中国政府购买服务的可能陷阱及其规避路径

2020-02-24袁明

社会工作与管理 2020年1期

摘要：政府购买服务在彰显其积极功能的同时，也逐步显示出内含的可能陷阱。中国政府购买服务呈现出公共性流失、专业性失真、社会组织异化、寻租腐败以及服务效能低下等诸多可能陷阱。随着社会治理创新和政府治理现代化的深入推进，清醒认识这些可能陷阱，降低和消减政府购买服务风险并探讨规避良策是当务之急，建议选择“加强立法规范、健全购买机制、公共性回归与社会性规制，提升专业自主、加强行业自律、包容性发展与可持续性”等规避路径。

关键词：政府购买服务;社会性规制;包容性发展;专业自主性;行业自律

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：2096-7640（2020）01-0082-06

一、问题提出

政府购买服务等市场化手段绝非改善政府绩效的魔力药方。[1]政府购买服务是创新，也可能是一个陷阱;做得好，它会对保增长、惠民生、促治理发挥很好的作用;做不好，会带来新的问题，甚至使政府失去信任。[2]

政府购买服务”（PurchaseofServiceContracting，POSC）是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过拨款和公开招标的方式，交由具有资质的企业或服务机构来完成，最后根据择定者或中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用。[3]学者们普遍认为，政府购买服务一方面可以降低服务成本，提升服务传输质量与服务效率，[4]又不至于过度扩大政府的行政机构规模;[5]另一方面，政府购买服务通常可以帮助社会组织实现资金稳定，[6-7]培育社会组织独立性和自主性[8]并帮助其建立声誉和认可，实现社会组织的合法性。[9]政府购买服务日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流，是目前许多国家应对福利制度危机而进行政府改革的主要内容，[10]政府购买服务已成.为世界各国政府治理的最重要工具之一。[11]

20世纪90年代中期，以上海市浦东新区社会发展局向罗山会馆购买服务为起点，上海、南京、宁波、无锡等地对政府向社会组织购买服务进行了积极探索，相关国家和地方政策措施也陆续出台。2012年开始，中国启动了中央层面政府购买专业化公共服务实践;经过7年的运行，政府购买服务逐渐成为中国公共服务供给的主要模式之一。但是中国政府购买服务的制度安排还不够系统，在彰显其积极功能的同时，也逐步显示出内含的可能陷阱，如公共性流失、专业性失真社会性不足、社会组织异化、寻租腐败、政府信任危机等。随着社会治理创新和政府治理现代化的深人推进，清醒认识这些陷阱，并探讨规避良策是当务之急。

二、政府购买服务的可能陷阱

推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。但由于中国政府购买服务的环境存在缺陷，因此在具体运作过程中易发生功能异化，存在诸多的潜在陷阱。

（一）“公共性流失”陷阱

公共性是政府购买服务的最本质属性，将公共利益最大化是政府购买服务的价值准则和行动依归，这决定了政府购买活动必须以公共利益为最终目标。政府购买服务是当前政府促进社会公平，推动基本公共服务均等化的重要手段。但一方面，政府购买服务的政策性很强，且与地方经济社会发展水平及社会组织发育程度有很大关联，欠发达地区政府购买服务政策很难落地，隐性补贴发达地区，未能考虑到社会的最急迫需要，[2]政府购买服务呈现“非均衡、非协调”[12]发展。另一方面，在政府购买服务过程中，购买服务项目未能充分了解公众需求、项目设计和评估中公众参与不足，部分非营利组织的逐利性忽视公共利益等诸多因素，导致“公众缺位”现象比较普遍，以致很大一部分政府购买服务项目混乱而导致了公共资源的严重浪费，引发“公共性流失”;尤其是个别政府工作人员在购买服务过程中，利用权力优势进行寻租腐败等，违背了公平导向的初衷，公共性出现异化。

（二）“专业性失真”陷阱

“专业化”这一术语正是用来反映职业争取，并最终获得履行一个特定工作排它性权利的过程;其需要专门、深奥的知识和才能，以保证工作的质量和对社会的福利，同时，有权评估和决定工作如何进行。[13]政府向专业的社会力量购买服务是为了有效解决公共服务缺位、规模不足、质量不高、发展不平衡、专业性不强等问题;但在实际政府购买服务过程中，社会工作者的专业性渐渐弱化，并呈现出“个案工作会谈化、小组工作游戏化、社区工作行政化和娱乐化、服务评估数量化”，难以彰显“专业的不可替代性”。[14]首先，社工机构为了“活命”丢了专业“使命”，在项目设计及整个服务传送中以评估为中心，为了评估而评估。甚至有部分社工机构成立初衷并非专业使命和社工情怀，而是想从中获取政策红利，以致在招标过程中，不断提高服务量化指.标，降低投标金额，尽可能满足招标方的全部条件，而这些压力最终转嫁给专业社工。这是专业社工的职业认同度低的重要影响因素，也是专业社工流失率高的重要原因之一。部分社工机构为了获得资金资助，通过“租赁”社工证充实专业力量，通过聘请专门“写手”设计标书，以彰显其专业性，服务中聘请非专业人士作为社工员完成服务指标，专业乱象丛生，甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。

