跨区域大气环境治理的法律经济研究

2020-02-25汪维莲汪维刚

法制与经济 2020年4期

汪维莲汪维刚

（芜湖职业技术学院应用外语学院，上海金茂凯德（芜湖）律师事务所，安徽芜湖241004；合肥幼儿师范高等专科学校公共教学部，安徽合肥230011）

大气环境污染治理是一项难度比较大的工作，此项工作落实极具综合性与复杂性，尤其是跨区域大气环境污染治理易受外在条件限制，难以保证污染治理效果。具体表现为区域污染易受空间与时间限制，会大大地削弱污染治理力度。因此，在跨区域的大气环境治理中，不但要有相应的措施，还需要有法律法规提供制度上的支持，才能从全局开展大气环境治理工作，提升治理工作的经济性，节约治理成本。

一、跨区域大气环境治理的理论支撑

关于跨区域大气环境治理的理论基础，主要有尺度理论与生态系统理论两方面内容。

（一）尺度理论

尺度理论主要是研究地理学相关的理论知识，“尺度”主要用来衡量生态系统的均衡性，从而凸显生态系统的复杂性，借此体现自然界发展的基本规律。从其属性分析，可分为本证尺度与测量尺度两类，其主要目的是为了感知尺度。随着人类的发展以及社会的进步，感知尺度的发展也在日渐延伸。后又出现了空间尺度，主要是为了测量分辨率以及空间规模。时间尺度更多的是针对生态发展过程中的持续时长。尺度理论在大气环境治理中的应用作用在于为大气环境治理工作的开展提供方向指导，并衡量执法力度是否符合相关标准，是否满足法律条例的要求等。①

（二）生态系统理论

生态系统理论则更加重视生态环境的变化，主要探究生态系统内部功能及结构的演变。生态系统理论认为生态系统内部元素虽说复杂，却互为影响、互相制约，若其中某个元素失去其自身功能，或永久消失，将会给生态环境的平稳发展带来巨大危险，严重的情况下还可能造成恶性循环。生态系统理论在跨区域大气环境治理中的应用，可为环境治理工作提供方向指导，提高治理人员的环境整治意识，让更多的治理人员意识到生态稳定的重要性，从而能在大气环境治理过程中始终本着污染防治及联防联控原则开展工作，确保生态系统运行的稳定，以达到更好的跨区域大气环境治理效果，并确保此项工作持续开展，同时为完善大气环境立法提供基本保障。②

二、跨区域大气环境治理相关的法律经济分析法

（一）治理法律制度需要完善

跨区域大气环境治理过程中应有立法保障，以提高环境治理效果。法律经济学分析更加强调博弈均衡分析以及成本收益分析，可从这两个经济学分析方法的角度，进一步探讨跨区域大气环境治理的经济性与投入成本多少等多项内容。法律的立法成本无疑是讨论中的重点内容，主要涉及边际成本、总成本与平均成本。对总成本作进一步细化，又可分为隐性成本与显性成本两类。总成本主要指的是司法者以及立法者在义务履行过程中付出努力后的回报，计入立法财务支出。立法收益则主要是指以法律颁布的形式真正实现社会效益、时间效益与经济效益三者的有机结合，以此为基础，对立法成本作有效判断。此外，边际成本指的是新增立法量与总收益两者之间的比值，应确保比值范围，使之更加稳定，并达到法律经济分析的标准。③

因此从法律经济的角度分析跨区域大气环境治理，治理工作应当具有一定的时效性，治理过程中要求立法者及时完善法律信息，并为环境治理工作的执行提供数据参考。此外，环境行为人也应提高环保意识，在生产与生活中规避不当行为，要符合法律义务规定，避免因一己私利而威胁大气环境的稳定性。

（二）环境治理体现多元化特色

区域环境治理过程中法律制度的完善是必然工作，而法律经济分析对于跨区域大气环境治理工作的开展无疑具有方向指导的作用，它主要将区域协同治理作为探讨的要点，并强调处理过程的平等与公正，给予群众公平的权利，在作出相关决策时，采纳多元化的建议，使得决策更加合理、公平。其中所提的协同治理，具体要求为跨区域大气环境治理过程中以多元化的治理方式、治理主体等协同加大治理力度，以确保治理的有效性。这一过程中，不仅要有政府组织的参与，同样要有公众的配合，与此同时，需要突出公权力的平等性与公平性，在法规、文化的协同下，营造秩序的治理状态，使得大气环境治理高效落实。此外，同样要求加强外部管制，提供相应的成本目标，尽可能做到外部成本等同于社会成本减去私人成本，逐步提高大气环境治理水准，使恶劣的空气条件得到改善，减少对群众身体健康方面的安全威胁。

区域环境治理体现的多元化特色，还包括尽可能做到各地区协同落实、各机构配合对接；各方明确自身所肩负职责，并做好自我定位；高效利用信息技术手段，实现信息共享；基于数据信息的变化，不断完善政策法规，逐步形成系统化的法律规章制度，从而确保大气环境治理工作的落实，避免出现不必要的问题。在这一过程中，公众的大气环境治理参与积极性也将进一步提升。在确保公众配合的基础上，做好政策协调，可达到更好的治理效果。

