李松林，李广辉

(1.澳门大学，澳门特别行政区 999078；2.汕头大学，广东 汕头 515000)

2020年是中国实现全面小康的决胜之年，其关键在于依托中国特色的社会治理模式实现中央政治引领、地方经济带动、各地协同发展，而这需要发挥广大基层人民以及基层自治组织的积极性，发挥人民群众的智慧。目前，中国农村的基层治理还存在着一些问题，其中发生在一些地方的基层民主选举中的“村委会贿选”就是一个根植于中国“乡土社会”中的顽疾。

经过20年村委会选举的实践发展，低级的贿选基本上已销声匿迹，但在一些地方，贿选手段在朝着更加隐秘、更加多元的方向发展，例如利用宗族之间的私人关系进行情感贿赂、竞选时许诺当选后为村庄捐款、甚至候选人通过第三人威逼利诱私下购买选票等。各种新型的贿选手段一定程度上影响了基层农村的民主建设，破坏了党和政府在群众心目中的地位，阻碍了全面建成小康社会的进程。为此，我们需要根据各地的实际出台对于基层民主选举中贿选行为的界定标准。

一、广东基层村委会选举中的贿选现象

从1999年至今，广东经历了6届村民委员会的直接选举，省内大部分地区已经实现了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度。但贿选现象并没有随之离开历史的舞台。根据广州市社会科学院2011年的报告与基于广东的实证研究，广东基层村委会选举中贿选现象的特点主要有以下五个方面：

(一)贿选现象的分布范围较为广泛。根据广州市民政局所掌握的村民上访和举报的资料及广东省其他地区的统计调查显示，村委会选举中的贿选现象较为普遍，不仅存在于珠三角经济发达地区，粤东和粤西等经济次发达地区也仍然存在。根据阮伟良2009年对佛山市顺德区L镇F 村和 G 村的统计调查，在村委会的选举过程中有 78.5%(F 村)和 82.1%(G 村)的村民认为选举中存在请客贿赂、出钱买票等行为。[1]而在广州市花都区2005 年、2008 年选举期间，区选举办一共调查处理了147 例涉及选举行为不当的案件， 其中村民举报涉嫌贿选的案件有50例， 超过案例总数的1/3。[2]贿选具有一定的传播性，若放任其传染必然会破坏基层民主选举的秩序。

(二)对贿选的认识模糊不清。根据调查发现，基层农村群众甚至基层干部对于贿选的认识模糊不清，存在着许多错误的看法。其一，农村地区属于“熟人社会”，人情往来频繁，宗族朋友间礼尚往来、互赠有无，有时候难以区分其与贿选的界限，对贿选的认识也仅限于直接的“劝贿”行为。其二，许多村民认为，候选人用自己口袋里的钱财换取选民对他的支持是一种“两厢情愿”的行为，不属于贿选。

(三)贿选的组织化程度加深。近些年来，候选人直接与选民接触、实施贿赂的现象大幅减少，强势的候选人一般都拥有一个竞选团队，其成员鱼龙混杂，有的是本族宗亲，有的包括邻村的代理人，甚至有的包括一些地痞流氓。例如2017年在佛山南海大沥镇沙溪社区，以郭某昌、何某颜等为首的犯罪团伙为推举自己的利益代表人上台，利用宗族势力及官商勾结，通过组织“闹访”、贿选、骗选，武力干扰基层选举秩序。[4]一般而言，这样的贿选组织中每个人的分工十分明确，核心一般为宗族成员，与候选人具有利益牵连，行贿者通常通过雇佣及利益诱惑聚集支持者，制定贿选的方案计划及分工任务，伴之有监督和后续选情跟踪，呈现出组织化的态势。

(四)贿选的手段更加隐蔽。随着中央和地方对于基层选举秩序的重视，之前许多明目张胆的“包车请全村吃饭”或“公开购买选票”现象几乎已经消失，取而代之的是更加隐秘的贿选手法，如以各种红白喜事为由的娱乐招待、公开宴请、以共同祭祖为名的村族酒席等。此外，往常由候选人亲自上阵的“买票”“劝贿”也变成了由代理人来实施。在2008年广州市某村的选举中，村民举报称候选人向村民发放筹码，并许诺在当选后凭筹码兑现，贿选手段的隐秘性可见一斑。

(五)贿选的时间提前。根据广州市社会科学院的调研，在2008年广州市村委会换届选举中，许多候选人早在半年前就已经做好了准备，提前疏通关系，做好“拜票”[2]；候选人往往加入一些诸如“兄弟会”“战友会”之类的组织当中，在选举开始之前就做好准备，提前圈定选票。[3]现有的法律文件并未明确界定贿选的时间，只是笼统地称为“选举期间”。随着实践的发展，提前贿选的现象越来越突出。

