陈 立 张 义

（中国民航大学法学院，天津300300）

2013年4月，在英国的非隔离空域里，一架携带两名旅客的远程遥控驾驶航空器与其他商业性航班同时运行，并成功地飞行了500英里。此次历史性的飞行表明无人驾驶航空器（UAV/RPA）在民用领域已经有能力执行传统有人驾驶航空器才能完成的航班任务。①现今的无人机，无论是在技术上还是在应用领域上都实现了极大的突破，其与有人机之间的界限也越来越模糊。然而，无人机技术突飞猛进的同时也带来了无人机坠毁、冲撞民航客机或扰乱航班正常运行等诸多问题。②而现今法律对无人机的监管仍存在不足。国际民航组织虽然出台了《遥控驾驶航空器系统手册》等规范文件，但仍未形成一套在法律上对无人机进行规制的系统规定。现今的国际航空法体系不仅缺少对无人驾驶航空器的详细规定，甚至存在着若干相互冲突的法律规定。本文就《国际民用航空公约》第五条不定期航班和第八条无人驾驶航空器展开论述，指出法条之间的冲突，并在理论和实践领域对此问题作出回应，以期完善国际民用无人机领域的法律规制。

一、《国际民用航空公约》第五条与第八条的冲突

对于国际民航组织各成员国而言，不定期航班通常是由《国际民用航空公约》第五条以及各国签署的其他多边协定予以规制。③《国际民用航空公约》第五条对不定期航班赋予了极大的自由。其第一款对“一切不从事定期国际航班飞行”的航空器授予了三项无需“事先获准”权利：飞入权（飞入并作最后非商业性降停）、不降停过境权（飞入飞越而不降停）和降停过境权（在过境飞行中飞入、飞越并作非商业性降停的权利）。④其第二款则进一步明确了商业性不定期飞行在遵守《国际民用航空公约》第七条（国内载运权）的前提之下同样拥有第一款规定之权利，不过在此情况下降停国有权对航空器起降地进行规定。

但《国际民用航空公约》又在第八条规定无人驾驶航空器未经一缔约国“特许”，不得在其领土上空飞行。《国际民用航空公约》订立时无人机技术尚处于起步状态，无法运营不定期航班。但在民用无人机技术突飞猛进的今天，《国际民用航空公约》第五条和第八条在法律适用上必然会发生冲突，即对于一架执行国际不定期飞行任务的无人驾驶航空器，其在飞入、飞越或进行经停另一国领土时，究竟是适用第五条享受无需事前批准之权利，还是适用第八条需承担必须经该国特许，并依特许之条件进行飞行的义务呢？

二、对《国际民用航空公约》第五条与第八条的法律解释

“法学的重大任务是解释法律”。⑤在《国际民用航空公约》第五条与第八条发生文义上的冲突时，首先考虑的应当是通过条款的解释来协调法律之间的冲突。在国际公法领域，对于条约的解释需借鉴1969年签订的《维也纳条约法》。《维也纳条约法》全面规定了条约缔约、生效、解释等有关国际条约各方面之内容，其本身也具有国际习惯法效力，并为各国所普遍承认。⑥

《维也纳条约法》对条约的解释方法主要规定在其第三十一和三十二条。其中第三十一条规定了进行条约解释的一般规则：“在对条约进行解释时，应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之。”简而言之，该条文表明了条约解释的三项原则：善意解释、文义解释、兼顾通常意义和善意的解释。在第三十一条的基础之上，条约法第三十二条进一步规定了条约解释的补充方法，即依据第三十一条无法进行解释时，条约之解释可以使用条约的“准备工作”或“缔约情况”在内的补充资料。

总体而言，《维也纳条约法》中规定的条约解释方法仅是一个原则性的规定。在具体情况下，对条约的解释是可以在遵循维也纳条约解释法的原则下灵活选择的。但无论采何种方法，条约解释所要遵循的不外乎五项原则：第一，准确性（或称根据文本进行解释）；第二，遵循自然的一般含义的原则；第三，遵循前两个原则下的一体化（把条约作为一个整体进行解释）；第四，有效性；第五，根据缔约国的系列实践活动以探知条约真意。而在学理上，条约解释的方法则主要有三派主张，即“文义”或“文字的通常含义”解释学派、“缔约国意图”学派、“目的论”或称“条约宗旨与目的”学派。⑦

（一）文义解释

一般情况下，在解释国际公约时应该首先寻求文义解释方法来进行条约的解释。其他解释方法只有在文义解释行不通时才会被选择。⑧文义解释要求根据条约文本的最自然、最通常的含义进行解释。如前所述，依据文义解释，执行不定期航班任务的无人驾驶航空器依据《国际民用航空公约》第五条的规定不需要事先获准即可飞经一国领空，但其根据第八条之规定则必须获得事前的特别许可才能飞经一国领空。显然，文义解释方法并不能协调《国际民用航空公约》第五条和第八条规定之间的矛盾，应当寻求其他方法对条约进行解释。