三、跨区域大气环境治理的立法思路

（一）基于排污监管方面的法律经济分析

跨区域大气环境治理工作的落实，需要有完善的法律法规作为基本保障，具体可以结合区域范围内的大气排污情况给予排污限制，尤其是对于排污超标的企业，应加大惩治力度，对于超出排放量标准的企业，要通过法律惩处的方式，提高其大气环境治理方面的责任意识，尽可能将区域范围内大气污染排放总量控制在相应范围内。以此为基础，减少区域范围内大气排污量，为人民的身心健康营造有利环境。建议排放量的规划要细致到企业以及个人，通过考核细化的处理方式，强化企业及个人的责任意识，对于排污量超标的可采用加倍惩罚的方式进行惩处，避免出现二次污染。

（二）跨区域大气环境治理的立法监督

跨区域大气环境治理工作的落实，首先应做好立法路径的选择，建议相关部门严格遵循两大趋同与三大协同的原则，对法律体系加以完善，制定统一的立法标准。其次执法机构要加大执法力度，从根源上解决大气环境污染问题，尽可能实现一体化治理。所谓的两大趋同与三大协同，主要是指跨区域大气环境污染治理过程中尽可能做到目标统一、协同执法、联动执法以及标准趋同与主体趋同等，只有实现上述目标，方可提升各部门职责意识，使之在工作中明确自身所肩负职责，并提高监督管理力度，并基于防治标准，采取相应的处理措施，确保大气环境质量符合人类生存与发展的标准。

四、跨区域大气环境治理协同立法方向

（一）我国跨区域大气污染立法协调的总体规划

目前，在立法层面制定统一的跨区域大气污染防治基本法是不可行的，需要上级立法机关的介入和我国《立法法》的修改。因此，我们可以尝试借鉴美国区域温室气体减排行动（RGGI）的跨州治理模式，采取自下而上的地方合作路径，建立跨区域大气污染联盟共同治理体系。具体来说，第一步，通过同级地方政府签署的具有软法律约束力的合作备忘录，规定跨区域大气污染防治合作的框架内容。第二步，建立跨地区大气污染联合治理协商机制。各地区行政首长或各职能部门领导定期召开联席会议，就大气污染的具体联合治理项目进行协商。第三步，在具体实施层面，可考虑成立一个类似RGGI有限公司的地方政府授权的半官方联合组织，解决跨区域治理中遇到的具体问题，包括跨区域重点污染物总量控制和交易制度的具体实施。

（二）借鉴欧盟大气环境立法模式

欧盟跨区域大气环境治理工作在初期主要包括制定阶段性方案并慢慢实施，从而逐步改善大气环境。过程中采取区块式管理方式，将大气环境监管分为多个内容，其中包括区块的数据共享与交换、空气污染源的排除以及污染监控等多个方面。欧盟同样确定了排放限度，对火力发电厂等企业放宽标准，而其他企业则要严格参照法律规定有针对性地加强污染防控。此外，欧盟也创新了立法机制，构建了新的立法体系。其中涉及排放权交易机制、减排机制以及大气保护机制等。

（三）借鉴美国大气环境监管模式

美国等国家在跨区域大气环境治理的过程中，主要从执法与立法两个方面入手，不断总结经验，并对法律体系加以完善，丰富立法内容，有针对性地推行环境监管政策。以上措施对于我国跨区域大气环境治理工作的落实，具有非常重要的借鉴意义。尤其是在环境监管过程中，需要确定成员资质，并保证其专业素质达标，要求具有较强的责任意识。在此基础上，机构内成员要求在工作中不断总结，拟定备选方案，不断优化监管机制，最终构建与大气污染监管相关的法律法规。具体而言，要求不断加大大气环境监管力度与环境治理执行力度，真正做到联合执法；不同地区的治理机构应签署合作协议，真正做到共同执法；治理措施要符合法律规章制度条款，执法过程中始终本着统一执法的原则，不断提高执法力度。

五、完善跨区域大气环境治理的法律制度的建议

（一）设立专门的立法协调机构

在落实相关工作的过程中，职能部门始终要以相关法律法规作为基础，平衡各地方利益，发挥自身的职能优势，重视监督检测、信息共享与利益均衡，以此为基础，明确监督与管理职责，均衡职能，确保监管的有效性。与此同时，要求相关部门做好对接，对不同区域内的空气质量分别进行检测，将其记录于大气环境质量检测平台，并做好数据披露等多项工作，确保跨区域大气环境治理工作有效落实，也能避免出现不必要的矛盾与冲突。

（二）制定联防联控法律规范

联防联控特殊规范的制定，要求相关机构严格参照大气环境治理法律条款，基于大气环境危害指数，制定完善的预警机制。提高公民的参与意识与企业法人的环境保护责任意识，促使他们共同参与跨区域大气环境治理。在加强预防的基础上，提高环境治理力度，降低治理成本，保证治理效果。这一过程中，相关企业需严格参照跨区域大气环境污染排放规制及要求，规范化、高效执行。还应当建立全面、完善的污染防治体系，为公众参与提供有力渠道，比如，开通举报有奖渠道，激发公众参与的积极性，真正实现跨区域联合联动治理。