郭 椿，刘 桃，包先康，2

(1.安徽工程大学 人文学院，安徽 芜湖 241000；2.安徽工程大学 皖江乡村振兴与可持续发展研究中心，安徽 芜湖 241000)

一、问题的提出

十九大报告提出实施乡村振兴战略，并强调实现乡风文明是乡村振兴的总要求之一。随后召开的中央农村工作会议强调，实施乡村振兴战略必须走乡村文化振兴之路[1]。农村公共文化服务作为乡村文化振兴的重要抓手，其功能发挥是否到位，影响着乡村文化振兴的进程。当前全国农村地区都已布局建设农村公共文化服务体系，但从农村公共文化服务实际推广效果来看，目前农村公共文化服务仍存在严重影响其功能发挥的问题，其中较为突出的问题是供给低效。供给低效严重削弱了农村公共文化服务体系所应有的服务效力，使现有的服务体系难以满足农村的公共文化生活需求。因此，解决供给低效问题，就成为加强农村公共文化服务效力，以及完善农村公共文化服务体系建设所要解决的核心问题之一。

供给低效是对供给过程与供给效果的一种状态描述，供给低效的“效”字可以理解为两个方面——“效率”与“效力”，农村公共文化服务供给“效率”可以理解为“有效供给占供给总量的百分比”，而效力可以理解为“供给服务对农民应然作用效果的大小”，可以用有效供给占需求总量的百分比来衡量，因此，供给低效可以理解为供给“效率”低与供给“效力”低两个方面。国内学者对农村公共文化服务供给低效的成因探析，主要从供给侧结构以及供给模式选择两个大方面进行思考。一方面，以供给侧结构存在的问题来审视供给低效，李锋等人研究了当前服务供给存在的供给侧结构性问题，并提出通过供给驱动与需求引导相结合为供给侧改革提供途径，从而改善供给现状[2]。陈建从农村地区文化需求结构的整体性、需求要素的多样性与需求满足的便捷性几个维度出发，思考农村公共文化服务供给侧结构性失灵问题，并提出以“自治 + 他治”等方式来解决供给侧结构性失灵问题[3]。另一方面，还有部分学者试图通过研究供给模式，来探讨供给低效问题的成因所在。李少惠、王苗等人通过分析政府型、合作型、社会化主体主导型三种类型的供给模式，结合我国农村公共文化服务供给现状，提出政府、企业和第三部门多中心治理主体互动合作的供给模式，以多方供给模式改善供给效果[4]。相比于上述研究所提出的多方供给模式，张志胜则从农村公共文化服务服务对象即农民主体出发，探讨农民作为供给主体的可行性及价值性，并提出农民自主供给的供给模式[5]。供给模式的选择主要讨论的是供给主体的选择与构建，上述对供给模式的研究都试图通过利用各主体的本质优质属性来解决供给低效问题，推动有效供给。

结合国内学者对农村公共文化服务供给低效问题的研究，本文通过对供给现状的分析来总结农村公共文化服务供给低效问题的具体表现，并根据这些表现，分析其后所隐藏的导致供给低效产生的具体原因，进而提出针对性的纾解策略，旨在实现农村公共文化服务有效供给，增强农村公共文化服务的服务效力，为乡风文明建设提供有力抓手。

二、农村公共文化服务供给低效的主要表现

伴随着农民精神文化需求的提高，我国农村公共文化服务体系也在不断完善，但是，在资源配置上，供给低效仍是农村公共文化服务所存在的痼疾。供给低效问题具体表现为无效供给与有效供给不足两种情况。

(一)农村公共文化服务普遍存在无效供给的情况

图1 农村公共文化服务参与度调查数据(单位%)

