王大泉

（教育部政策法规司，北京100816）

1980 年出台的《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）不仅是我国教育领域的第一部法律，而且是改革开放后法制建设恢复期出台的少数法律之一。《学位条例》奠定了我国学位制度的法律基础，也是教育领域依法治理的率先实践。作为一部颁布、实施已经40 年的法律，根据实践发展变化进行全面修改，已经势在必行。修订《学位条例》、制定《学位法》，已经被列入第十三届全国人大立法规划，提上了立法日程。制定《学位法》是对学位制度的顶层设计和系统完善，需要在实践和理论层面进行充分、深入的研讨。

一、《学位条例》实施和修订的历程

制定《学位法》不是一次全新的立法，而是在《学位条例》实施40年的实践基础上，对现有法律的全面、系统修订，同时，也是要解决《学位条例》名称不规范的问题。①因此，回顾《学位条例》的实施过程及其特点，具有重要的现实意义。

（一）《学位条例》实施的作用与意义

《学位条例》是一部制定于改革开放之初、实施了40 年且一直没有做过大的修改的法律。这在改革开放之后的立法史上是比较少见的。《学位条例》对中国高等教育的影响是深远的。

首先，进行了开拓性的制度创建。《学位条例》直接将学士、硕士、博士三级学位制度以法律的形式予以确认和规范。这对于刚刚恢复的高等教育具有十分重大的意义，对于重建全社会对知识的尊重具有标志性的意义。1983 年5 月27 日，在《学位条例》实施两年多以后，新中国第一批自主培养的18位博士被授予学位证书。当今天的我们觉得博士学位都有些平常时，不要忘记30 多年前那个具有里程碑意义的时刻。一般认为法律滞后于实践，那么《学位条例》引领实践、开拓事业的作用就显得尤为重要。

其次，建立了可执行的具体规则。《学位条例》的篇幅很短，只有二十条，用现在的立法标准看略显粗略。然而，这二十条中不仅有宏观的制度框架，也包含了具体的制度规则，如论文答辩委员会的组成及议事规则等。这些具体规则使得学位制度的运行具有很强的规范性，也使得《学位条例》事实上成为教育领域最“硬”的法律。很多的法律纠纷，需要直接援引和遵循《学位条例》确定的规则进行裁判、解决，而不仅仅是参考其原则。

第三，提供了稳定性的制度保障。《学位条例》是学位制度的基石。它一方面确定了学位制度的基本原则和框架，另一方面通过对国务院学位委员会概括性授权的方式，有效处理了法律制度的稳定性与灵活性之间的矛盾。国务院学位委员会制定、颁发的一系列规范性文件，使得我国学位制度体系在法律的框架内得到了不断发展，“一定程度上弥补了具体工作中法律规范的不足”[1]，“为学位制度的不断完善和研究生教育事业的持续发展，为培养改革开放和现代化建设所急需的高层次人才提供了坚强的保障，做出了举足轻重、不可替代的重要贡献”[2]。

（二）《学位条例》的时代局限性

虽然《学位条例》具有开拓性、可执行性和稳定性的鲜明特点，但是，限于立法当时的法律制度环境和实践发展阶段，其不可避免地具有时代的局限性。

其一，《学位条例》在立法的宗旨上确立了国家主导的学位制度，规定学位由国务院授权的高等学校或者科研机构授予，强调了学位的国家属性和权威性，而没有考虑学位作为学术水平的标准所具有的学术性和多样性。不过，如果注意到在立法当时我国还没有自己培养的博士，则能够理解立法者对学位属性的定位。

其二，《学位条例》带有比较鲜明的管理主义和计划特点。学位制度与高等教育制度之间并没有有效衔接，《学位条例》中并没有规定教育部门对学位的管理权限，高等学校只是一个被授权单位，忽视了其主体作用，学位似乎游离于高等教育体系之外。同时，也缺少对学位申请人权利保护的具体规定。出现这一现象，是因为在立法当时，高等教育是高度计划性和行业主导的，具有学位授予能力的科研机构和高校是由“条条”管理的，教育部门并不具有统筹的能力。《学位条例》优先解决的是把制度构建起来的问题，立法者不可能面面俱到，也不可能超越时代预见到十多年后我国高等教育管理体制的重大调整。

