刘向鹏

（许昌市中级人民法院，河南 许昌461000）

随着全面依法治国的不断深入推进，如何建设法治政府、实质性解决行政争议成为各级党委政府亟需解决的重点工作，而行政审判是解决上述问题、增进社会和谐的重要途径。多元化纠纷解决机制有其独特优势，能达到实质性解决行政争议，更好发挥行政审判服务社会治理和建设的作用。为了适应社会和当事人纠纷解决的多元化需求，在维护司法权威和发挥诉讼功能的同时，还需要注重行政诉讼的多元化纠纷解决机制。①本文拟从行政审判实务出发，总结行政争议多元化纠纷的原因，以期不断完善行政争议多元化纠纷解决机制，使行政审判能从根本上解决行政争议。

一、行政争议多元化纠纷解决机制概述

（一）多元化纠纷解决机制的由来

西方国家对多元化纠纷解决机制的研究起步较早，西方国家的司法制度因为司法行为日渐僵化，法学家们希望探索出其他更为灵活的矛盾解决机制。世界各国为了保证非诉程序的正常运行和健康发展，均致力于推动替代性纠纷解决机制（ADR）的法制化和规范化。②国家职能从管制角色向服务角色转变，为建立诉讼替代解决机制夯实了基础。随着学者们对以ADR为核心的社会矛盾纠纷解决机制的研究，逐渐形成了社会学、行政法学、诉讼法学等多学科交叉的法学研究主题。西方国家中以美英德为代表，亚洲以日本、新加坡为典型代表。随着我国依法治国理念的不断深入，案件数激增、司法资源缺乏、恶意诉讼、虚假诉讼、滥用诉权等对我国的诉讼机制尤其是行政审判工作带来极大考验，为解决面前的一系列难题，国家提出探索完善多元化纠纷解决机制，从而建立多元化纠纷解决机制为补充，诉讼为最后一道屏障的有机结合体制。

（二）建立行政争议多元化纠纷解决机制的必要性

诉讼是为了定纷止争，行政诉讼一方面是监督行政执法，但其根本目的应当以实质性解决行政争议为中心。社会矛盾本身是常量，关键是要解决社会矛盾，在人民群众生产和生活中打造社会治理的链条。③中国传统文化“以和为贵”，大多数百姓对政府普遍具有敬畏之心。依据行政纠纷解决中的ADR（Alternative Dispute Resolution，即替代性纠纷解决机制）构建具有中国特色的行政争议多元化纠纷解决机制，符合中国国情和文化传统，有利于促进政府与公众的沟通与理解，缓解案多人少的矛盾，与中国特色社会主义法治的价值追求相契合。

据统计，近三年来各地法院受理行政案件数迅猛增长，普通中级法院行政审判庭年均结收案近千件，并且在数量、类型、复杂程度上每年呈快速递增趋势。行政纠纷大多涉及群众切身利益、诉求强烈、社会影响范围较广，单靠人民法院“单打独斗”肯定力不从心。针对迅速增长的行政诉讼需求，行政审判应积极从改变机制上找出路，通过有效整合资源、聚合力量，探索建立公正高效、有机协作的行政争议解决机制，为实质性解决行政争议探索一条有效路径。

（三）行政争议多元化纠纷解决机制的基本原则

化解行政案件必须在法律、行政法规的强制性规定的范围内进行。首先，自愿是化解工作首先要遵守的基本原则。不能为了调解而调解，也不能为了延缓诉讼而调解。当事人自愿参与调解才能营造平和、公正的化解氛围，更能提升当事人在具体事项中的参与度及最终的满意度。其次，在化解过程中不得有损国家利益、公共利益和第三人合法权益。这是化解工作过程中需要特别注意的方面，不能为了个案的利益而不顾或牺牲国家、社会的正义。最后，要尊重当事人意思自治和程序选择权，依法保障诉权，坚持预防为主，防止矛盾纠纷激化。

二、行政诉讼面临的问题

行政诉讼是依法行政、解决行政争议的主要形式，为社会治理提供高质量的司法服务。但随着民众法律意识的增强，行政争议增长迅猛，范围和种类也逐渐扩展，通过行政诉讼并不能实质性解决行政争议，行政审判面临较大的现实挑战。