农村公共文化服务中的无效供给是指供给主体已经向农村提供文化服务，却没有取得预期的服务效果，无效供给是供给低效的主要表现之一。通过对农村公共文化服务供给实效的调查发现，我国农村地区普遍存在无效供给的情况。在一项对4075位农民关于农村公共文化服务五项基本基础设施供给的问卷调查数据中显示(图一)，农民经常去(每月4次及以上)农家书屋、文化广场、老年人活动中心、阅报栏以及戏台的比例分别是14.3%、27.4%、15.7%、11.1%、13.2%，而不怎么去(每月1至2次)以及没去过的比例分别占50.8%、34.5%、56.2%、59.5%、42.5%[6]。结合以上数据可以分析出，以“农家书屋”“老年人活动中心”“阅报栏”为典型的农村公共文化服务项目，在农民的公共文化生活中实际利用率很低，是许多农民基本不参与的服务项目，而这些服务项目作为基础设施供给项目，在全国多数农村地区都有布局与供给，几乎成为农村公共文化服务的“标配”，这种无效供给项目的“标配化”表明我国农村地区普遍存在无效供给问题。以“农家书屋”项目为例，目前，多数农村地区都配备农家书屋，其服务本意是通过书籍阅读向农民传输文化知识，以带动乡村的文化环境，促进乡村文化振兴。但农家书屋的实际服务效果差强人意，甚至形同摆设。耗巨资建设的农家书屋往往脱离农村生产生活实际，难以调动农民参与书籍阅读的积极性，普及率较高的农家书屋服务项目产生的实际服务效果却很差。类似于“农家书屋”项目的无效供给使得农村公共文化服务实际供给效率低下(见图1)。

(二)农村公共文化服务普遍存在有效供给不足的情况

有效供给不足是指对于农民迫切需求的公共文化服务，供给主体没有进行及时供给，或者供给不到位，主要表现在农村公共文化服务“文化软供给”方面的不足，即文化活动类服务项目供给的匮乏。由于农村群体人口格局特殊，经济条件较差，以往农民的基本文化需求都局限于看电视、听广播、打麻将等较低层次的文化需求。但随着经济水平与生活水平的不断提升，农民的精神文化需求层次也发生了新的变化。传统的农村娱乐方式已无法满足农民日益增长的文化需求，他们期待着层次更高、更为丰富的文化娱乐活动，比如娱乐健身、文化培训或表演等[7]，农民的精神文化需求呈现日益丰富化和多样化的特征。但在农村公共文化服务体系建设的过程中，一些地方政府为了最大限度地体现其建设政绩，往往更加重视可视化的文化设施“硬供给”，对文化活动等“软供给”不给予重视，使得文化服务在数量与质量上都供给不足。以“送戏下乡”和“文艺会演”为例，在一项对4075位农民的问卷调查中显示，当地有送戏下乡和文艺会演供给的比例分别是22.8%、20.8%，而有这两项公共文化服务项目地区的农民服务的参与比例高达73%和59.6%[6]，由较高的服务参与度可以看出农民对于以“送戏下乡”和“文艺会演”为代表的农村公共文化服务“软供给”项目十分喜爱，但从提供该类服务项目地区的比例可以看出，以此类有效供给为代表的服务项目在农村地区普遍供给不足，这也是供给低效问题的表现之一。

三、农村公共文化服务供给低效成因探析

影响供给效果的直接作用因素主要有三方面，即供给主体行为、供给内容与供给方式。供给主体是服务供给的决策制定者与决策执行者，决策制定是否准确以及决策执行是否高效，都直接影响供给效果；供给内容与需求内容是否吻合，以及供给方式与需求获取方式能否精准对接，也都直接影响供给效果。因此农村公共文化服务供给低效问题的成因可以从这三个方面进行思考。

(一)多元供给主体“碎片化”造成供给工作统筹困难

农村公共文化服务供给主体主要由政府以及多种社会公共文化服务组织共同组成，形成政府主导下的多元供给主体[8]。在此之中政府既是服务供给者，也是组织其他公共文化机构进行供给的协调者。多元供给主体的构建虽然在一定程度上丰富了供给服务体系，但同时也加大了供给统筹工作难度。由于参与服务供给的政府部门以及社会组织繁多，其间的信息交互与跨部门跨组织协作效率较低，使得多元供给主体从政府主导、社会组织附从的状态逐渐演变为“碎片化”，即涉及服务供给的部门或组织繁多，却缺乏联系与协作，这种情况具体表现在以下两个方面。

