熊 欢 王 静

（四川职业技术学院 教师教育系，四川 遂宁 629000）

随着学前教育的重要性日益凸显，当前许多发达国家普遍将学前教育视为公益性或准公益性公共事业。2010年以来，学前教育的发展引起了我国政府的高度关注，相关部门颁发各种文件，大力提倡建设普惠性幼儿园，确保学前教育的公平性，虽然成就巨大，但发展过程中的问题也比较突出。考虑到发达国家在早年开展了系列普惠性学前教育建设，因此，发达国家关于普惠性学前教育建设的成功经验对于解决当前我国学前教育发展过程中存在的诸多问题具有借鉴意义。

一、发达国家普惠性学前教育建设的措施

发达国家通常是社会经济发展程度较高、社会生活服务比较完善的国家，如美国、英国、日本、澳大利亚等国家均为发达国家。随着社会经济的深入发展，人们生活水准的提高，发达国家越来越重视普惠性学前教育建设，面向大众提供免费或收费较低且保教质量有保障的学前教育服务，其采取的一系列措施为我国学前教育的发展提供新的思路。

（一）注重学前教育的公益性，将它列入公共事业的范畴

许多发达国家将学前教育事业列入社会公共事业范畴，非常重视其公益性。由于不同国情的差异，在具体实施中主要存在以下三种模式：一是具有公共事业性质且完全免费的模式，如俄罗斯、法国等国家的学前教育机构向所有儿童免费开放，实行义务学前教育；二是具有准公共事业性质并实行一定形式免费措施的模式，如英国规定政府保证0—5岁的儿童接受免费的学前教育；三是具有准公共事业性质的模式，如日本不直接实行免费政策，政府补助与家长交费相结合。通过研究发现，无论哪种模式，都认为学前教育事业占据学校教育体系的重要地位，而学前教育的公益性都受到诸多国家法律法规的保护，成为学前教育发展的基本前提。[1]

（二）多渠道保障学前教育经费投入

为了保障学前教育的公益性，以公共财产投入为主、经费单列和吸引社会力量投资等多渠道经费投入模式，成为许多发达国家的共识。

1.明确政府在学前教育发展中的投入职责

大部分发达国家都是通过公共财政来支持学前教育的发展，并通过相关法律使之明确和刚性化。如美国和法国在相关法律中对政府实施的学前教育发展的财政投入责任做出了明确规定。此外，除中央政府的投入外，地方政府的投入也是许多发达国家学前教育经费的重要来源，如日本学前教育阶段的补助，有的项目由国家和地方按文件规定的比例负担。[2]

2.单项列支制度保障学前教育投入的稳定

为了切实保障学前教育财政投入的稳定，许多发达国家将学前教育财政投入纳入国家财政年度预算，实行学前教育单项列支制度。以英美等发达国家学前教育投入为例，2016年英美两国生均教育经费分别为11188美元和12184美元，英国学前教育投入占GDP比重为0.7%，瑞士、冰岛、挪威等国家学前教育投入占GDP比重甚至突破1.0%，[3]这较好地保障了发达国家学前教育的稳定发展。

3.多种形式吸引社会力量投资学前教育

发达国家除了大力加强学前教育财政投入外，还通过颁布各项法律文件的形式明确社会力量具有参与学前教育发展的自由，政府还采取多种形式鼓励并支持社会力量办园。例如，德国对符合规定条件的社会力量办园机构给予资助，包括对合格教师发放工资，补贴教师培训费用等。[4]还有的国家或地区对私立教育机构采取税费减免、抵扣或财政补贴等形式给予支持。

（三）注重学前教育师资培养

通过对发达国家学前教育师资培养模式研究发现，除了国家立法和财政对师资培养的支持与保障外，其专业师资认证、师资培训模式等方面均取得了很好的成效。

1.国家财政对学前教育师资培养的保障

大量稳定资金投入是发达国家对学前教育师资培养重视的突出体现。英国从上个世纪末开始，专门拨款用于幼儿教师的在职培训，并规定要为每个参加在职培训的幼儿教师提供培训补贴。美国颁布相关法律，制定出促进儿童发展的具体财政拨款条例，为学前教育师资的培训提供了强有力的物质保障。[5]许多发达国家皆通过财政投入的形式支持学前教育师资培养。