其三，《学位条例》在立法技术上总体还是比较粗略的，对学位授权与学位授予这两个以现有理论看属于不同性质的法律行为，并没有做出明确的界定，而是采取概括性授权的方式，把大量具体规则授权国务院学位委员会来规定。因此，法律条文本身与实践发展存在逐步脱节的问题，对实践的解释力不足。不过，如果考虑《学位条例》事实上是一次全新的制度设计，在没有实践经验可供充分参考的前提下，采取原则性、概括性的规定，在实践中逐步探索完善，也是符合实际的。

总结《学位条例》的时代局限性，并不是为了苛求当时的立法者，恰恰是要说明：虽然用今天的眼光和标准进行评价，当年的法律可以挑出很多问题，但是如果站在立法所处的时代来思考，我们就会发现，很多问题受时代条件制约，是不可超越的。过去如此，今天也是如此。在进行新一轮法律修订、起草《学位法》时，也不可能有完全理想的方案。立法本身既需要有前瞻性，又不能超越时代的背景与需要。《学位法》一定是在总结40 年学位制度实施经验的基础上，对现实的反映，对未来发展中确定需求的回应。

（三）《学位条例》的修订历程

事实上，《学位条例》与学位制度改革发展实践的不适应，早就引起了重视。1997 年，原国家教委就将《学位条例》修订列入立法计划，开始启动修法工作②。时至今日，修订案的研究、起草工作已历时20多年，而真正完成可能还需要至少两年③，可以说是所有教育法律中历时最久的一次修订。回顾修订的历程，大致可以分为三个阶段：

1997年至2003年是第一次系统性实质修订阶段。修订工作的动因，主要是《高等教育法》颁布实施，国家高等教育管理体制发生了重大调整，学位制度和法律规范也要随之改革完善。同时，1998 年发生的刘燕文诉北京大学案[3]，将学位制度存在的一些具体问题通过司法诉讼集中反映出来，引发了各界的广泛关注和讨论。这一阶段，修订工作被列入第九届全国人大常委会的立法规划，因此取得实质性进展，形成了《学位法》草案。然而，该草案最终没能进入国务院审议程序。据笔者了解，影响因素有二：一是《学位法》草案将国务院学位委员会设定为行政主体，具有行政许可、处罚、复议的实质性权力，但这一定位与国务院学位委员会在国务院组成序列中作为咨询议事机构的定位不一致；二是《高等教育法》当时刚刚颁布实施，其中规定学位制度是高等教育的基本制度之一，国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，但《学位法》草案中缺少对教育部门职责的规定。

第二阶段是2003 年至2016 年，修订工作继续推进但进入相对停滞期。第一次修订工作停止后，对《学位条例》的修订暂时放缓了步伐，但持续的研究没有停止，对修订工作的重视也没有减弱。2011 年，时任国务院学位委员会主任的刘延东副总理在纪念《学位条例》实施30周年大会上就指出，“要加快推进修订《学位条例》、制定《学位法》的进程，创造更加多样化、更加自主发展、更加有利于创新的制度环境”[2]。在此期间，有很多专家参与了立法研究并提出了修订草案，如马怀德老师受国务院学位委员会办公室委托，主持修订研究并主编了专著《学位法研究》④。然而，由于未正式列入立法机关的立法规划，修订工作处于实质性的停滞状态。造成这一状况的主要原因是修订工作的紧迫性和必要性下降。在这一时期，学位制度改革深入推进。国务院学位委员会基于《学位条例》的授权所出台的一系列文件具备合法性，而且体制内的制度改革并没有明显的利益相关人和管理相对人，因此权威性也未受到质疑。有学者指出，“《学位条例》作为规范高等教育发展的一项基本的制度性立法没有出现法律性信任危机”[1]。因此，不修订《学位条例》并未直接影响学位制度改革，而且由于主要改革还在进行当中，修订中要解决的一些重大问题还缺少明确的方向。