贿选现象严重危害了社会的稳定及基层民主的有效运行，严重损害了国家和政府的公信力，为此，我们亟需厘清其内在涵义，并运用法律对之形成有效的规制。

二、贿选的涵义及界定

(一)贿选的理论定义

目前，学术界对于贿选的定义有许多不同的观点。学者黄宝玖从贿选的手段、对象和结果对贿选概念作出了界定，他认为，贿选“即贿赂选举，是指以金钱、物质或其他好处为手段，收买村民、代表或选举工作人员，影响村民、代表的投票意愿，以取得选票或改变选举结果的违法行为。”[5]学者刘建光则从贿选的主体与客体角度将贿选定义为“用金钱或其它物质利益等收买、贿赂手段，使选民、各级人民代表大会代表、候选人、选举工作人员违背自己的意愿参加选举或者在选举中进行舞弊活动等不法行为。”[6]这个定义显然只是贿选行为的充分非必要条件，如候选承诺等行为并没有包含在内；学者王世涛则主张将贿选解释为“在选举过程中，当事人以给予或者承诺给予钱、物、职位、地位等方式来收买选举人、候选人、选举工作人员，以达到使自己或者自己所支持的人当选的目的。”[7]这一定义相对更加合理，但仍然无法跟上贿选手段发展的速度，如候选人承诺当选后对村集体进行慈善捐款，或超出时间限制在选举前半年甚至一年前就进行利益输送等等，目前许多贿选情形仍然游离于该解释之外。

美国学者萨托尼(Sartori)认为，贿选的含义一直都是模糊的，这会使得这个概念的本意在不同的研究中发生延伸，进而造成实证结果的偏差。对贿选的定义不同，基于不同事件的实证结果就会不同。[8]贿选包含9种的实际含义，在不同情形下对应的行为不尽相同。

1.“买票”(Vote Buying)。尼科特将“买票”定义为：(1)向个体或一小群选民提供一定的利益补偿。(2)有条件地将这些利益补偿转化为政治支持。简言之即为候选人利用物质或非物质利益为对价换取选民的政治支持。

2.“出勤贿赂”(Turnout Buying)。“出勤贿赂”本质上属于“买票”行为的一种，是指候选人利用物质或非物质利益提高选民对于选举活动的出勤率，选民在这期间的投票不一定指向付出该利益的候选人，亦或是干脆不参与投票。

3.“庇护主义”(Clientelism)。“庇护主义”与“买票”都具有交易或者以物换物的含义，候选人获取选票需要一定的条件，即以候选人对个人的支持交换选民对候选人的政治支持。但“庇护主义”强调的是在“一定长的时间内”用“金钱”贿赂选民，而“买票”则只局限于“竞选活动期间内”对选民的贿赂。

4.“关系贿赂”(Relational Clientelism)。“关系贿赂”是指政客“长期”给予选民好处以换取政治支持，其中包括在选举期间内与选民之间的短期交易。因为候选人的贿赂行为都发生在选举前，则存在一定的几率选民选择背叛对候选人所许下的政治承诺，候选人也存在不履行承诺的可能。“关系贿赂”包含了候选人和选民的机会主义背叛的可能性(即双方都可能会不履行承诺)，不仅候选人无法确定选民在最终投票时是否会支持自己，选民也无法确定投票之后能否得到候选人承诺的好处。

5.“竞选贿赂”(Electoral Clientelism)。从选举的角度来看，“竞选贿赂”与“庇护主义”的意思是一致的，前者为了单独将“贿赂”这个含义分割出来而加入了一个竞选期间的限定，表明是在选举期间实行的贿赂行为；后者则既包含“庇护主义”同时也具有“贿选”的含义。在“竞选贿赂”的涵义中，候选人除了通过贿赂金钱来获取选票，还会给予其他的利益贿赂以获取选票。

6.“劝贿”(Double Persuasion)。“劝贿”是指候选人在竞选期间给予选民好处，“诱导”选民把选票投给自己(候选人并未要求选民一定要将选票投给自己)。“劝贿”与其他含义的主要区别在于：实行贿赂的候选人把各种好处分配给那些没有特定政治选择观念的选民。

7.“广义贿赂”(Clientelist Vote Buying)。“广义贿赂”属于“竞选贿赂”的一种，是指候选人在选举“期间”给予选民报酬以换取选票，但面临着选民可能会进行机会主义背叛的风险。