2.专业师资认证制度的严格实施

为了确保师资队伍的质量，发达国家非常重视学前教师的资格认证，要求教师必须持证上岗，并在师资认证制度上不断改革创新。以美国为例，为了促进教师队伍的不断成长，美国取消了教师资格证的终生制，实行进阶式教师资格认证制度。从事幼教工作的人想要获得任教资格，必须先后取得幼教执照、教师资格证，以及国家初级、中级和高级教师资格证，然而这些资格证书均不是永久的，到达一定年限后需要重新考试认证。由此可见，美国的学前教师准入制度非常严格，通过进阶式资格认证制度的实施，从而保证了优秀的师资质量。[6]

3.学前教育师资培养体系的完善

许多发达国家都非常重视学前教育师资的规范化培养，注重职前教育、入职培训和在职教师的专业发展构成的学前教师培养体系建设。例如，美国在政府的引导下形成了比较完善的学前教师培养体系，在职前教育阶段重视实践技能的培养，提供多种形式的学习平台，学生进行不断地实践、观察与反思，让学生在实践中获得专业知识与技能；在入职培训阶段主要以教学导师制、目标导向式培训和专业机构辅导等形式进行。在职教师则通过观察与评价、个人向导专业发展和与学前教育机构合作等形式促进专业发展。[7]

总之，发达国家高度重视幼儿教师培训并使之得以政策保障，严格教师准入制度，并形成了从职前到职后全面完善且具操作性的培养体系，成为促进各国学前教师队伍高质量发展的重要途径。

（四）高度重视学前教育质量监测与评估

由于学前教育质量评价具有了解学前教育的有效性、促进教师成长和儿童发展、提高学前教育质量的功能，因而大多数发达国家都高度重视学前教育质量监测与评估。总结发达国家普惠性学前教育，大多呈现以下特点：

1.政府主导的学前教育质量监控体系的构建

许多发达国家非常重视以政府主导的学前教育质量监控体系的构建，并设立专门的政府机构或委托第三方机构针对不同学前教育机构的保教质量进行监控与评价。如澳大利亚的儿童教育与养护质量监督局、英国的国家教育标准办公室等，致力于对不同级别的儿童保教机构或团体进行科学严谨的评估和监控。[8]

2.全面细化学前教育质量评价标准的制定

学前教育质量评价标准的制定有利于规范不同性质幼儿园的办园行为，缩小质量差距，从而保障适龄儿童接受高质量的学前教育。许多发达国家积极建立了国家统一的学前教育质量标准体系，具体细化成学习标准、课程标准和机构质量标准等。通过对发达国家的学前教育质量评价标准文件研究发现，其评价内容层层分解，呈现全面又细化的特点。尽管因为不同国情，其标准体系在内容或形式上可能存在一定差异，但各国建立的学前教育质量评价标准都是政府为主导，以促进学前教育高质量发展为最终目的。[9]

二、我国学前教育发展存在的问题

自2010年至今，我国颁发了许多促进学前教育发展的文件，有不少实质性的举措，学前教育事业在探索中不断发展，然而在发展过程中仍存在着一些不容忽视的问题。

（一）学前教育立法不完善，办园行为功利化

现阶段我国还没有制定专门针对学前教育的法律，只存在两类学前教育法规：一类为全国性法规；另一类为地方性法规。现有的学前教育法规缺少了法律独有的权威性和强制性，因而执行力较弱。此外，部分地区将学前教育的发展作为改善其他学段办学条件或营利增富发展经济的途径，很多幼儿园被推向市场，任其发展，学前教育过度市场化和功利化现象日益突出，这严重违背了学前教育的基本性质。