第三阶段是修订工作重新启动阶段。修订《学位条例》是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》中确定的教育立法项目，按照要求要在2020 年完成。第十三届全国人大把修订《学位条例》、制定《学位法》列入立法规划，修订工作再次提上议事日程。学位制度改革已经取得了实质进展，形成了重要共识，为法律修订奠定了较为良好的基础。同时，在实践层面，围绕学位申请人权利的确认与救济又出现了一些新的案件⑤和问题，也对法律修订提出了现实要求。

二、完善学位法律制度的实践背景与需求

起草《学位法》，不仅要总结《学位条例》实施的经验，找准现有法律存在的问题，更要适应当前和今后学位制度改革发展的实践要求，解决现实中的突出矛盾。从立法的实践看，只有厘清立法的现实背景，才能为保证立法质量打下基础。

（一）学位制度面临的新形势、新变化

与《学位条例》制定时相比，学位制度的现实情况无疑已经发生了根本性变化。改革开放以来，特别是1998 年高校扩招以来，中国高等教育获得了前所未有的高速发展，不仅高等教育的资源获得了空前增长，而且高等教育的活力和制度创新空间大大拓展。这些发展，反映在学位制度层面，形成了以下重要的变化：

首先，管理体制有重大调整。20 世纪80 年代，我国高等教育的管理还是条块分割、以条条为主的体制。科研与教学的力量很多聚集在科研机构；中央部门所属高校主要是由行业部门来管理；教育部直接管理的高校只有36所综合性高校和师范类高校，并没有对高等教育的全面管理权。这一格局，使得在构建学位管理体制时，一是可以高度统一到国家层面，二是需要加强部门之间的协调。因此，成立国务院学位委员会，统筹多个国务院行业主管部门以及科学院等机构，对各类学位授予单位实行直接领导。这一体制，目前已经被全世界最大规模、层次类型齐全、差异化明显、适应社会主义市场经济的高等教育体制所替代。我国高等教育已经形成国家和省两级管理的体制，教育部门主管的高校已经成为授予学位的主体，势必要改变高度集中授权、部门分头负责的学位管理体制。

第二，管理格局快速拓展。在《学位条例》立法时，学位授予主体还很有限，只有部分高等学校和科研机构。为了给自学成才或者通过其他途径完成高等教育者以申请学位的机会，《学位条例》还专门规定了特别办法，包括非学位授予单位毕业研究生可以就近向学位授予单位申请学位，特殊贡献者可以推荐直接申请博士论文答辩，以及实施办法规定的同等学力可以申请学位等。而现在，无论是学位授予单位的数量还是授予学位的数量，都有巨大的增长。在博士层次，全国的博士学位授予单位就已经从试点开展时的4 个，增加到417 个；2019 年度授予博士学位的人数达到69719 人，与第一批授予的18 位博士相比，则更是增长了数千倍。高等教育发展进入大众化阶段，学位管理的范畴已经大大拓展，学位授予单位的构成已经发生重大变化，势必要从制度上做出回应。

第三，学位授予单位的能力水平显著提高。经过近40 年的高速发展，高等学校、科研机构等学位授予单位，无论是师资队伍、教学科研水平，还是软硬件水平等，都有了巨大提升。中国高校在世界高校各项评价指标排行榜中的地位显著上升。高校已经主动或者被动地参与到质量竞争当中。与之相应，高校多元化发展、增强自身特色、提高教育质量的紧迫性和自觉性都有所提高，对办学自主权的需求也就更为强烈。

第四，人才培养的多样化趋势显著增强。科学技术的迅猛发展，新的社会需求的出现，以及新兴学科、专业的形成，都对人才培养和评价标准的多样化、差异化提出了新的要求，需要学位制度向多元化、鼓励和保护创新的方向发展。同时，学位质量的保障已经无法仅仅依靠把好“入口关”，加强授权审核环节的审批，还需要加强对培养过程的监督。

