姜野

摘 要：在油田矿井实际施工中，会有大量的临时用地，这些临时使用的土地在施工完毕后将会不在继续使用。我国政府国土部门相关规定中指明，临时用地单位必须要编制《土地复垦方案》，同时在使用前要缴纳土地复垦费用，在向县级以及以上国土管理部门批准后才能够按照既定的要求使用土地，不得在临时用地上建设永久性建筑物。本文对油田矿井建设中临时用地面临的风险进行分析，并提出了一些应对措施。

关键词：临时用地;风险;对策

1 临时用地面临的风险和困境

1.1 面临非法用地的风险

“十八大”召开以来，各级地方政府“可持续发展”和“集约用地”理念逐渐深入和体现，国家相继颁布了若干法律法规，政府监管方式更加完善、环保要求更加严苛、执法力度更加严格，各职能部门对于林地、草地、耕地及其他用地权属划分也更为明确。近年来，政府部门加强了城区及城区外的规划范畴，扩大土地整理项目，各保护区、封禁区也扩大调整范围，建立相应的核心区域。

监管力度加强，2014 年、2015 年国家相继出台了《节约集约利用土地规定》及《生态文明体制改革总体方案》《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》等政策，提出“完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度，并将建设用地减量化上升为国家战略举措”。明确提出一定要确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损等保护制度。并加强了执法监察力度，充分利用卫星遥感、动态巡查、网络信息、群众举报等手段，健全“天上看、地上查、网上管、群众报”等违法行为发现机制，对土地进行全天候、全覆盖检测。

1.2 临时用地合法化过程中面临的问题

1.2.1 临时用地复垦面临的问题

经确定已无经济开采价值的井，按相关规定应进行复垦，减少闲置土地占用。但在实际操作过程中，即使依法依规办理了复垦手续，当地农民依然会以各种理由提出不合理要求，阻碍油田正常生产。而需复垦的大部分井将面对超临时用地期限或复垦协议缺失、不全等诸多问题，补办手续时将面临行政处罚、民事纠纷等风险。

1.2.2 临时用地转长期用地面临的问题

由于临时用地期限为2 年，若存在超期或是未按照要求进行复垦，在办理长期用地手续时就会出现许多问题。特别是补偿标准的确定，双方很难达成一致，原土地所有者会借此为由，向石油企业提出超额、不合理、不合法等诉求。

1.2.3 勘探井道路面临的问题

由于勘探井多位于沙漠、隔壁荒滩或山地，建设时均配套有井场道路，且普遍存在共用道路问题。因勘探井建设时间的不一致，造成单井与单井之间道路存在临时用地重叠、但期限不一致的问题。前端探井道路臨时用地到期后的处置状况，将引起后端其他井使用该段道路的权属和法律风险问题。

2 临时用地法律风险原因分析

1）勘探井、评价井没有相应的评价指标和评价程序，临时用地到期后应如何处置，哪类井办理哪些手续无章可循，从而导致大量超期使用临时用地问题的存在。

2）前期征用土地方式较为粗犷，多为行政划拨，临时用地到期后的处置没有形成相应的制度及规范，协议、谈判记录等未能形成有效的电子记录、台帐或保存不当丢失，并且累计年限较长，从而增加整理难度。

3）勘探井、评价井临时用地管理归口不同单位，后期移交采油单位，土地相关资料在移交时不完整、不齐全。

4）岗位人员变动频繁，未能将此类遗留问题清楚告知，未有效交接，从而导致统计工作难度加大，底数不清。历史遗留问题未能与政府部门协调统一，导致纠纷较多，处理难度大。

5）农牧民一旦上访，政府立场倾向于农牧民，油田处于弱势地位。

3 临时用地风险防范对策及建议

1）建议石油企业建立临时用地评价体系，明确临时用地到期后复垦、转长期用地或续办临时用地的勘探井、评价井评价指标和处置程序，为土地精细化管理提供制度保障。

2）建议石油企业年度投资计划考虑临时用地处置资金安排，解决临时用地处置资金缺口，逐年办理历史遗留井长期用地手续，做到及时发现、及时整改、及时补救，为土地精细化管理提供资金保障，规避法律风险。

3）建议石油企业尽快建立土地管理系统平台，成立项目组，充分利用智能化和大数据优势，完善、更新土地台帐，做到土地权属、性质、期限、税费等基础资料清楚，为土地精细化管理提供技术支撑。

4）强化土地档案管理，明确土地资料移交、交接制度，特别是对征地时间是否超期明确责任主体、清晰划定管理界面。

5）建议各单位健全土地机构，配备专职土地管理人员，建立行之有效的土地工作管理制度，严格按照法律规定，规范签订、审核、履行《临时用地相关合同》。

6）积极与政府职能部门进行沟通，了解土地变更的实时动态，严格按法律、法规要求规范使用临时用地。

7）加强土地复垦管理，严格按照国家标准进行验收。建议选择当地乡镇及村委会组织复垦，减少中转环节，或建议建设单位在与第三方签订复垦合同时约定：复垦验收后，若出现因复垦问题造成的纠纷，由复垦单位协助属地单位协调、解决。

8）建立可持续发展观

因为改革开放以来我国大力发展经济，忽视了对生态环境的保护，只重视经济的发展，这样在某种程度上就让人们形成了生态环境保护没有经济发展重要的错误思想，人们在发展的过程当中不惜以破坏环境作为代价来促进我国经济增长。所以，想要全面治理我国土壤环境污染的问题，就需要结合实际情况科学的梳理可持续发展观念，转变人们的错误意识，加强人们对于生态环境保护的重视，因此，可以建立相应的法律法规来约束油田矿井等工业生产对临时用地的占用，让工作人员充分的认识到临时用地面临的风险，从而及时采取措施来防范和避免临时用地风险，保障项目的整体效益，同时降低对土地的污染。

4 结束语

综上所述，通过“宜农则农、宜牧则牧、宜林则林”原则，此效应研究经过落实后，可采取经济的技术方案可行的措施，既能满足政府推广的土地复垦要求，又可以促进区域化生态环境的全面、长足发展，同时也推动了我国土地复垦工作，使土地复垦和生态重建工作有了深远的发展。

参考文献：

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