情况下进行“安置”的外迁居民的处境，上海实行了郊区动迁安置——将付不起城市内高额房价的棚户区、老式里弄区的区民迁离城内，让高收入者进入城市中心区购置房屋，进而引导郊区工业集中、农民向城镇集中。

外郊地区高收入人群的迁入带来明显的经济增长，而城市中心区低收入人群的迁出也带来了一定程度上城市面貌的改善。但与此同时高收入人群与低收入人群的空间置换的背后，是城市政府通过相关政策将负担不起高额住房费用的群体从高地租区域安排到低地租区域，以此妄图利用城区有限的空间来获得更好的城市风貌与经济。这种政策显然是以牺牲住房公平来换取经济效益的。

2 国外城乡规划理论及实践发展——以法国、日本为例

国外城乡规划理论发展演变经历了“融合—对立—融合”的过程。初期融合：早期城市发展速度极快，吞并周围村落，城乡的界限自发性模糊不清，人们意识到城市与乡村需协同发展。中期对立：随着城市发展的速度高于乡村发展的速度，城乡差距变大。这个阶段的专家学者形成了“二元”理论——一方认为应顺应时代背景着重建设城市，另一方则认为城乡发展同等重要，应自下而上发展乡村建设。后期融合：专家学者重视起经济、政治、社会空间等方面的关键性与差异性，开始关注城乡过渡地带的发展，认为应当形成“自下而上”的城乡规划发展模式，让城市和乡村逐渐走向融合。

2.1 法国——大城市周边建设卫星城促进城乡空间规划一体化

1)在城乡过渡地带建立卫星新城，增强区域整体性。自20世纪50年代以来，巴黎陆陆续续在城乡过渡地带建设了10个卫星城，他们的出现缓解了巴黎城市的人口、交通等因素带来的巨大压力，扩大了巴黎发展的中心范围。2)城乡过渡地带分区发展，扩大城市空间。将城市—乡村及其过渡地带放入整体的规划系统之中进而进行片区划分，而非单一的看待某一城市片区或乡村片区，这样做能够在保护乡村空间整体性的同时扩大城市发展空间。

2.2 日本——自上而下的城镇化发展道路

1950年—1970年，日本进入郊区化阶段。伴随着日本几个大城市的不断对外扩展，在围绕着他们的村镇地区里有了新的居住选择的可能，城乡过渡地带的工业区域也大都分布于此。日本逐渐形成了大城市圈层——以大城市为中心，周围乡村的生活、居住、经济发展模式都与之差距越来越小的生活圈。这就带来了新的问题：核心城区的衰落——白天核心城区的车水马龙在夜晚人群散去时便成了“鬼城”。至此，日本的再城镇化运动开始兴起。对此，日本政府采取了两次将“政策”和“城乡一体化”综合建设的方法——1977年，日本当地提出了“福利优先”政策，政府对小村镇的大力扶持，带来了当地生活水平的显著提高，通过更深层面对农村经济的发展扩大，提高村镇经济水平，平衡规划，以此缩小城乡差距。1987年，日本当地又提出了将乡村的自然有机与城市机能在城乡过渡地带相结合，通过这种“生活区域”的城乡一体化来平衡城乡，逐渐消除“鬼城”现象。

3 从国内外城乡规划发展对比得出的经验总结

第一，从以上两个国内案例中可以见得——我国“城市偏向”使得大型城市空间扩张极其迅速，但是与此同时小型城市发展就变的缓慢下来，他们普遍缺失第三产业进行经济支持，无法带动周边乡村的发展。以上这些就导致了城市与乡村空间发展的不均衡，乡村布局过于分散、不成体系。政府对城市而关注度远远高于乡村地区，这种不正确的“偏心”思想在潜移默化中影响着城乡规划进程，因此城乡规划一直处于一种不协调的发展状态中城区经济水平飞速提高。第二，以北京城建时的“大马路”事件为例——城建初期，住宅小区占地大，造成北京城的路网密度稀疏，只能从拓宽马路宽度这个角度来解决交通问题，这样在车流量大时，堵塞和交通事故的发生频率会同时提高。这种只考虑现阶段规划问题而缺少前瞻性的例子在我国也是比比皆是。从巴黎新城建设的例子看来，我们应该寻找部分城乡过渡地带去扩展大城市的发展，这样做的好处有两点：对核心城来说，当过渡区城市发展之时，中心城区在经济、交通、人口等众多要素上的压力会被分散减小；对乡村来说，这样可以减小大城市周边乡村发展的无序性。具体我们可以像法国巴黎采取相类似的手法：比如沿着铁路交通干线在布置过渡分城团组，再将周边乡村的绿地、农业引入，达到“居住—自然”的融合。而从日本“鬼城”的实际案例之中可以见得，城镇化真正需要的是进城农民在城市中生活时，对城市生活的归属感的产生及自身价值观的转变，城市不仅仅是他们容身和赚钱的一个冰冷的区域，更多的是需要人们在现代开放的大城市文化中慢慢转换掉乡村闭塞的思想。“人”才是一切的核心。我们应该把重心和关注点进行综合考量，用辩证的眼光看待问题，处理好经济增长和城市发展与可持续生态以及民众意愿等多方面问题所产生的矛盾。

4 结语

我国城市扩张时会和周边小乡村的差距越来越大，这是因为他们的发展一直在吸取农村地区的养分，“马太效应”是使得我国北上广深等大城市面临交通拥堵、房价膨胀、人口泛滥、老龄化等问题的根源所在。因此笔者认为我国在城乡规划过程中，一方面，可以借鉴法国巴黎的例子，在城乡过渡地带建立一部分区域中心来分担大城市的职能，同时借鉴日本“生活区域”融合的手段，为城乡一体化提供空间上的过渡条件。另一方面，依据我国现处于发展中国家的阶段现状，以政治政策为引导手段，经济基础为主要力量推动城市化才是最有效实际的发展道路。