（二）学位制度的实践回应与改革进展

虽然《学位条例》没有进行大的修改，但是如前所述，国务院学位委员会根据法律的概括性授权，通过发布一系列文件，一直推动着学位制度的不断深化改革。可以说，“政府主导的强制性制度变迁为中国学位制度的发展发挥了重要作用”[4]，也为完善学位制度体系和修订法律奠定了坚实的实践基础。回顾学位制度的改革历程，在法律的框架内，形成了以下方向：

一是实践导向，即根据教育实践发展的需要，通过法律解释，创设出符合实践需要的新制度。如1990年国务院学位委员会第九次会议提出了“专业学位”的概念，形成了“学术学位”和“专业学位”两种学位类型。这一制度创新，事实上是依据了《学位条例》关于学位授予标准中“科学研究”或者“专门技术工作”的规定，从而回应了实践需要，大大促进了应用型人才的培养。

二是放权导向，即适应管理体制变革的趋势，将学位授予审批权向地方和高校放权。具体体现在设立省级学位委员会，并赋予其批准学士学位授予单位和部分硕士学位授予单位及授权点、审核博士学位授权点等权限。2018 年，国务院学位委员会又明确北京大学、清华大学等20所高校，可以自主审核新增、调整硕士、博士授权点。这是国务院学位委员会通过对自身法定权限的调整，以授权方式实现的，适应了学位管理多元化的趋势。

三是自主导向，即承认各个学位授予单位之间在学位质量、声誉和社会认可方面存在巨大差异，逐步认可高校可以自主制定学位授予的具体标准。实践中，无论是国务院学位委员会的政策文件还是司法实践⑥，都认可高校自主制定的学位授予标准具有合法性。自2016年起，学位证书改由学位授予单位自行印制，改变了学位证书统一制式、统一印制的模式，证书封面也不再印制国徽。这一具有标志性意义的事件，进一步使学位回归到体现高校自身特色与办学质量的标志这一定位。

（三）《学位条例》修订的现实必要性

尽管学位制度的改革和运行一直都很平稳，但并不能无视法律规范与制度实践之间存在的矛盾，如省级学位委员会的地位、学校授予行为的定性、救济方式的缺失等。有研究者指出，“学位制度的形式逻辑与实践逻辑之间大相径庭，存在严重背离”[5]。这种背离亟须通过法律修订予以弥合，即要把实践中已经实施的行之有效的学位制度规则，比如国家、省和学位授予单位的三级学位管理体制，在法律中予以确认，确保法律对实践做法的规范性和解释力。同时，当前我国高等教育正处于新的发展阶段，无论是规模、层次、水平，还是发展的方式、路径、定位等，都已经或者将要发生重大变化。其中，一个明显的趋势是地方政府对优质高等教育的需求大大增强，这从各地创建一流大学的投入力度以及深圳、青岛等城市引进高校的热情上就可以看出来。在信息时代、知识经济背景下，对高等教育功能作用的认识已经大大深化，高等教育的多样化、创新性，需要学位制度做出回应和变革。有学者指出，“没有《学位法》的制定和颁布实施，学位工作和研究生教育改革就没有统一的基本依据，改革的深度和广度都必将受到限制，如果改革中的矛盾冲突处理不当，还可能引发本领域的失范”[6]。因此，通过法律制度的变革，解决阻碍改革深入推进的重大问题，推进学位制度体系的完善甚至部分重构，就显得尤为迫切。

三、制定《学位法》的原则方向和主要问题

在《学位条例》的基础上起草《学位法》，需要法律逻辑与实践逻辑的统一，需要现实可行性与改革前瞻性的统一，需要原则方向上符合宏观要求与具体细节上坚持问题导向的统一。

（一）构建完整制度体系，理顺学位制度与高等教育制度的关系

党的十九届四中全会《决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，其中一个重要的要求就是要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。《决定》提出“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”，具体到每个领域，也应当形成相应的制度体系。《学位条例》是学位制度的基础，但在符合中国特色和需要、注重与其他相关制度的衔接与配套方面的考虑受到实践的局限，相关制度建设还比较薄弱。制定新的《学位法》，应当把完善学位制度、构建系统完善的制度体系作为重要的出发点，立足实践经验、立足发展需要、立足制度体系完善，实现制度的传承、整合和创新。

