◆攀枝花市决策咨询委员会

一、攀枝花市属国有经济现状

（一）市属国有经济总量稳步提升

市属国有经济总量不断扩大，企业管理不断加强，企业成本有效控制，企业效益稳步提升，国有资产保值增值成效明显。截至2019 年12 月，资产总额404.65 亿元，较2016 年增加130.91 亿元，增长47.82%；负债223.37 亿元，较2016 年增加101.36 亿元，增长83.07%；所有者权益181.28亿元，较2016 年增加29.55 亿元，增长19.48%；实现营业收入11.15 亿，较2016 年增加3.39 亿元，增长43.69%；营业成本15.14 亿，较2016 年比较增加4.13 亿元，增长37.5%；利润总额7633万元，较2016 年增加5120 万元，增长203.74%。

（二）国有资本的支撑带动作用明显增强

市属国有经济紧紧围绕市委市政府重点工作安排，在推动攀枝花市产业结构调整、城市基础建设、公共服务、金融服务、交通运输等基础性、关键性领域发挥了重要骨干作用，完成了三堆子大桥，火车南站站前基础设施建设，“三把锁”交通工程项目、观音岩引水工程、楚攀天然气管道等一批重点基础设施项目和标志性工程。2020 年，市属国有企业克服疫情影响，率先复工复产，并全力支援疫情防控一线，充分发挥了国有企业的担当作用。

（三）以管资本为主的国资管理体系基本建立

攀枝花市先后出台了《关于深化地方国资国企改革的意见》《全面深化市属国有企业内部劳动、人事、分配三项制度改革实施方案》《攀枝花市改革和完善国有资产管理体制的实施意见》《攀枝花市属国有企业产权登记管理暂行办法（试行）》《关于市属国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》《攀枝花市国资委依职权决定、报告、备案事项权力、责任清单》等“1+33”个规范性文件，以管资本为主的国资管理体系框架基本建立。

（四）混合所有制发展取得突破

市属国有企业以国有独资企业和国有全资企业为主，同时对国有资本管理体制多元化进行了积极尝试。一是有不同层级的国有资本混合企业。如攀枝花市恒德废物集中处理有限公司，中节能清洁技术发展有限公司出资6000 万元，持股85.71%；攀枝花市产业投资经营有限责任公司出资750 万元，持股10.71%；个人股东出资250 万元，持股3.57%。二是有国有资本与民营资本混合企业。如攀枝花市钒钛园区金丰小额贷款公司，市国投集团公司作为主发起人，由国有企业、民营企业和18 名自然人股东共同出资组建，其中，国有资本8500 万元，持股43.46%，民营企业资本8220 万元，持股42.02%，自然人股东资本2840 万元，持股14.52%。三是有国有资本与职工持股混合企业。如市水务集团公司，市国投集团公司出资7175.95 万元，持股63.64%；市水务集团工会出资591.20 万元，持股5.24%；市水务集团职工出资3508.63 万元，持股31.12%。市属混合所有制经济分布在地方金融、大数据、市政公共服务、工程建设、房地产开发等领域，混合所有制发展取得突破。

二、攀枝花市属国有企业存在的主要问题

（一）市属国有企业对地方经济贡献较小

钒钛、钢铁、能源、化工、矿业、机械加工制造等优势工业产业和生物、太阳能等新兴产业全部集中于央企、省企以及民营企业，市属国有企业主要分布在政府融资平台、公共服务性基础性产业、政府辅助性服务领域，同时资产规模小，资产利用效率不高，盈利能力较弱，发展后劲不足，实力较弱，对地方经济影响力不大。市属国有企业国有资本经营预算收入2017 年完成600 万元，2018 年完成630 万元，2019 年完成760 万元。2017 年缴纳税收7827 万元，占全市税收0.9%；2018 年缴纳税收8628 万元，占全市税收0.89%；2019 年缴纳税收8741 万元，占全市税收0.89%，市属国有企业对地方经济贡献较小。

（二）国有资本营运能力较差

金丰小贷公司、金源创投公司承担了攀枝花市中小企业的贷款发放，金鼎担保公司承担了攀枝花市中小企业的贷款担保，2014 年后，受市场深度调整、宏观政策变化等多重因素的叠合影响，攀枝花市中小企业大多经营困难，企业还款能力严重下降，导致金丰小贷公司等金融企业经营十分困难。如金丰小贷公司截至2019 年9 月逾期贷款1.89 亿元，逾期率达92.85%，基本无新增贷款业务，现有业务绝大多数为展期业务，贷款企业拖欠利息严重。金鼎担保公司截至2019 年9 月担保余额16.45 亿元，其中逾期12.05 亿元，代偿金额4.59 亿元；公司已连续3 年亏损，其在商行、交行、工行、农行、农发行等结算账户已被冻结；提取的未到期责任准备金和担保赔偿准备金无法覆盖逾期，很难再为企业提供新的融资担保。