8.“持续贿赂”(Ongoing Benefits)。“持续贿赂”是指候选人同时在选举期间和非选举期间贿赂选民并形成一种持续的利益交换。“持续贿赂”属于“关系贿赂”的一种。

9.“弃权贿赂”(Abstention Buying)。“弃权贿赂”的策略有别于上述用利益交换选票的贿选行为，而是用物质或其他好处换取持中立立场或反对立场的选民不参与选举投票，从而变相地瓦解竞选对手的支持票，提高自身当选的概率。美国学者谢弗(Schaffer)调查分析了1870年至1916年间美国纽约州的报纸新闻后发现，许多候选人会给予当地农村地区的选民好处，让他们在选举日当天滞留在家中，不参与政治选举活动，从而变相地减少竞争对手的支持票。[9]

上述的讨论局限于对“贿选”含义的解释，目前我国一些地方出现的基层民主选举中的贿选主要属于“买票”“关系贿赂”及“竞选贿赂”的范畴，学术研究也多集中于“买票”和“竞选贿赂”这两个含义上。此外，以上贿选含义的主体均包括候选人本人及其代理人。[10]

(二)村委会选举中贿选的理论定义

村委会选举中贿选的定义应当包含以上9种含义，同时符合“村委会选举”的基本特征：

1.贿选发生的地点在实行基层民主自治制度的农村地区；

2.贿选发生的时间包含了选举期前、竞选期间以及竞选完毕后；

3.贿选的主体包括候选人本人及其利益代理人；

4.贿选的媒介应当包含金钱、物质利益、非物质利益、承诺等实际的或抽象的“好处”；

5.贿选的对象包括村民、有投票权的选民，或者与选民关系密切的第三人等。

由此，我们可以推导出一个“村委会选举贿选”的理论定义：在村委会选举活动期间与非选举活动期间，候选人或其代理人通过给予各种好处，与村民建立各种具有破坏基层民主建设的性质的贿赂关系，以引诱或劝诱村民违背自己或他人意志投票或弃权，以非法手段改变投票结果从而达到使自己或自己所支持的人当选的目的。

(三)我国对村委会选举中贿选的法律界定

在法律层面上，目前仅有2010年修订的《村民委员会组织法》第十七条对于贿选有所规定：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。”[11]按照全国人大常委会法制工作委员会2010年编制的《中华人民共和国村民委员会组织法释义》对上述条款的解释，村委会“贿选”是指“利用金钱、财物或者其他物质利益诱使或收买村民、候选人或有关选举工作人员，以使村民违反自己的真实意愿参加选举或在选举工作中进行舞弊活动的行为。”[12]50该解释对贿选的界定明显落后于贿选手段的发展，不够详尽也不严谨，难以适用目前基层选举的监督需求。

除此之外，一些中央及地方法规也在一定程度上对贿选做出了界定。2005年1月，民政部发布了《关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》，强调“要坚决制止候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财物或其它利益收买本村选民、选举工作人员或其它候选人的贿选行为”，同时“要认真研究和区分一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保等法律未明确禁止的行为与直接买卖选票行为的不同。”[13]通知简单地罗列了几类常见的贿选行为，没有对贿选做出精准界定。同时，通知首次区分了竞选承诺、正当选举活动与“贿选”可能存在的差别，但界限依旧十分模糊，不具备现实操作性。

2009年，国务院和中共中央办公厅联合发布了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，其中第五部分强调了查处贿选行为的重要性，并提出了贿选的界定标准：“在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选。”此外，通知也强调“各地要结合实际，进一步明确贿选的界限，加强监督，加大查处力度”。[14]该界定与《村民委员会组织法》相类似，但更加强调了在选举期间的“劝贿”和“关系贿赂”，忽略了其余可能存在的“持续贿赂”“出勤贿赂”等，缺陷依旧明显。

山东省出台的《村民委员会选举办法》中规定，“贿选”是指“某些人为了达到当选村民委员会主任、副主任、委员的目的，在选举期间向一部分村民赠送现金、实物，进行贿赂，要求这部分村民在村委会选举中投票让自己当选的不良行为。”[15]该界定则完全将“贿选”限制在了“买票”的范畴之内，相比前述的标准，缺陷更为明显。

由此可见，目前我国法律层面上对于“贿选”的界定过于模糊，既无对贿选主体的明确要求及对贿选手段的详尽概括，也未明示贿选所侵害的客体，在法治层面无概念支撑，难以达致对贿选清晰界定的目的，已经无法紧跟贿选手段发展的步伐，更难以发挥法律的威慑力。