（二）经费投入不足，资源分配不均

经费投入方面，时至今日学前教育仍然是我国教育系统中的短板。在全国层面，学前教育并未被纳入到义务教育中来，导致各级政府只能够以补贴的形式来解决学前教育的部分经费。这种经费投入模式，使得我国学前教育经费投入相对不足。教育部数据显示，在学前教育投入占GDP比重方面，2016年我国学前教育投入占GDP比重为0.38%，远低于瑞士、冰岛、挪威等国家学前教育投入占GDP比重高于1.0%的水平。[10]加之我国学前教育经费投入长期没有单独的预算，这不可避免地造成学前教育经费供需的不稳定，使得学前教育的良好发展缺乏强有力的物质保障。

资源分配方面，现阶段我国财政性学前教育经费存在两大特点：一是经费主要针对公办幼儿园，由当地教育主管单位负责分配；二是对优质园进行重点投入，对普通园进行一般性投入，对相对比较落后的幼儿园进行补偿性投入。这种教育经费向优势群体倾斜的分配方式，最终形成我国小部分先进示范幼儿园和大批比较落后的幼儿园共存的局面。学前教育经费分配不合理、资源分配不均，学前教育的公益性则难以实现。

（三）教师队伍数量不足，整体素质不高

一直以来，师资质量都是制约我国学前教育发展的瓶颈。为了提升幼师素质，提高学前教育质量，政府部门出台了《幼儿园教师专业标准》和《幼儿园教职工配备标准(暂行)》等一系列文件，旨在培养一支数量充足又专业的师资队伍。然而，随着二胎政策的开放，需求量不断增大，同时幼师工资待遇低、流动性大，导致教师数量紧缺，这是当前幼儿师资最突出的问题。

此外，幼师整体素质偏低又是学前教育师资另一突出问题，培养体系不健全是导致这一问题存在的重要因素。从现有的职前人才培养课程设置来看，课程体系的实践性和理论性严重失衡，不能满足办园多元化的社会需求。职后培训内容缺乏系统性和连贯性、培训方案设计缺乏针对性、培训效果不明显，教师专业水平没有进一步提升。

（四）缺乏规范的评价标准，质量评估体系不完善

现阶段我国虽有各级政府制定的有关学前教育质量评价与监控的制度，以及评估验收的相关标准，然而这些评价体系主要针对公办幼儿园，占据我国重要地位的民办幼儿园尚未纳入质量评估体系。此外，我国东中西部地区间、城乡间的差异性较大，这需要质量评估体系有待进一步细化和规范。通过研究我国现有的学前教育质量评估体系可以发现，评估指标比较笼统、评估涵盖面不广、评估内容可操作性不强、评估方法重结果轻过程等弊端有待完善。

三、对我国学前教育发展的启示

通过对发达国家学前教育发展成功经验的学习，结合当前我国学前教育发展的现状，我们有以下启示。

（一）加强国内学前教育立法，全面保障学前教育的公益性

学习发达国家学前教育立法，国家应通过立法的形式，出台专门的《学前教育法》。首先，将每位幼儿享有平等接受教育权利的理念贯穿到教育立法中，确保幼儿平等的受教育权，营造公平公正的教育氛围；其次，明确幼儿教师的专业身份和角色定位，保障幼儿教师的基本权利和义务；最后，完善和建立地方学前教育法律法规，确保各类学前教育机构对学前教育政策的贯彻执行，全面保障学前教育的公益性。

（二）建立政府投入为主的经费分担机制，促进城乡学前教育均衡发展

1.加大政府对学前教育的投入，完善教育经费投入机制

学前教育经费一般由政府、社会和家庭共同分担，但政府应该承担主体责任。政府应加大对学前教育的投入，这是提升学前教育质量必不可少的物质条件。譬如，幼儿教师工作辛苦且待遇低是学前教育管理中比较突出的问题，这应从政府层面切实有效地保障和提升幼儿教师的地位和待遇，出台幼儿教师最低工资标准，加强对不同性质幼儿园教师工资、保险等福利待遇的监督，稳定和优化师资队伍，从而提升学前教育质量。