1.涉及服务供给的政府部门烦冗交错，且协作效率低

文化部门与新闻出版广电部门主导下的农村公共文化服务，涉及文化、农业、广电新闻出版、财政、扶贫、教育、发改等多个政府部门[9]。农村公共文化服务的总体统筹规划与政策执行需要各部门配合进行，且各部门在涉及农村公共文化服务的工作领域上多有交叉点，参与部门的繁多交错增加了协调难度。一方面，从纵向来看，参与服务供给的文化系统与新闻出版广电系统在不同层级上的部门划分有较大差异，其中部分层级的部门分属两个系统各自管理，而另一些层级的部门则由文化系统与新闻出版广电系统共同设立，共同管理。这会产生一个层级部门往往要面对多个更高层级部门管理的情况，在这种情况下，下级部门难以对上级多部门的政策进行整合与协调，政策的执行力与执行效率都会降低。另一方面，从横向来看，农村公共文化服务政策的制定与执行涉及上述多个政府部门，“政出多门”往往使各个政策或服务项目间缺乏配合或联系，难以构建完整全面的公共文化服务供给体系。例如农家书屋中的数字化图书项目与文化信息资源共享服务项目因缺乏政策与资源上的整合而存在重合的部分，这无疑造成了公共资源的浪费，产生较多的无效供给。

2.政府对第三方供给组织缺乏组织管理与项目规划

政府通过对社会组织、市场力量的整合，形成多元供给主体，除了政府提供的各类文化服务项目外，当前农村公共文化服务项目还包括民间演艺团体举行的文艺表演活动，以及政府向社会力量购买的文化演出活动等[10]。虽然目前农村公共文化服务采用了多元供给机制，但这些社会公共文化服务组织的运作仍高度依赖于政府，也就是说其供给的节目品类、供给的频率全部取决于政府规划。从实际供给情况来看，政府对这些社会公共文化组织提供的服务项目缺乏长期规划。以“文艺下乡”服务为例，政府向社会力量购买的文艺下乡服务在部分农村地区时断时续，持续性较差。另一方面，政府对社会公共文化服务组织提供的文化服务项目缺乏管理审核，使得部分社会公共文化组织提供的质量较差、内容庸俗的文化服务项目也能渗透到农村公共文化服务体系之中。第三方供给组织供给的服务项目大多受农民欢迎，对第三方供给组织缺乏组织管理与项目规划，也就意味着这条有效供给渠道未能最大限度地利用。

(二)自上而下的单向供给决策机制致使供需脱节

我国农村公共文化服务由政府主导，在供给决策阶段采用的是一种自上而下的单向决策机制，以行政命令推动农村公共文化服务供给。这种供给模式与人民公社时期政府强制命令式的供给模式较为相似[11]。在这种决策模式下，供给决策的制定完全由政府执行，引导农村公共文化服务供给方向是上级政府的行政命令，而不是农民的实际需求。

一方面，农民没有决策参与权，没有合法有效的渠道去表达自身的实际需求与期望。农民不仅是农村公共文化服务的直接服务对象，更是农村公共文化服务政策实施的出发点与落脚点。但在当前决策机制下，农民在服务决策阶段缺乏话语权，这使得决策过程缺乏农民的参与，供给决策的制定缺乏农民的实际需求信息，必然导致服务供给与农民的实际需求脱轨。另一方面，政府对于供给的公共文化产品的偏好往往与农民的实际需求存在差异。在新公共管理理论中，政府被视为“经济人”，其行政行为的潜在动机往往是追求自身政治和经济效用最大化[12]。具体到农村公共文化服务中，政府人员在供给决策阶段的决策目标，往往是为了实现其政治目标，而不是为了满足农民的实际需求，这也就是许多“政绩工程”产生的直接原因。服务供给的形式及数量可能是政府人员考虑的首要因素，因为关乎政绩，而供给的服务是否能够切实服务农民，可能不是他们所考虑的因素。并且，政府部门很难主动积极地收集、分析需求信息，并将需求信息纳入决策制定的影响因素。上述情况致使农村公共服务难以精准供给，这是造成供给低效的最主要原因。

(三)供给方式单一造成部分有效供给渠道丢失

随着农民物质生活水平与社会科技水平的快速提升，农民获取文化服务的方式也逐渐多样化，而当前的服务供给方式较为单一，难以精准对接多样化的需求获取方式。一方面，当前的服务供给主要集中在“线下”，作为线下供给的代表项目，“文化工程”服务项目的供给效果差强人意。例如农家书屋，这种服务项目的获取便捷性极差，即使部分农民有去阅读书籍的想法，也会因为要专门去书屋里借读而放弃。当前是互联网时代，即使是农村地区，智能手机也已经普及，许多农民闲暇时间更愿意通过手机上网满足其精神需求，但农村地区线上的公共文化服务项目匮乏。忽视线上供给，也就限制了农村公共文化服务的有效供给空间。另一方面，农村公共文化服务的供给主要为外部供给，即政府主导，并联合社会第三方公共文化组织，对农村公共文化服务进行供给。农民在农村公共文化服务建设中一直被视为是文化权益的被动享受者，因此供给逻辑也被限制于“外部”层面上的“灌输式”供给，这种供给逻辑使得农民成为自主供给主体的可能性被忽视，致使农村公共文化服务丢失一条有效的供给渠道。。