（一）专业化水平与现实需求相矛盾

1989年我国第一部《行政诉讼法》制定并实施，2015年又对该法进行重新修订。修订后的《行政诉讼法》在实际司法实践中最明显的影响是行政案件数量大幅增加，但与此不相适应的是并未提高的行政审判服务水平，甚至一些基层法院的行政法官是民事审判法官来兼顾，没有比较专业化的行政审判法官，面对新型行政案件不知所措，更无法深入分析并从根本上解决行政争议。尤其是目前政府机构改革较大矛盾易发、多发的领域，比如行政协议、征收、不动产登记等，尚没有建立起能满足群众需要的专业性的行政争议解决机制。在法院的三大诉讼中行政诉讼的上诉率、申请再审率均较高，表明行政审判并非对所有的行政争议起到定纷止争的作用，行政诉讼面临司法不能困境。

（二）行政法律规定滞后

行政诉讼法经过修订，对审理范围、起诉期限、附带性审查等做了进一步规定，但并没有建立起完整的法律体系，许多法律规定存在空白时，仍要参考民事诉讼的相关规定。比如对行政调解、行政和解、行政协议等规定存在滞后和局限性，不能适应目前的司法需求，导致对一些行政争议判决的依据上法律支持的缺失。④

（三）行政审判的思想困境

“民告官”是行政诉讼的突出特点，也是行政审判制度面临的困境。不信任使部分审判功能失灵。个人起诉政府，对民众来说自己处于弱势，在各方面无法与政府机关对抗，表现在诉讼中的行为就是“闹”，情绪容易激化，不按正常的思维解决问题，把诉讼中的政府行为都视为不怀好意，一种对抗情绪将油然而生，即使没有看到而仅仅是感觉到行政官员不够友善，也将牵怒在行政审判法官身上，并对官员的行为产生强烈的抵触心理，这种心理倾向的阴影将会笼罩在以后的行政裁决或行政调解中。行政审判是这种对抗最激烈的时刻，而这种对抗的激化有时是一触即发且互不相让。这些现实问题给行政审判造成无法逾越的障碍。

三、行政诉讼中多元化纠纷解决机制的基本架构

（一）诉前适时介入，建立诉源解决机制

诉讼服务中心应有熟悉行政诉讼业务的法官，对行政诉讼加强前期引导和释明，把不必要成诉的行政案件化解在萌芽阶段。构建行政审判与行政立案窗口灵活、机动的联络机制。首先由行政立案窗口作好来咨询当事人的来访记录，根据案情分类处理。对咨询类案件，由立案窗口的行政业务法官和值班律师向当事人提供全面的诉讼引导和服务；对易激化矛盾类案件，由行政庭法官及时联络立案庭同志启动协商研判机制，找准当事人最焦虑问题，向当事人解释沟通，告知诉讼风险，讲明诉讼需注意的问题。让有理的当事人更信赖法院，让不符合法律规定的诉讼回归正常的请求程序或打消缠诉的念头。通过行政立案窗口的法官对当事人非常专业和有针对性的引导，能第一时间与政府相关负责人沟通，让原来情绪非常激烈的当事人缓和情绪，减轻焦虑，让当事人能更加理性地看待自己的诉求。

工作端口前移，加强诉源治理。群众的普遍认知是“有事找政府”，告政府对于普通群众来说不是首要选择，来立案时内心也很矛盾。这个时机是行政纠纷化解的黄金时期，应把行政化解工作端口主动前移，将矛盾化解在咨询、立案阶段。我国的行政诉讼起步较晚，对于“民告官”的诉讼，群众大多存在畏难心理，部分群众是来咨询或者寻求关注。他们从心理上还是愿意与政府坐在一起说一说来解决，只是自己对相关法律了解甚少，在与政府协商过程中总是“公说公有理、婆说婆有理”，没有一个让自己信服的人来主持公理，只好借助于法律和法官。一些行政争议在法官的主持下依照法律规定谈，群众感觉更公正，心里也更清楚明白，更容易达到一致。在法官主持下的协商也是一种法制宣传，群众对相关规定了解得更为透彻，回到群众中能以群众听得懂的语言去给其他准备起诉的群众讲清楚利弊及相关法律规定，从而在源头上减少了行政案件数量，节约了司法资源，使行政诉讼切实步入良性循环的发展轨道。