（三）企业经营风险较大

市属国有企业承担了大量政府融资任务，近几年攀枝花市城市基础设施投入加大，以及棚户区改造工程的实施，资金需求量较大，企业债务总额逐年加大，存量债务金额巨大，且企业自身收入较少，债务大多依靠财政兜底还款，存在巨大的债务链风险。如市国投集团截至2017 年，本部债务余额共计81.41 亿元，对外提供担保的担保余额37.98 亿元，截至2018 年，国投集团本部债务余额共计92.7 亿元，对外提供担保的担保余额41.22 亿元；截至2019 年，国投集团本部债务余额共计96.21 亿元，对外提供担保的担保余额48.51 亿元。债务及担保总量呈逐年上升趋势，可能形成系统性风险；截至2019 年12 月底，城投建设集团债务余额共计27.06 亿元，对外提供担保的担保余额3.15 亿元，部分还款来源无法落实。目前，市属国有企业融资能力达到饱和，继续支持攀枝花经济发展作用十分有限。

（四）外派监事会监督缺失

根据《公司法》要求，企业法人治理结构由股东会、董事会、监事会、经营层组成，各司其职，形成独立运行的经营实体。攀枝花市属国有企业大多数是国有独资或国有控股企业，市国资委履行股东职责，企业按要求设立了董事会和经营层，2019 年根据国家机构改革方案，原外派监事会撤销，其职能移交到审计，由审计部门履行对国有企业的财务监督职责，但审计部门实施的主要是事后监督，导致外派监事会履行的日常监督职能缺失。今年新组建的攀枝花市国有投资（集团）有限责任公司等三大集团公司由于缺乏监事会，不能进行工商注册，影响了集团公司的顺利组建。

（五）企业资产规模及质量严重制约企业发展

市属国有企业都完成了公司制改造，由于历史原因，存在资产不实的情况。市国投集团在发展中，借助上一轮国家支持政府融资平台公司发展的政策红利，为取得AA 的信用评级，市国投集团的资产规模必须得到快速增长，因此，政府注入资产多为政府土地资产和机关事业单位房产，但这些资产难以进行市场化经营运作。市城投公司自成立以来，政府投入资产以道路、绿化等基础设施为主，并无货币资金注入，造成公司无有效经营性资产，以致公司自身盈利能力不强，融资受限，影响公司发展。

（六）经济布局和结构不够合理

市属国有企业较为分散，布局结构单一，如市国投集团公司、攀枝花建设集团公司、市国正公司主要开展投融资业务，市水务集团公司主要从事自来水的生产供应，金泰房地产公司从事商品房的开发销售，这些企业整体竞争力不强，产业和资本的集中度不高，自主创新能力不强，核心竞争力还没形成，尤其投融资类企业自身没有投资能力和投资收入，不能实现企业自身的良性循环，在全市企业经营性资产中所占比例与其对地方经济的融资贡献不够匹配，远远不能满足攀枝花市经济发展和重大项目投资需求，不能发挥国有资本应有的引领带动作用。

三、对策及建议

（一）在市国投集团架构下，建议组建攀枝花市金融控股集团有限公司

根据省政府组建四川银行的要求，攀枝花商业银行划入四川银行，影响了当地的金融产业发展。就攀枝花而言，尽管中小企业单个体量小，但数量多，整体规模大，且这些企业还往往涉及采选、冶炼、深加工等各个生产领域，是产业发展不可或缺的重要组成部分。若不能及早解决中小企业融资问题，必将影响到整个产业链的可持续发展。为破解我市中小企业“融资难”和“融资贵”难题，着力在发展金融产业，努力做大金融规模，加速创新政策性金融产品，打造企业融资服务平台等方面发力，建议组建市金融控股集团有限公司。

市金融控股集团有限公司为地方金融控股平台，全面覆盖地方国有金融企业以及地方国有金融企业各级子企业。市金融控股集团有限公司下设融资贷款公司及担保公司，具体负责担保、再担保管理、贷款发放等，并设立攀枝花市中小企业“贷款风险资金池”，为全市重大基础设施、重点建设项目、重大产业升级等提供资金支持，为各类企业发展提供金融服务，充分发挥国有企业在政府重大项目建设的资金支撑作用，实现企业融资可持续化。

市政府将持有银行及保险企业股份共计39037.69 万股（其中：中国太保股票146.80 万股、交通银行股票1324.89 万股、市商业银行股权37566 万股）注入市金融控股集团有限公司，同时将市国投集团子公司金鼎担保公司、金丰小贷公司、金源创投公司整体划入，作为市国投集团子公司，资产并表，由市金融工作局进行管理。具体管理参照市国资委、市交通运输局与市交通发展集团执行。

（二）在市城投建设集团架构下，建议组建攀枝花文化旅游发展集团公司

充分利用攀枝花独特的气候优势，着力发挥生态优势，大力发展阳光康养产业。围绕打响三线文化品牌、壮大文旅产业、拓展文旅市场等重点发展方向，建议组建攀枝花文化旅游发展集团，形成攀枝花市“一核一带三谷”康养文旅发展布局。公司具体负责文旅市场的拓展、“5115”工程项目的实施、文旅融合标志性产品的打造，扶持发展“文旅+”融合产业新业态。参照省政府组建四川旅游发展集团的模式，建议将康养基金作为资本金全部注入文化旅游发展集团，同时将攀枝花市资本营运有限公司、城投建设集团参股普达阳光项目组建的攀枝花阳城金海旅游投资有限公司、攀枝花宾馆、攀枝花国际旅行社、市艺术剧院、三线建设博物馆等整体划入到文化旅游发展集团，文化旅游发展集团作为市城投建设集团全资子公司，由城投建设集团实际管理。