四、乡村振兴背景下农村公共文化服务供给低效纾解策略

农村文化振兴是乡村振兴应有之义，实现农村公共文化服务高效供给是农村文化振兴的必然要求。针对农村公共文化服务存在的供给低效问题，考虑到其产生的原因与供给主体、供给内容以及供给方式等方面存在的问题息息相关，因此，纾解策略也应从这三个方面来思考。

(一)统筹协调多元供给主体以构建高效供给服务体系

对于政府主导下的多元供给主体存在的统筹协调问题应从两方面进行纾解，一方面要对政府内部涉及服务供给的所有部门进行整合与协调，另一方面要对第三方供给组织建立长期有效的组织管理与项目规划机制。

1.“整合与协作”——供给部门精简化与高效化的两种手段

针对涉及服务供给的政府部门繁冗交错，协作效率低等问题，应从整合与协调两个方面去解决。一方面，要通过部门整合使供给部门简化。首先要对涉及农村公共文化服务的相关政府部门及事务进行整合。由于涉及农村公共文化服务的政府机构多，工作交叉领域大，因此要尽量合并那些性质较为相似，处理的事务类别相同的政府部门或机构，这样能够使供给过程所涉及的部门与机构精简化，避免了同一事务上的部门交叉与机构重叠，提高了事务处理效率。另外，要通过跨部门协作使供给工作高效化，这可以通过建立跨部门协调组织与跨部门协作机制来实现。我国在公共文化服务体系的建设中曾针对跨部门协作问题，建立了跨部门协调组织与跨部门协作机制，但并未引入到农村公共文化服务体系的建设中，因此，可以将现有的较为成熟的公共文化服务协调组织与跨部门协作机制引入农村公共文化服务体系的建设中。

2.构建第三方供给组织服务项目规划与组织管理机制

若要使第三方供给组织能够为农村公共文化服务体系建设提供长效的动力，就必须保证其服务供给具有持久性、稳定性，且服务质量需要品质化。为此，需要构建完善的第三方供给组织项目规划与组织管理机制。一方面，要根据不同农村地区公共文化服务需求，规划第三方供给组织供给的服务项目，例如根据不同农村地区需求的层次，确定第三方供给组织供给服务项目的品类，以及根据不同农村地区公共文化服务的丰富程度，确定第三方供给组织供给服务的频率。并且，在这种规划机制下，需要政府优化财政投入和政策环境，以保障第三方供给组织规划机制在农村公共文化服务供给中作用的长效性。另一方面，政府应完善对第三方供给组织的管理机制，包括要严格审核供给主体供给资质和供给服务的内容，监督第三方供给组织供给过程的规范性等，以构建品质优良、作用长效的第三方农村公共文化服务供给体系。

(二)构建“需求识别+需求信息表达”的双向需求信息获取机制

需求信息的精准化获取是实现高效供给的关键步骤，因此，可以在当前的供给决策机制中嵌入精准需求信息获取机制。从需求信息精准获取这个出发点思考，以需求为导向的需求信息获取机制的构建应从两方面出发：一方面，政府应构建精准的需求识别机制，准确识别农村地区真实需求，获取需求信息；另一方面，政府应为农民构建合法高效的需求信息表达与反馈渠道，为需求信息的获取添加更为有效的渠道。