从法律规范和实践需要看，首先要理顺学位制度与高等教育制度的关系。根据《高等教育法》的规定，学位制度是高等教育的基本制度之一，学位是对接受高等教育者学术水平的认可标志。因此，《学位法》需要回应学位制度在高等教育制度体系内的功能与定位，不能脱离高等教育和法律制度而自成体系。事实上，学位制度改革无疑需要与高等教育制度相协调。比如，实践提出的可否比照欧美国家设立一年制课程硕士的问题，其实质是能否改变《高等教育法》所规定的基本学制；而保证学位质量，根本上也要从提高研究生教育质量、加强教育过程监控入手。因此，制定《学位法》需要厘清两者之间的关系，明确学士、硕士、博士学位分别是本科及研究生教育的学业成果；高校能够授予相应学位的前提是能够实施相应的教育；保证学位质量要基于对高校教育质量的监督与评估。

（二）构建完整治理体系，确定国务院和省级学位委员会与教育行政部门的职权与关系

教育部作为全国高等教育的主管部门，设立了国务院学位委员会的办事机构，对高校开展本科、研究生教育实施行政管理，事实上是学位的管理主体之一。同时，国务院学位委员会作为法律授权组织虽然可以实施管理行为，但由于没有确定的组织架构，难以独立承担具体的行政许可、处罚等职能。因此，《学位法》要从顶层制度设计层面，厘清国务院学位委员会与教育部的关系，将实践中形成的工作分工和管理职权法定化。同时，明确中央和省两级学位管理的体制机制，赋予实践中已经运行的省级学位委员会明确的法律定位。为此，可以在《学位法》中按照横向分责、纵向分权的原则，理顺学位管理体制。横向分责，即在国务院层面，确定国务院学位委员会主要负责统筹规划、审议决定等学位重大事项的决策，教育部负责学位制度的具体实施和监督管理；纵向分权，即按照实践中已经形成的做法，将部分学位决策、管理权（如学士学位和部分硕士学位授权的许可、地方高校学位质量监督等）确定由省级学位委员会和省级教育行政部门行使。具体的制度设计可以包括：国务院学位委员会作为学位制度的领导机构，主要负责审定、发布学位基本制度、重大政策、发展规划以及学位类型、学科专业目录，审定、批准学位授予单位及学位授权点的名单，以及指导、监督等职权；教育部具体负责学位制度的实施与管理，履行评审、监督、评估、处罚以及对学位制度的重大问题提出建议等职权。对省级学位委员会和省级教育部门的职责可以相应地作出规定。

（三）适应依法行政要求，明确学位授予权的性质与取得程序

《学位条例》规定，学位由国务院授权的高等学校或者科研机构授予。基于这一规定，很多研究者认为学位授予是一种行政授权行为，因为此规定的字面意思可以解释为学位授予是国家行为，学位授予单位代表国务院授予学位。也有研究者认为“定性为授权行为在学理上站不住脚”[7]，倾向于许可行为。确定学位授予权的属性，在理论探讨之外，要考虑立法的历史背景和实践的发展变化。如前所述，《学位条例》立法之时，学位制度的确更具有国家学位的性质。但在实践中，这一规定逐步得到调整，事实上转化为由国务院学位委员会对高校（含科研机构）或者其某一学科门类的办学条件和质量进行评估，认为能够保证相应学位培养质量要求的，批准其成为学位授予单位或者在某一学科门类可以授予学位（学位授予点），即高校经过国家认可，具有了授予某一层次或者类型学位的权力或者能力。随着高等教育的发展，这一权力通过国务院学位委员会授权的方式，又部分下放给省级学位委员会来行使。在法律属性上，学位授予权的取得是一种行政许可行为。在国务院开展的审批制度改革中，按照权责，这一审批项目已被列入教育部行政许可项目中，事实上形成了国务院学位委员会与教育部共同行使的格局。与普通行政许可行为不同的是，目前在批准的数量、层次、类别上，国务院学位委员会通过发布宏观指导政策等方式，有较强的调控权。因此，《学位法》在确定学位授予规则时，要考虑按照行政许可的一般规则，将学位授予单位和学位授予点的许可制度进一步法定化；要考虑按照放管服改革的要求，进一步简化许可程序，给予高校更多的自主权。基于这些考虑，建议在《学位法》中明确学位授予权许可制度的基本框架：