（三）积极优化和化解存量债务，增强企业还款能力

一是分类化解存量债务。投融资企业认真厘清债务，按照经营性项目、准公益性项目和纯公益性项目进行债务重构。经营性项目债务重构通过债务期限更长的融资工具代替即将到期却偿还困难的短期债务、债转股或引入战略投资者方式解决；对兼具公益性和盈利性的准公益性项目，因项目收益可以部分覆盖债务，通过发行期限更长的债务融资工具、PPP 模式和借新还旧解决存量债务；对于无收益的纯公益性项目债务，争取政策支持，通过发行地方政府债券偿还债务。二是大力发展实体经济。利用政策机遇期，根据城市产业发展规划，投融资企业实现产业化调整，进行实体经营，凭借其政府背景在投资和项目获取等方面的优势，成为集投资、建设、运营全产业链的公司，并进一步完善企业法人治理结构，确立和落实企业市场主体地位，进行市场化运作及规范化管理。通过重组、新设、混改等方式，成立“专、精、活”的实体子公司，投融资企业利用自身融资优势，为其从资本市场融入资金，但不参与子公司的经营，待子公司成功运营后，通过出售股权、转让给第三方等方式退出，并收回资本。通过投资布局实体产业，不断发展壮大业务板块，同时向产业投资、资产管理、城市运营等多元化业务转型，规范企业营运，保证投融资企业拥有良好的投资能力、稳定的投资收入和充盈的现金流，实现企业健康发展的良性循环，不断增加自身积累能力，打造自我造血功能，通过经营收益反哺公益性项目。

（四）审计部门派驻监事会，加强对市属重点国有企业监督

建议由市审计局采取“1+2+N”的方式，牵头落实市属重点国有企业监事会组成。由市审计局安排班子成员或曾担任过局班子成员的公务员担任监事会主席，并从局机关干部外派专职监事2 名，加上相关国有企业纪委书记、职工监事等组成监事会。监事会主席暂不定级别，由市审计局发文任命。下一步，待国有企业监事会主席增核职数，并纳入市委管理县级领导职务后，由市委提名、市政府任命。通过对市属重点国有企业监事会实施外派制度，才能进一步发挥监事会的职能，更加有效地、独立地、及时地对企业实施监督。

（五）打造“航母舰队”，推进混合所有制经济发展

一是实施更加主动的开放战略。通过对外开放与产业结构升级、区域协调发展的结合，巩固提升攀枝花市开放型经济优势。积极引进国内外优秀战略投资者，重点是大力引进中央企业、省属企业、国内知名民营企业等大公司大集团，通过参股或控股等方式，推进企业股权多元化，同时引进大公司大集团先进的生产技术和管理模式，提升市属国有企业的综合竞争力。如深化与攀钢合作，抓紧推进钒铝合金等与攀钢合作项目，做强产业链上下游和左右端，培育壮大企业集群，在攀钢这艘“工业航母”带领下，打造“航母舰队”。大力引进企业所稀缺的资源、管理、技术、人才等生产要素，进一步增强企业软实力。鼓励企业因企制宜，积极走出攀枝花，到省内其他地区、省外甚至境外投资，创新投资模式，拓展主营业务，延伸产业链，提升价值链。二是进一步探索多种形式的混合所有制方式。鼓励国有资本参股非公有制企业，市属国有企业依据自身发展战略，通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，与非公有制企业以及中央、省属国有企业，特别是民营企业进行股权融合，发挥混合所有制经济优势，提高国有资本运营效率。

（六）进一步优化企业管理，实施人才强企战略

一是提升企业集团管控能力。新组建集团公司结合攀枝花市“十四五”规划，科学合理编制公司发展战略规划，坚持战略管控为主导，财务和营运管控相结合，切实加强母公司管控服务能力和子公司执行能力建设。推进企业集团内部整合，加大对三级以下企业的重组整合力度，减少企业层级，推进企业集团“扁平化”管理。二是建立市场化选人用人机制。人力资源是发展生产力的第一资源，企业应全面实施人才强企战略。逐步建立国有企业经营管理人员市场化选聘和管理的机制，建立以聘任制、任期制和目标责任制为主要内容的管理制度，推行契约化管理。按照劳动合同法规范职工劳动关系，探索国有企业中层管理人员、子公司经营层人员通过公开招聘、竞争上岗等方式配置。建立科学激励约束机制，统筹兼顾，形成不同行业企业负责人之间、企业负责人与企业职工之间的合理工资收入分配关系，建立健全劳动者收入与岗位责任、贡献和企业效益联运的收入分配机制。建立起良性的人才流动机制，解决企业发展人才紧缺问题，打造高效团队，为企业发展提供人力支持。