（二）缔约国意图解释法

缔约国意图解释法是指通过公约订立时的缔约国报告、缔约国实践等资料来考量缔约国订立条约时的真实意图，并由此来进行条约的解释。《国际民用航空公约》制立于1944年，限于当时的航空器发展水平，各缔约国在订立公约时主要考虑的是规制有人航空器和无人热气球，而并未预见到会出现由无人机来执行国际航班任务的情况。缔约时各缔约国也并不认为第五条和第八条所规制的对象会在范围上有所重合。

1.各缔约国未能预见无人机技术的迅猛发展

有关无人机的最早记录可以追溯至1871年奥地利军队使用无人气球在意大利威尼斯市上空投掷炸弹。在两次世界大战期间，无人机广泛应用于军事领域，常用来执行监视、侦查等军事或作战任务。尽管无人机技术在公约订立前七十余年便已出现，公约订立时无人机仍仅主要运用于军事领域。事实上，直到21世纪无人机才开始广泛运用于诸如移民管理、执法和国土安全的边境保护、农业用途、航空摄影、搜索和救援等民事领域。而无人机国际运输至今仍未出现先例。在公约缔约当时所指的无人机主要指的是无人驾驶的气球、飞艇等航空器。将现代社会高度智能化的无人驾驶航空器适用于《国际民用航空公约》无疑超出了各缔约国的缔约意图。

2.各缔约国未能预见到不定期航班的迅猛发展

《国际民用航空公约》各缔约国之所以会接受《国际民用航空公约》第五条有悖“国家领空主权原则”之条款，很大程度上是因为当时国际航空运输都是由航空公司的定期航班运营，而不定期国际飞行仅是一种在数量上不值一提的特殊情况。在制定公约时完全没有预见到国际不定期航班会有如此重要之地位。随着不定期航空的迅猛发展，各国基于国家安全和航空经济的考量开始在实践中逐渐背离《国际民用航空公约》第五条赋予不定期航班的无需事前批准之权利。例如，包机运输是一种典型不定期航班。在二战之前，经营包机或航空器租赁业务的公司数量很有限，当时的包机运输也享受着《国际民用航空公约》赋予的无需事前批准之权利。然而在经历了迅猛发展后，各国达成了废除包机业本享有的无需事前批准的权利，并对其进行规制的共识。在1980年国际民航组织第二次运输会议上，绝大多数国家代表均认为大多数国际包机运输应划归为定期航班。⑨此种法律拟制使得本属于不定期航班的包机运输只能在获得他国特许后才能进行过境通行。

各缔约国在制定《国际民用航空公约》时之所以赋予不定期航班无需事前批准的权利，是因为当时不定期航班在国际航空业中仅占据微不足道的比例。因为占比过小的不定期航空对一国的国家安全和经济主权的威胁很小，各国也就可以放弃对其的管制以彰显对航空自由的支持。但当不定期航班已成为国际航空中一个不可忽视的重要力量时，赋予如此重要之不定期航班无需事前批准即可过境通行的权利便已超过各缔约国的缔约意图。

由此可见，可以基于现有材料合理推断《国际民用航空公约》各缔约国既未预见无人机会发展到可以独立执行国际航空运输任务，也未预见不定期飞行会发展至如此重要之地位。由此依据缔约国解释法，有关无人机不定期飞行应当适用《国际民用航空公约》第八条。

（三）条约宗旨和目的解释

国际条约的宗旨是公约在制定法律规则或条款时的基本指导思想。《国际民用航空公约》的序言明确表明了公约的制定宗旨：宏观上的维护世界和平与各国及各国人民之间的友好合作，以及微观上的强调民航业“安全而有秩序”地发展，并使国际航空运输“在机会均等基础上，健康地和经济地经营”。

安全是民航发展的生命线，一切民航活动应该在保障安全的前提下进行。近年来虽然无人机技术突飞猛进，但仍然没有达到完全成熟的程度。我们应当注意到在以下的诸多方面，无人机都拥有比有人航空器高得多的危险系数。