一是简化学士学位授予权许可。由于设立实施本科教育的高等学校由教育部审批，在审批过程中就需要对其实施本科教育的条件、能力等进行审核。因此，本科高校可以直接成为学士学位授予单位，如还需要许可，则形成了事实上的重复许可。如果本科高校在设置经审批同意实施的本科学科门类之外，增设新的学科门类，如一所以医学为主的高校增设了工科专业，则需要对其能力进行评估。为此可以规定，新设的本科高校或者新增学科门类的高校，在首届学生毕业前，申请就学士学位授予标准进行认定，进一步简化许可程序。

二是硕士、博士学位授予权许可分级实施。目前硕士、博士学位授予权审批分为学位授予单位和学位授权点两类。硕士、博士学位授予单位是指一所高校整体上具备了研究生教育资质。通常实施本科教育的高校在设立一段时间后，才能具备开展研究生教育的条件。但近年来一些新设置的研究型大学，由于师资队伍、研究资源等起点比较高，已经被允许在设置时直接申请成为硕士、博士学位授予单位。申请设立硕士、博士学位授权点则是指，已经具备研究生教育资质的高校，在原有学科专业外，申请在其他学科增加新的学位授予权，目前一般是申请新的一级学科学位授予权。《学位法》应当进一步厘清两类许可的关系，明确高校在具备研究生教育能力后，可以申请成为学位授予单位，在对高校本科教育水平和研究生教育的条件和能力进行全面评估后，赋予高校特定学科门类的学位授予权；学位授予单位可以进一步申请设立新的学位授权点。在审批权限上，可以进一步放权，硕士学位授予单位可以考虑由国务院学位委员会授权具备条件的省级学位委员会审批，硕士学位授权点由具备条件的省级学位委员会根据权限审批。博士学位授予单位和学位授权点审批实行两级审查，先由省级初审，再由国家复审。在审批的具体流程上，教育行政部门负责组织专家评审，形成意见后由同级学位委员会审定、发布。

三是赋予部分高校自主审核权。随着学位制度的改革发展，已经有一些高水平高校获得了大部分学科门类的硕士、博士学位授予权，这些学校在学科建设和培养质量上达到了较高标准。为鼓励其进一步改革创新，根据实际需要调整、设置新的学科专业学位授权点，可以实行授权自主审核制度，即明确国务院学位委员会可以授权具备条件的高校自主审核学位授权点，以备案方式获得认可。

（四）适应高等教育发展新需求，改革调整学位的类型与授予条件

随着职业教育的发展，应用性本科和研究生专业快速发展，专业硕士、博士成为发展的重要方向。《学位法》应当进一步明确今后学位类型的发展方向，在授予条件上不仅包含专门技术工作能力，还应拓展到从事专门技术、实践运用和创新的能力。相应地，可以考虑将专业学位拓展为职业学位，即面向实际职业需要的学位。职业学位的概念较之于专业学位，不仅包含专门技术工作能力，而且包含职业实践与创新能力、科学技术应用能力等，具有更好的适用性。同时，按照国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》的要求，职业教育与普通教育是不同类型、同等重要的教育。将学位区分为学术学位和职业学位，也可以呼应职业教育改革的原则与趋势。学术学位与职业学位的授予条件也要做相应调整。可以进一步明确学位授予条件包括学术经历、学术道德和学术成果。学术经历即要求申请人经过相应的高等教育培养过程，达到相应的毕业水平；学术道德指申请人应当遵守学术诚信规定；学术成果则是指能够反映学术水平的论文或者其他实践成果。在硕士、博士阶段，学术学位应当突出论文要求，职业学位则应当侧重实践工作成果，可包括报告、设计、作品等多种形式。

