姜野

摘 要：我国是农业大国，农田是我国农村居民的基本保障，在多规合一视角下，县域永久基本农田划定工作正在逐渐引起管理者的重视，因此，如何采取更加科学合理的方式来对永久基本农田进行划定就显得尤为关键，本文对此进行了分析。

关键词：多规合一;县域;永久基本农田;划定方法

1 永久基本农田的内涵及意义

所谓永久基本农田主要包括三方面：一是永久基本农田地类为耕地，地类的认定来源于国土调查。其管理按照耕地管理，而不是按照永久基本农田管理;二是和普通耕地相比，永久基本农田又多了一份永久基本农田“预备队”的职责;三是永久基本农田是为补划预留的，即涉及到建设占用、灾毁以及农业结构调整等造成永久基本农田减少的，需要按照政策要求在永久基本农田中进行补划，相应的补划图斑进入永久基本农田保护图斑中进行管理，而从储备区中移出。从储备区图斑到永久基本农田图斑后，永久基本农田图斑就完成了自己的生命进程。

永久基本农田的划定具备双重意义，既能够进一步巩固永久基本农田划定成果，为切实保障永久基本农田数量不变、质量稳定，确保国家粮食安全提供后备资源保障;又能够确保国家重大建设项目在占用永久基本农田的情况下，快速实现永久基本農田补划，提升项目审查的效率，保障建设项目的顺利实施及社会经济的发展。

2 永久基本农田划定的若干问题

2.1按照永久基本农田划定潜力开展划定工作

在开展永久基本农田划定之前，要对区域永久基本农田划定潜力开展分析研究，按照区域划定潜力的大小确定储备区划定数量。对不具备储备区划定条件的区域，也可以不划定储备区。划定潜力的分析主要通过内业完成，主要过程方法包括：首先从国土调查成果中提取出所有耕地图斑;将永久基本农田保护图斑与耕地图斑进行叠加分析，将未处于永久基本农田范围内的图斑提取出来，作为初步潜力图斑;为进一步与国土空间用途管制相符合，将分析结果分别与土地利用总体规划的允许建设区、建设用地审批范围、矿业权审批范围、国家级自然保护区、生态红线等进行叠加分析，将处于以上区域之内的初步潜力图斑进行剔除，形成符合要求的图斑;将符合要求的图斑与耕地质量等别调查与评价成果进行叠加套合，将区域耕地平均质量等别以上的图斑作为潜力图斑。同时结合区域经济社会发展的相关布局要求以及土地适宜性评价的相关结果，对潜力图斑进行筛选，进行汇总统计，分析区域储备区划定的潜力图斑面积。根据潜力面积确定储备区划定的目标。

2.2储备区的划定依托国土调查成果，并与实地一致

永久基本农田的划定要以国土调查的成果和调整完善后的永久基本农田划定成果为基础。储备区图斑来源于国土调查中的地类图斑，须与地类图斑的面积、地类、质量等属性保持一致。同时，对准备划入永久基本农田的图斑，国土调查已经开展过外业核实的，不再开展外业核实;国土调查未开展过外业核实的，要在储备区划定过程中，做好外业核实，确保图、属、地一致。外业核实主要对图斑的地类进行确认，对耕地的耕作状况及管护情况进行核实，根据耕作状况以及周边耕地的质量状况判断耕地质量情况，对耕地污染状况进行核实，按照核实结果确定是否纳入永久基本农田。

2.3将开展过高标准农田建设的耕地首先纳入永久基本农田

《乡村振兴战略规划（2018～2022 年）》明确提出，到2022 年建成10 亿亩高标准农田的目标。建成的高标准农田中，有部分农田不在原来永久基本农田范围内，应作为储备区逐步纳入永久基本农田管理。在永久基本农田划定的过程中，应将高标准农田建设项目上图入库的成果和储备区潜力图斑进行叠加套合，将处于项目范围内的未划为永久基本农田的耕地图斑首先纳入永久基本农田管理。

2.4将符合条件的与永久基本农田集中连片的耕地优先纳入储备区

依据储备区潜力分析的结果，将永久基本农田周边的、与永久基本农田地块贯通的、集中连片的潜力图斑优先纳入储备区进行管理。所谓集中连片，指图斑在区域上相邻（由于沟渠、田间道路、农村道路等对农业生产起辅助作用的地物分隔的，也可认为区域上相邻）且总面积达到一定数量以上的多个图斑形成的范围。对集中连片的确定，需要将永久基本农田图斑、潜力图斑以及相关地物关联起来进行分析研究，还须结合地区社会经济发展规划以及生态环境等条件综合考虑。

2.5构建全国统一的永久基本农田数据库

数据库是永久基本农田划定成果的重要组成部分及重要体现。它汇集了永久基本农田图斑的位置、面积、地类、质量等电子信息。永久基本农田数据库一旦建成，将作为永久基本农田管理及监测监管的重要基础依据。数据库的主要要素为永久基本农田图斑及划定情况表格等数据，其中永久基本农田图斑为核心要素。在统一标准的基础上，由县级自然资源主管部门在开展储备区划定的过程中，同步开展储备区数据库建设，并按照储备区数据质量要求以及汇交要求，开展数据库质量检查和逐级汇交，最终形成县、市、省、国家多级的永久基本农田数据库。

3 强化永久基本农田的管理

3.1永久基本农田的补划优先在永久基本农田开展

划定永久基本农田的目的是为了实现国家重大建设项目占用永久基本农田时进行快速补划。因此占用永久基本农田时，原则上应优先从永久基本农田进行补划。反过来讲，从储备区里开展的补划，相应的补划图斑不须再进行各种内业比对和分析，也不须再进行实地外业核实，仅须核实面积大于等于实际占用的永久基本农田面积以及质量是否相当。补划图斑应尽可能从储备区图斑中整图斑补划，避免因为切分造成储备区图斑的条块分割。对于确实不能整图斑补划的，也应尽可能地按照图斑的自然边界或者明显沟渠、道路等地物对图斑进行分割。要对永久基本农田进行动态调整完善。虽然永久基本农田作为一般耕地进行管理，但由于其承担着永久基本农田快速补划的作用，其管理具有一定的特殊性。首先，作为一般耕地，永久基本农田的占用不必报国务院批准，省级以下政府对永久基本农田占用具有审批权;其次，存在违法占用、灾毁以及农业结构调整的可能。这就要求对永久基本农田进行动态管理，按照储备区占用和结构调整情况对储备区进行调整补划，确保储备区符合永久基本农田补划要求，且具备较强的现势性，为快速补划提供保障。

3.2开展永久基本农田的日常监管

在永久基本农田监管体系的基础上，建立永久基本农田的日常监管体系，调整完善数据库。开展储备区定期日常实地核实，确保储备区地类不发生变化，对核实中地类发生变化且不能恢复的，按照储备区划定要求，将不符合的图斑划出储备区，同时补划一定数量的图斑作为储备区补充。

4 结束语

基于多规合一视角，在国家级永久基本农田动态监管系统的基础上，增加储备区动态监管体系，实现多级储备区调整成果的逐级备案和数据库更新完善，为充分保障永久基本农田的快速补划功能，保障重大建设项目的审查，确保永久基本农田保护数量提供技术支撑。

参考文献：

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[2]张华. 永久基本农田划定若干问题浅析[J]. 科技经济导刊， 2017（8）.

[3]臧玲， 王兵， 张香玲. 永久基本农田划定成效、问题与对策建议——以河南省为例[J]. 开发研究， 2019（3）.