此外，政府应不断完善以政府为主导、社会参与的经费投入机制。目前我国学前教育公共财政还无法覆盖到所有幼儿园，对此政府可以根据当地学前教育的规划，通过设立具体项目的方式，吸引各类幼儿园主动承担项目建设并给予公共财政支持。这样的模式不仅丰富了教育投入方式，也将为幼儿园发展注入新的活力。

2.促进城乡学前教育均衡发展，合理制定收费标准

我们应当在借鉴发达国家经验的基础上结合我国国情，创办不同性质的普惠园，促进城乡学前教育均衡发展。首先，对经济不发达地区的学前教育在财政上加大倾斜力度，兴办普惠性幼儿园，保障儿童的受教育权利，倡导教育的公平性。城市幼儿园应积极发挥辐射作用，积极与乡村幼儿园进行对接，帮扶其发展。其次，制定合理的收费标准，降低家长的分担成本。我国由家长承担的学前教育费用在整个学前教育经费投入中所占比例较大，远远高于西方国家。对此，教育、物价、财政等相关部门应根据当地人均收入水平合理制定收费标准，在成本核算的基础上，建立起市场性与公益性相协调的成本分摊机制，努力降低家长分担的成本。

（三）重视师资培养，提高教师素质

1.完善学前教育师资培养体系，提高学前教育师资培养质量

除了国家强有力的财政支持，教育相关部门还应不断完善学前教育师资培养体系，将教师职前和职后培训有机结合，制定系统的培训计划，增强培训的针对性。在职前培养阶段，当前我国主要由高校担任学前教育教师培养任务。首先，高校应明确学前教育专业办学层次和培养目标，根据自身办学水平针对性地培养相应层次的学前教育师资；其次，高校应树立多元化人才培养理念，将学前教育专业素养全面培养与兴趣培养相结合；最后，高校应注重教育实践，提高教育实践课程的实际效果。在职后培训方面，幼儿教师应形成“国家培训—省级培训—市区培训—县乡培训—园所培训”[7]的多级培训网络，使培训范围能辐射到各地区各岗位的人员。

2.完善教师资格认证制度，严把幼儿教师准入关

为了提升学前教育师资质量，还需严把教师准入关，进一步完善教师资格认证制度。对此我国可以学习发达国家的师资认证经验，打破教师资格证终身制。具体来讲，将师资培训与教师资格认证相结合，采取进阶式资格认证制度，设置初级到高级不同层次的教师资格证书，满足教师专业成长的需求，这对保障和提高我国幼师队伍的水平和质量具有非常积极的作用。

（四）重视学前教育质量监测与评估

1.确定国家学前教育质量标准体系

目前，我国的学前教育质量评价多为幼儿园分级分类的静态评估考核。国家质量标准框架的制定应以国家已经出台的学前教育政策法规文件为依据，以促进幼儿身心健康和谐发展为目标，将评估重点由保教管理转向保教质量的动态评价，包括全面细化的评价指标和适宜的评价标准，并附有相应的操作指南。此外，国家标准体系应适合不同性质的幼儿园或学前教育机构，以方便政府相关部门对各类幼儿园或教育机构进行质量监控、科学考核和资源配置，以保障学前教育的规范、公平和优质发展。

2.建立政府主导的学前教育质量监控评估体系

我国应建立科学合理的学前教育质量评估指标体系，不断完善质量评估的各项指标。对学前教育的质量监控与评估要在政府主导下，由学前教育领域的专家、学者、一线管理者和教师组建评估团队制定评估标准，吸纳来自家长和儿童的评价意见，或委托第三方专业评估机构进行深入的质量调查。必须将不同地域、不同性质、不同层次的机构全部纳入国家质量评价与监控范围，对其进行分性质、分层次和分地域的质量监控评估管理。此外，我国学前教育评估机制应具备评级、提升、激励的功能，让幼儿园或教育机构在评级中不断地成长，对级别较低的幼儿园或教育机构给予扶持和激励，形成良性竞争环境。