同时，科学技术的迅猛发展、学科交叉融合的日渐普遍以及人才需求的日趋多样化，对学位制度的开放性和灵活性提出了更高的要求。可以探索实行新兴学科、紧缺专业学位授权点的事后认证制度。许多新兴学科，特别是交叉学科，可能是现有学科门类难以完全涵盖的。与之对应设立的硕士、博士学位授权点，如果严格按照许可后方可实施的规定，可能会面临以下问题：一是许可需要时间，可能错过创新的最佳时机；二是审批需要条件，既有条件可能难以适应新的要求；三是评审需要专家，如果领域全新，专家也可能因超出自身知识范畴而难以判断；四是判断需要成果，面向未来需要的新兴学科可能在评审时难以拿出有说服力的成果。上述问题可能导致审批制度阻碍创新。因此，建议在《学位法》中进行创新，考虑允许具备条件的高校在新兴学科、交叉学科先行开展博士研究生教育，学校、导师和学生风险共担，待学生毕业后，由国务院学位委员会组织专家对培养方案、论文质量、创新成果进行认定，以决定是否承认所颁发学位的合法性。

（五）建立全民终身学习体系，改革完善学位授予主体

在新的法律中，已没有必要保留因为学位授予单位数量不足而特别设立的同等学力申请学位等制度。另一方面，则要考虑，在传统的学校教育形式之外，以网络教育为代表的现代远程教育的影响。跨校、跨境选修课程，甚至不通过面授也可以修完相应课程，使得达到相应学位标准的渠道进一步丰富。《高等教育法》明确规定，“公民通过高等教育或者自学”，其学业水平达到标准，可以申请获得相应学位。综合考虑两方面因素，需要在法律中明确学位授予的主体，即申请人应当向其学籍或者学习关系所在的学位授予单位申请获得相应学位。对于远程学习者和自学者而言，则可以向获得相应学位授予权的开放大学、自考学习关系所在的高校申请。

今后，通过网络等开放方式学习，会在终身学习体系中占有重要地位。可以考虑，针对自学或者网络学习，单独设立开放学位，由国家认可的远程教育机构授予。这样既可以增强学位制度的灵活性，也可以有针对性地对学位质量提出要求，避免远程教育的过度发展给学校教育带来的冲击。在学位授予主体的设置上，还应当根据学位层次进行区分。博士学位要求申请人具备独立从事科研或者技术工作的能力，并且取得创造性或创新性成果，从培养规律来看，需要长时间的学习、交流和研究，不宜采取网络学习、自学等方式。因此，建议规定，以远程方式授予学位的限于学士和硕士层次，博士学位只能由高校授予，以保证博士生培养的规范性和学位授予质量。

（六）切实保障学位申请人的权益，构建便捷有效的救济渠道

《学位条例》实施以来，由学位授予或者学位撤销引发的多起诉讼⑦成为教育领域法律纠纷最受关注的部分。这些诉讼所聚焦的问题主要集中在学位授予条件的三个方面：学术经历不合格，即培养过程未能完成或者培养要求未能达到，如博士阶段未能通过综合考试或者论文发表达不到要求，因而不能进入学位申请阶段；学术成果不达标，即论文答辩未通过或者综合学术能力评价未通过；学术道德有瑕疵，即在培养、申请学位过程中以及获得学位后，被发现学位论文或者公开发表的论文造假，或者有其他学术不端行为，因而不被授予或者被撤销学位。学位争议处理中，最为突出的问题是救济渠道不够明确和畅通。虽然司法机关已有很多判例受理并判决了学位授予纠纷，但是本着司法谦抑的原则，现有的判例局限于对学位授予中学位评定委员会的组成及程序等是否合法做出判断，很难对学位争议的核心问题——申请人是否具备学位授予条件做出实质判断。因此，即使判决学校败诉，也只能责令其重新做出决定。造成这样的局面，除了法律上没有明确规定外，学位纠纷具有一定的复杂性是主要原因。相关纠纷既涉及学位制度本身的具体环节，也涉及学生培养环节、学籍管理方面的因素。比如，此前曾有很多高校在学籍管理办法中规定，受到记过处分的学生不授予学位。学生在毕业前如受到过记过处分，就失去申请学位的资格。学生如提请救济，事由是要求授予学位，但原因却是违反了学籍管理的规定。做出不授予学位决定的是学校的学位评定委员会，做出处分决定的则是学校的学生管理部门。学生若以不授予学位为由向教育部门提起申诉，教育部门在法律规定上不能解决学位纠纷；若向国务院或者省级学位委员会提起申诉，学位委员会不是行政主体，处理和审查争议的职责和能力都不明确，同时又不能对高校做出的学籍管理行为提出意见。这一局面就使得现有救济渠道与救济需求不能完全匹配，很多情况下造成了程序空转。