1.国家领空安全

无人机技术的迅猛发展带来了日趋严重的无人机滥用问题。世界范围内不乏滥用无人机侵害国家主权、严重危害国家公共安全的事件。例如，曾有无人机闯入政府办公场所，利用无人机漏洞走私、偷渡等。甚至，民用无人机也能被用于实施军事任务例如侦查、精准打击以及恐怖活动等。就技术层面分析，无人机研制技术门槛低、开发费用低廉，其精密性与科技含量较专业的军用战机差距悬殊，研发技术相对简单，任何国家、组织、个人都可能自主研发无人机。其民事领域的广泛应用拓宽了无人机的获取渠道，任何人都能轻而易举地获得无人机及其资料。在法律层面上，当前国际社会缺乏对无人机系统性规制的法律规范。对未经一国许可入侵他国领空的国家航空器可以采取相应的反制措施，但对于利用无明显军事标识的民用无人机进行武装入侵的情况，一国很难对其是否具有非法目的作出正确判断，从而无法采取相应的制裁措施。无人机独特的远程操控模式也给了操控者们一种与传统的民航运输中高度谨慎以保障航空安全的理念相悖的游戏心态，这也是民用无人机滥用的重要原因之一。

2.民航活动安全

虽然无人机技术近年来获得了迅猛发展，但仍未完全成熟。无人机活动在诸多方面的危险性都明显高于传统的有人航空器。

（1）无人驾驶航空器更难防范潜在的碰撞风险

对于有人驾驶航空器而言，无人驾驶航空器更难防范潜在碰撞风险。这主要体现在两个方面：首先，无人驾驶航空器难以做到“防止避碰”。芝加哥公约附件二规定了驾驶员“防止碰撞”之义务，即其必须采取行动以避免碰撞，并保持对潜在的碰撞风险的时刻警惕。而这也是保证民航活动安全的最基本的义务。在仪表飞行模式下，机上飞行员需要在ACAS II的帮助下，通过“查看和避免”程序，通过视觉监测环境来侦查潜在的冲突。然而这对于无人驾驶航空器而言几乎是一项不可能的任务。⑩尽管许多无人机都配备了摄像机，但技术上的限制使得无人机的操作员仍然很难发现附近的航空器，评估碰撞的可能性并采取适当的行动。⑪

其次，无人驾驶航空器缺乏空中规则规制。在非隔离空域下，有人驾驶航空器需要遵循《国际民用航空公约》附件二中的巡航高度规则和相互自我分离方法，以安全有序地进行航空活动。然而，此类空中规则体系对于无人驾驶航空器而言尚处于一个概念性的阶段，并需要时间来进一步完善。

（2）无人驾驶航空器更难监测气象变化

无人驾驶航空器也更难监测气象变化。气象服务对于国际航空的规划、执行和安全运行至关重要。飞机在飞行中有可能遇到需要驾驶员特别观察的如严重的湍流、结冰，或者雷暴、冰雹、尘埃、火山灰等气象变化。而无人驾驶航空器要么没有飞行员，要么远程飞行员并不在飞机上，因此也就很难确定飞机所处的气象条件并评估其对飞机的实时影响。甚至有些无人机根本都不具备检测气候现象的传感器装置。

除了上述的避碰规则和气象变化以外，无人机驾驶航空器机场运营等其他领域也面临着许多挑战。实践中无人驾驶航空器的大量涌现也确实对民用航空安全产生了威胁。事实上，RPAS与飞行员驾驶的飞机之间的空中碰撞风险是RPAS在全球范围内运行的最为关键的安全问题之一。没有机上驾驶员的飞机对民用航空系统施加了各种各样的危险可能。在非隔离空域中运行的RPAS不仅会影响商业航空承运人的运营，还会影响通用航空活动的安全。

由此可见，相较于传统的有人驾驶航空器而言，无人驾驶航空器的危险性更为突出。这也就意味着任何国际性无人驾驶航空器活动都应受到当事国的规制。依据《国际民用航空公约》保障民用航空活动安全有序的宗旨，理应对风险更高的无人驾驶航空器给予更加严格的规制。因此，当《国际民用航空公约》第五条不定期飞行与第八条无人机飞行的有关规定相冲突时，应该适用更能保障民航安全，即《国际民用航空公约》第八条之规定。

三、依据现有的法律实践应适用《国际民用航空公约》第八条而非第五条

（一）《国际民用航空公约》第五条与该公约确立的原则相违背

《国际民用航空公约》第五条条款本身存在着诸多问题，在立法精神上与《国际民用航空公约》所确立的领空主权原则相违背；从整个公约体系来看其与其条文在内涵上也相互冲突；在实践中第五条也难以得到贯彻执行。事实上，《国际民用航空公约》第五条是一个实施难度很大的条款。后来的国际实践甚至证明了它是根本行不通的。⑫例如，1985年，前联邦德国业余飞行爱好者马蒂亚斯·鲁斯特自行驾驶飞机从赫尔辛基出发，自行飞往莫斯科红场进行了非商业性经停。马蒂亚斯·鲁斯特的飞行行为完全符合被《国际民用航空公约》第五条保护的不定期航班飞行行为，实践中这位驾驶员却被军警立即带走并被判处了四年有期徒刑。⑬