1.构建精准的农村公共文化服务需求识别机制

农村公共文化服务的需求具有多样性，具体表现在不同农村地区对公共文化服务需求的内容有所差异，以及经济水平不同的农村地区对于公共文化服务的需求的层次性也有所不同。此外，随着生活水平提高，农村公共文化服务需求的动态性也表现得愈发强烈，因此，对农村公共文化服务需求的多样性及动态性的识别是精准制定供给决策的关键步骤。构建精准的需求识别机制，能够有效捕捉需求信息。需求识别机制的构建与实施可以从两方面进行：第一，政府应派基层工作人员深入农村展开调研。当地政府要通过各种手段科学地了解和掌握农民需求，如进行问卷调查，开展座谈会等，然后通过对农民需求表达的收集、整理和提炼，总结出整个农村的客观需求，结合实际需求制定供给决策。第二，对已实施的服务项目进行满意度统计。通过分析不同项目的满意度评价，可以为下一次供给提供参考。例如在“送戏下乡”的服务项目中，通过每次演出结束后收集农民对于戏曲演出的满意度数据，能够分析出哪些戏曲更受农民欢迎，以及哪些戏曲农民不感兴趣，这样就为下一次供给提供参考，在供给决策制定时可优先选取较受欢迎的戏曲进行供给，供给的效率会大幅度提高。

2.构建高效的农民需求信息表达与反馈渠道

农村公共文化服务信息传达渠道的构建可以从两方面思考，一方面是正式渠道的构建，例如将信息传达渠道整合进村民自治制度之中。村民自治制度是农民行使民主权利，进行民主决策、民主管理，以及民主监督的一项重要政治制度，是农民表达自己意愿的重要途径[14]。因此，可以将农村公共文化服务信息传达渠道整合进村民民主自治制度之中。首先，要将农村公共文化服务相关事项通过村务公开、村内宣传等方式使农民具有知情权，只有农民充分了解农村公共文化服务项目后，才有可能形成合理且有针对性的意见和需求。然后通过村民大会、村民代表大会、村民委员会等方式，召集农民集体表达其对农村公共文化服务的实际需求，反馈服务中存在的一些问题，及时总结村民的意见和建议，并向上级政府反映，形成一条自下而上的需求表达与问题反馈渠道，为政府调整供给决策，解决服务问题提供准确依据。另一方面是非正式渠道的构建。例如可以利用网络媒体构建需求信息传达渠道。由于现代智能手机在大多数农村地区已经普及，使农民能够便捷地接触互联网，因此，可以通过构建农村公共文化服务专项服务网站，加设农村公共文化服务微信公众号等方式，使农民利用手机也能够与政府进行交流。政府不仅可以利用网络平台及时向农民推送农村公共文化服务实时信息，还能通过对网络平台上农民传达的信息的收集，分析出农村地区的实际服务需求，提高服务供给效率与效力。

(三)采用多样化供给方式以拓展有效供给新渠道

不同农村地区的文化生活需求具有差异性，不仅是需求的内容有所差别，需求获取的喜好方式也有所不同，因此，要实现高效供给，在供给方式上必须分析当地的实际文化生活情况，以多样化的供给方式精准对接其多样化的需求获取方式，为农村公共文化服务有效供给增添新渠道。

1.“线下”与“线上”供给相结合

当前农村公共文化服务供给主要集中在线下供给，在线上供给方面有所缺失。线上供给不仅能使喜好上网的农民通过互联网便捷地获取公共文化服务，并且，通过不断丰富线上供给，农民在上网时还可以有选择性地挑选自己喜爱的服务项目，供给效率能显著提高。目前大多数农村地区已经普及互联网，智能手机也在农村地区普及，部分农民在闲暇时间会以上网或看视频等方式消遣时间，因此，农村公共文化服务可以利用目前农民上网的便捷性进行线上供给，例如建立“网上农家书屋”，建立综合性农村公共文化服务视频网站发展线上节目等。

2.“外部”供给与“内部”供给相结合

鼓励并引导农民进行自主供给，构建农村公共文化服务“外部”加“内部”协同供给体系，是实现农村公共文化服务高效供给的有效途径。可以鼓励并引导农村民间艺人或非艺人的农民，农民业余文化社团或农村社区组织等组织戏曲、歌舞、民间杂技等文化演出，并设立专项扶持政策对参与演出的个人或组织提供场地、设备以及资金上的支持，激发农民自主供给的动力。无论是农民个人还是组织的演出，都能根据当地农民的需求喜好进行有针对性的供给，不仅缓解了当前服务供给低效的局面，还能填补当前农村公共文化服务体系可能存在的服务缺失，完善了农村公共文化服务供给体系建设，提升了农村公共文化服务供给效率与效力。