(四)合理界定基层选举中贿选标准的意义

贿选现象严重地影响了基层农村民众行使宪法所赋予的选举权，也影响了村民参与政治活动的积极性，破坏了党和政府的公信力，不利于基层农村的稳定。若是任由贿选的发展，将极大地扭曲基层人民对于“民主”的认知，损害法律的威信。

对村民而言，合理界定贿选标准能增强其参与村政村务的积极性，树立对民主的信心。贿选的本质就是“金钱政治”，用利益去交换权力，再用权力牟取更大的利益，当选者只有假公济私之实，而无为人民服务之心。合理界定贿选标准则会让村民明析候选人的行为，从而选出真正的乡村贤达，实现村民的政治诉求，推进民主的进程。

对于村委会竞选者而言，合理界定贿选标准能提高选举的效率和选举的透明度。公平公正的竞选环境既是为了让每一位村民了解自己的政治主张，更是让村民能够以全村发展的大局为出发点来行使自己的选举权。合理界定贿选的标准有助于让村民认识到贿选者的本来面目，让法律发挥出对贿选者应有的威慑力，有利于乡镇政府对竞选实行依法监督，也能提高村民自治、选贤任能的效率，让有能力的人带领村民实现共同富裕。

三、界定基层选举中贿选标准的关键难点

在目前的基层村委会选举中，贿选标准难以界定的核心原因在于贿选方式及手段。目前的法律标准难以区别哪些行为是正常行为亦或是违法的“贿选”行为。此外，贿选的标准要具有可执行性，合理考虑贿选证据的取证难度也是界定标准的难点。结合广东村委会选举的实际情况，界定贿选标准的难点主要包括三个方面：

(一)合理界定基层农村社会风俗习惯与“贿选”的区分标准

广东大部分农村属于南方宗族农村，其主要特点就是村庄内部团结，即使内部有分裂，对外也是团结一致的。在这种以宗族为主的农村社会中，维系村民间关系的核心就在于宗族的认同，而宗族之间维护关系常见的形式就是礼尚往来的风俗习惯，贿选的确存在在形式上与传统的礼尚往来重合的可能。如果贿选对象是本村同姓宗族成员，“礼尚往来的送礼”与“贿选”之间难以划定明确的界限，无法仅凭送礼这一行为就认定候选人具有“利用金钱、财物或者其他物质利益诱使或收买村民”的意愿，也无法仅凭本族亲戚接受这份礼品就确认其“违反自己的真实意愿”，遵守农村礼尚往来的风俗而无政治考量也可以是其主观状态；此外，在无法通过客观行为推导出其主观状态时，候选人与当事人的说辞便是直接的证据，而同宗族的亲戚间往往并不会说出对方的真实意愿，现实情况中举报家族内部成员的情况更是少之又少。如果贿选对象是本村异姓宗族成员，“礼尚往来的送礼”与“贿选”之间的区别在于礼品价值或送礼的次数是否“显著大于”农村一般标准以及送礼的时间是否处于村委会选举期间。候选人对异姓村民进行贿选的目的往往在于拉拢其余村民为其投票以便与其他候选人竞争，因此，礼品的价值大小与送礼的次数便成为重要的衡量指标。若候选人所赠礼品的价值或者送礼次数显著大于正常同村异姓村民所赠礼品的价值及送礼次数，那么多出的这部分物质性利益就可以推测为具有特定的需求，可能是增加好感，可能是希望得到重视，也可能是利用农村普遍的礼尚往来心理以寻求政治的回报。若只关注礼品的价值与送礼次数，即使显著超越一般标准，也无法确定候选人就是为了寻求政治回报，故而还应该考虑送礼行为是否发生于选举期间。我们有相对充足的理由推定处于选举期间的候选人具有显著超越农村一般标准来送礼的动机，因此可以直接推定，满足以上两个条件的行为即为贿选行为。此外，我们还需要考虑到代理人的存在，因此上述行为的主体都应该包括候选人本人及其代理人。

(二)合理界定贿选与正常竞选中“承诺”的界限

目前，广东大部分的基层选举都存在“竞选承诺”，部分存在以“承诺”为包装的“贿选”。农村地区的候选人有宣传自己施政方针、进行正常的竞选承诺的需求，若只有口号而无实际的措施或者达成的结果，往往无法得到村民的认同；而对村民而言，他们更关心的是候选人能否真正为村庄的发展着想、能否为每位村民带来实实在在的利益，正常的竞选承诺是非常必要而且直观的。由于农村民众政治和法律观念相对淡薄，合理区分正常选举中的“承诺”与贿选尤为重要。