（二）《国际民用航空公约》第五条规定较含糊

《国际民用航空公约》第五条对不定期航班之规则规定得十分含糊，这也导致了实践中各国会对其有着不同的理解与解释。对于商业不定期航班而言，《国际民用航空公约》第五条一方面规定了其“有上下乘客、货物或邮件的特权”，另一方面又要求遵守“上下地点所在国”的“规章、条件或限制”。但什么是“规章、条件、限制”呢？这里的“规章、条件、限制”能否包括事先许可呢？对此，国际民航组织航空运输委员会和国际民航组织理事会在分析时认为“规章、条件或限制”也包括要求事先许可，但“事先许可”与“事先获准”并没有本质区别，委员会的此种解释相当于否定了《国际民用航空公约》第五条的实质内涵。在实践中，被飞经或飞入国往往会利用种种借口要求不定期航空器只有事先获得特准后方可飞行。根据古德斯特1953年的调查，被调查国的46个国家中有36个国家要求事先许可，不要求事先许可仅有6个国家，而剩余的4个国家则要求视具体情况而定。有些国家在本国航空公司不反对的情况下给予事先许可，其他国家在没有特别协议的情况下不允许外国不定期飞行承运人载运地区业务；阿拉伯国家中3个国家不许可载运以色列的客货；英国一直以来都要求事先许可，并在公约之外以双边协定的形式进一步对不定期航空进行了规制。

由此可见，《国际民用航空公约》第五条在现实的法律实践中处于一种尴尬的境地：虽然不定期航班被赋予了过境通行权，但在实践中却受到了极大的限制。因此在《国际民用航空公约》第五条与第八条发生冲突时，不宜适用第五条，而应适用第八条。

四、结语

《国际民用航空公约》中不定期航班与无人机的有关规定表面上仅是条约中一处法律冲突，其实质则是航空法中“国家领空主权”原则与“空中自由”原则之间不可弥合的矛盾。对于由无人驾驶航空器运行的不定期航班，基于公约缔约国订立时的意图与公约力求保障国家主权安全和航空活动安全的宗旨，在《国际民用航空公约》第五条和第八条的法律适用冲突上，应该适用第八条规定的“特许”制。鉴于《国际民用航空公约》第五条精神上与制定宗旨相悖，其自身含糊其辞的规定造成解释上的不确定性，各国的实践活动大多也没有对第五条予以严格的执行，国际民航组织宜对《国际民用航空公约》第五条作出修订，以更好地适应民用航空的发展，避免体系内部的矛盾冲突。为了保证国家领空安全与民航活动安全，鉴于无人驾驶航空器活动的危险性及其规范体系的不成熟，实践中如果出现无人驾驶航空器条款与有人驾驶航空器条款的其他冲突，应当适用其中更能保证安全之法律条款。

注释

①Sofia MICHAELIDES-MATEOU & Chrystel EROTOKRITOU，Flying into the Future with UAVs：The Jetstream 31 Flight，Air&Space Law 39,No.2(2014)：111–130，p.1。

②陈明.民用无人机侵权法律问题研究[D].南京航空航天大学，2017：1。

③《国际民用航空公约》。

④郑斌.国际航空运输法[M].中国民航出版社，1996：157。

⑤张明楷.刑法格言的展开[M].法制出版社，1999：5-7。

⑥Sovereignty over Pulau Ligitan and Pulau Sipadan(Indonesia/Malaysia)(Judgment)[2002]ICJ Rep 625,para 37。

⑦G.Fitzmaurice,‘The Law and Procedure of the International Court of Justice： Treaty Interpretation and Certain other Treaty Points’(1951)28 BYBIL,p.1-28。

⑧Haopei Li,Introduction to the Law of Treaties,p.436。

⑨赵维田.国际航空法[M].社会科学文献出版社，2000：143。

⑩Ramalingam, Karthik, Roy Kalawsky, and Chris Noonan.“Integration of Unmanned Aircraft System (UAS) in non-segregated airspace： A complex system of systems problem.”Systems Conference (SysCon), 2011 IEEE International.IEEE,2011。

⑪ Abeyratne, Ruwantissa. "Remotely Piloted Aircraft Systems： Some Unexplored Issues."Air and Space Law 41.3(2016)，p.289。

⑫郑斌.国际航空运输法[M].中国民航出版社，1996：59。

⑬马蒂亚斯·鲁斯特于同年被提前释放，并被驱逐出境。