（二）诉中找准问题症结，强化多方解决合力

在诉前摸清当事人真实诉求的基础上，积极寻求社会力量的配合。有的当事人就是因为政府工作人员在处理自己的事情时语言粗鲁或者推、卡、横等不规范行为“气不过”而起诉。在诉讼中，法官选择合适的环境，要求被告选派沟通能力较强的工作人员与原告真诚沟通，当事人心里“赌”的这口气顺了，有的原告当庭自愿申请撤诉，一些即将激化且长期缠诉访的矛盾就此彻底结束了。

多元化纠纷解决机制能为当事人打开另一扇门，在化解过程中不仅减少了其解决纠纷的成本，而且维护了他们之间的社会关系，让当事人实实在在感受到了司法的温度。大多数群众不愿意通过起诉政府来解决争议，在他沟通能力范围之内实在是没有了办法才起诉政府。他们感觉就是和政府机关“撕破了脸”，没有了回头路，其实这种思想带有很多无奈同时也寄予行政诉讼很大希望。多元化纠纷解决机制能让群众从即将走入“死胡同”的思想及时回归，在平和的环境中与政府机关心平气和地坐下来共同解决问题。通过多元化纠纷解决机制，不但能让群众见到管事的人，还能面对面地把争议的问题给解决了。行政审判应借助成熟、有效的行政争议化解机制，把这些矛盾突出点一个个化解在萌芽中，或者是帮助当事人打开心结，重新回归理性。

（三）诉后再释法，确保案结事也了

法治的真谛，在于人民的真诚信仰和忠实践行。人民的法治信仰和法治观念，是依法治国的内存动力，更是法治中国的精神支撑。通过释法说理，让广大民众更加了解法律，理解法律，信赖法律。裁判文书是审判的核心，每一份行政判决应是通俗易懂、入理又入心的，但要更加注重判后答疑工作，要不厌其烦，不错过任何沟通机会，争取把法和理讲到当事人的心里，即便败诉，也要让当事人心里明明白白。

（四）纳入绩效考核，提升运用积极性

多元化纠纷解决机制横跨面大，不在工作考核范围内无法最大激发该机制的运用，应通过考核奖励制度的建立，加强多元化纠纷解决机制在行政执法领域的深度应用。⑤建立健全在行政诉讼中多元化纠纷解决机制运用的奖惩考核机制，并把这一机制纳入地方政府综治考核的范围，能避免该机制的运行流于形式，最大化激发其机制的潜力。对行政机关参与过程中表现积极、工作扎实、成效显著的，给予通报表扬、工资激励等，对消极、不积极配合的，也应给予相应的惩治。通过考核奖惩，积极促进政府、法院在实质性化解行政争议方面形成合力，积极运用多元化纠纷解决机制化解行政争议中的“硬骨头”。

四、结语

“法安天下，德润人心”，行政争议多元化纠纷解决机制能把法治和德治的优势在司法实践中有效融合。行政争议大多涉及群众极大关注的拆迁、征收类矛盾，这些行政案件的教育、引导、示范的意义较大，社会关注度较高。随着该机制在行政审判实践中不断完善，必将为实质性化解行政争议提供极大便利。借助多元化纠纷解决机制实质性化解行政争议，引导人们积极参与乡村、社区、企业等基层依法治理，积极参与公共管理，依法维护自身权益，能切实提升人民群众的司法满意度，让当事人在诉讼中既能看到法的力度，又能感受到法理交融的温度，让法治的种子在人们心里落地生根，在全社会开花结果。⑥行政争议的实质性化解意味着一直困扰当地党委政府的诉访问题得到彻底解决，对社会稳定发展具有重要意义。

注释

①范愉，李浩.纠纷解决——理论、制度与技能[M].北京：清华大学出版社，2010（5）：11。

②龙飞.多元化纠纷解决机制立法的定位与路径思考——以四个地方条例的比较为视角[J].华东政法大学学报，2018（3）：109。

③四川省成都市中级人民法院课题组.探索诉源治理新路径构建社会治理新格局[N].人民法院报，2019-11-07(08)。

④刘艳云.行政争议多元化纠纷解决机制的构建——以行政诉讼案件多元化纠纷解决为视角[J].社会科学，2018（8）：340。

⑤刘艳云.行政争议多元化纠纷解决机制的构建——以行政诉讼案件多元化纠纷解决为视角[J].社会科学，2018（8）：341。

⑥法安天下德润人心——怎样理解坚持依法治国和以德治国相结合[N].人民日报，2015-02-12(09)。