简而言之，正常竞选中的承诺是指候选人在选举前许诺村民在将来的任期内实现一定的预期目标而给全体村民带来某种好处。村委会选举中正常的“承诺”行为有其合理性和必要性， 但现实中的“承诺行为”往往鱼龙混杂，哪些是合理的、哪些是不合理的甚至是违法的，应该实事求是地进行个案分析。[16]有些候选人在竞选时通过宣讲施政方针来拉票，针对村庄的发展提出一些建议，如发展村集体经济、绿色经济，减少村务开支中不合理的部分；或承诺兴办公益事业， 如为村庄建学校、建养老院、修路、建桥，招商引资，提高村内劳动人口的就业率等，这些行为是值得鼓励的。但也有竞选者承诺当选后给支持他的村民多分宅基地甚至集体财产等，这些“承诺”就是非法的，实质上属于“贿选”。

区分正常的“竞选承诺”与“贿选”的关键在于观察其行为是否具有普惠性，按其行为的性质可以分为公益事业承诺与非公益事业承诺这两个方面。其一，当竞选承诺的内容属于公益事业时，我们需要考虑其行为的获益人是谁。贿选者只会给那些承诺支持他的村民以一定的好处，对其余村民则不会有任何“关照”。若该公益事业惠及全体村民，如为全村修建幼儿园、养老院等，则属于正常的“选举承诺”；若该公益事业并非惠及全体村民，而只有少部分特定村民获益，如承诺为部分支持他的村民翻修道路等，则属于“贿选”。其二，若该承诺不属于“公益事业”时，则需要注意该候选人是否存在对选举过程进行某种控制或监督以保证得到好处的选民为自己投票，以及是否采取秘密的手段给选民施以好处。若满足上述两点，那么该行为属于“贿选”。

简而言之，“竞选承诺”与“贿选”的区分关键在于受益群体是否具有普遍性，任何存在区分选民政治倾向的承诺均带有一定的政治色彩，都是变相的“贿选”。

(三)合理考虑贿选证据的取证难度

中国农村社会的重要特征是“熟人社会”，这一点在宗族观念强烈的广东尤为突出。熟人社会中的竞选往往因村中集体资源状况和内部势力状况的差异而产生完全不同的表现，贿选标准的界定关键在于候选人是否“利用物质的或非物质的利益去诱使或收买村民”以使村民违反自己的真实意愿参加选举或在选举中进行舞弊活动。

在界定贿选标准的过程中往往存在着取证难的问题。其一，在保障公民合法政治权利的前提下，贿选标准的界定需要适度尊重宗族内的自治。多份针对广东省农村地区基层民主选举状况的研究报告[1][2][3]显示，村落内部的一个宗族一般只选出一名候选人参与村委会的选举，所以，对于一些规模较大的宗族而言，宗族内的竞争是不可避免的，但更多的是取决于候选人自身的能力、财力、在宗族内的辈分、对宗族的贡献等因素，一般法律意义上的“贿选”不会成为主要因素，况且家族内部的推选也并未涉及到公共利益或村庄的集体利益。因此，家族内部成员争斗时的以礼尚往来为包装的“贿赂”实际上只是家族内部权力话语的争斗，用法律进行规制有失谦抑。其二，在你情我愿的情况下，候选人与受贿人双方结成利益共同体，取证难度必然较大，这时可以考虑借鉴“巨额财产来源不明罪”推定候选人施行贿选。目前，针对贿选的治理主要依靠选举观察员制度、村民的举报以及媒体的监督。现实中贿选行为的发生很难有真凭实据，其他村民举报时往往面临无法取证的难题。受贿者与贿选人之间若是达成了“买票”的交易，也会使得两人的利益相连，变成“周瑜打黄盖——一个愿打一个愿挨”。因此，可以考虑在选举期限内，针对群众的举报对候选人进行个人财产的监控，若出现大笔的财物流出，对象大部分为本村具有选举权的村民，候选人需要举证该笔资金的合法用途、合法目的，在没有合理的理由或拒绝交代时，由候选人承担其不利后果，推定其施行“贿选”。

四、结语

有力遏制贿选行为应注重综合治理与法律规制相结合。法律规制是综合治理的前提和基础，只有在法律上对贿选标准加以界定，综合治理才能有法可依，村委会选举才能得以有效规范，引导村民自治走上法治的轨道。[17]但与此同时，根治贿选现象绝不能单纯依靠法律规制，贿选标准的界定及后续法律的规制只能治标而不治本；只有从贿选现象的背后铲除其生长的土壤，进行多角度、多方位的综合治理，才能标本兼治。