构建高效、便捷的学位救济渠道，要从明确学位授予的程序以及不授予行为的性质入手，关键是建立学位申请人的概念，将研究生教育培养和学位申请相对分离开来。实践中，博士、硕士阶段已经形成了一个受理学位申请的环节。在法律上，这一环节的结果应是决定是否赋予学位申请人资格。取得学位申请人资格，意味着其完成了培养过程，学术经历合格，可以进入论文答辩和评议环节。以此为分界点，围绕是否赋予学位申请人资格产生的争议，属于培养环节的纠纷，可以通过学生申诉渠道予以救济。具体程序如下：申请人可以向学校提出申诉；对学校做出的复查决定不服，可以向省级教育部门申诉；再有异议则可以提出行政复议或者诉讼。取得学位申请人资格后，在论文答辩和学术委员会审议过程中产生的争议，属于学位授予纠纷，可以通过学位申诉、复议渠道解决。具体程序如下：申请人可以向学校学位委员会或者学术委员会提出申诉；对做出的复查决定不服，可以向省级学位委员会申诉；再有异议则可以申请国务院学位委员会裁决或者提起诉讼。这样的制度安排，可以保障在学位授予环节产生的纠纷能够在学校和教育部门、学位管理系统内部得到实质的裁判，同时能够有效衔接外部救济和相关法律制度，从而形成公平、有效的救济机制。

当然，除了上述重要问题外，完善学位法律制度，需要研究的问题还有很多，如法律责任问题。没有法律责任的法律，就相当于没有牙齿的老虎。制定《学位法》，需要设计出针对学位违法行为的有针对性和可操作性的法律责任，以弥补强制力不足的缺陷。其他问题本文不再一一赘述，但希望若干宏观或者具体的问题都能被关注、研究，以从理论和实践层面共同推进《学位法》的制定。

注释

①在《学位条例》制定之时，我国对法律名称并无统一规范，也没有明确规定全国人大及其常委会制定的法律不能称为“条例”。事实上，除了《学位条例》外，还有几部称为“条例”的法律。2001年，国务院颁布的《行政法规制定程序条例》规定，行政法规的名称一般为“条例”。由此我国才明确，法律一般不称为“条例”。

②笔者是同年进入教育部、开始参与立法工作的，接受的第一个任务就是参与《学位条例》修订的研讨工作，可以说经历了《学位条例》修订的全过程。

③目前《学位法》草案仍在教育部起草阶段。以一般的立法程序看，经历部门起草、国务院审议，再提请全国人大常委会审议（法案一般要经历“三读”，即经过常委会会议三次审议），除了特殊情况外，到法律的颁布至少需要两年时间。

④参见马怀德主编：《学位法研究——学位条例修订建议及理由》，中国法制出版社2014年版。

⑤如于艳茹诉北京大学撤销学位案、柴丽杰诉上海大学不授予学位案等，见网络资源。

⑥在最高人民法院指导案例39 号——何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案中，针对“必须通过大学英语四级才能授予学位”这一学校规定明确提出：在符合法律法规规定的学位授予条件前提下，确定较高的学士学位授予学术标准或适当放宽学士学位授予学术标准，均应由各高等学校根据各自的办学理念、教学实际情况和对学术水平的理想追求自行决定。

⑦包括刘燕文诉北京大学案、甘露诉暨南大学案、北京大学撤销于艳茹博士学位案等。