（三）“社会组织异化”陷阱

控制导向的社会治理体制、外生性所造成的资源依赖和由此导致的嵌入性控制、志愿失灵造成的专业主义缺失等，引发社会组织主体性和自主性的缺失以及随之引起的组织低效和不作为。[15]受生存本能、国家在培育社会组织中资源的单方垄断以及组织价值追求等因素的多重驱使，社会组织更多是在生存与自主之间寻求平衡，它们试图通过失去一部分自主以换取生存空间，也试图保留一部分自主以追求自身价值。[16]中國社会组织快速发展得益于“嵌入性发展模式”[17]下“政府强势建构”[18]。但社会组织在嵌人过程中产生外部服务行政化和内部治理官僚化等问题，社会组织在权力体系中逐渐式微，失去影响力，[19]甚至可能被体制“同化”和“吸.纳”[20]。近年来，为了促进资金来源的多元化，许多社会组织承接了越来越多的经营性项目以减少组织的依赖性，其结果是社会组织的公益性特点逐渐消失，变得越来越像企业。[21-22]另外一种倾向是社会组织的“准政府化”。许多社会组织和政府的关系.密切，甚至是由作为购买者的政府直接发起或倡导建立起来的，这一状况导致了社会组织异化与服务投机化。

（四）“寻租腐败”陷阱

政府购买服务是西方国家腐败产生最主要的源泉之一。[23]由于购买合同过程复杂、信息不对称及权力垄断等，政府很可能在购买过程中产生寻租等腐败行为。政府在将部分公共服务的生产权通过购买方式转给市场参与主体（社会组织）的过程中，政府官员可能将公共权力作为筹码，为自身获取额外的经济收益。这风险贯穿于购买过程的始终，甚至每一个细小的购买环节都可能存在寻租风险。各级地方政府为了体现积极响应中央政策，争取横向竞争获得优势，大搞政府购买，政府错位、越位和缺位现象普遍;甚至有部分地方政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同变相举债，将“政府购买服务”当作举债融资的工具。部分社会组织抱着投机心理，试图利用政府部门弱点通过承接政府购买服务，以社工之名，行“圈钱”之实;甚至利用极少数官员腐败，采用贿赂手段谋取暴利，政府与非营利组织逐渐形成利益绑架，极有可能引发政府信任危机。

（五）“服务效能”陷阱

越来越多的相关研究表明，政府购买服务能节省成本的假设只是一种错觉，[24]且政府购买服务并不存在能提高效率的确凿证据和确切支持，[25-26]政府购买服务的收益被高估了。[27-28]推行政府购买服务的核心支撑力量在于政府通过市场化手段能够节省成本、改进服务质量以及缩减政府规模。[24]但在实践中政府购买失败的情况屡见不鲜。一大批研究者基于实证得出结论：政府购买服务未必降低服务成本，却可能降低公共服务质量，也可能降低政府能力，侵蚀社会组织的独立性;尤其是增加了腐败风险，导致公共责任的断裂，并未实现公共服务效用最大化。[4、9、25、29-33]政府所运行的市场会受到各种缺陷的困扰，市场中积累的缺陷越多，就越难以实现效率的承诺。[34]社会组织的机会主义与非法行为仍有可能使购买公共服务的成本高于政府自我提供服务。[35]

三、政府购买服务陷阱形成的主要原因

（一）对政府购买服务存在认识偏差

中国政府购买服务是在政府职能转变、事业单位改革以及“小政府、大社会”的大背景下逐渐发展起来的，地方政府更多的将其置于社会组织发展、国家与社会关系重构、事业单位改革的思维逻辑，往往忽略了在服务成本、服务效率、政府绩效及精准服务等方面进行考量。部分地方政府为了体现积极响应中央政策，大搞政府购买，甚至有个别地方政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同变相举债，将“政府购买服务”当作举债融资的工具。政府购买服务只是为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式，是公共服务供给和社会福利转化的具体行动路径和机制。因此，在政府购买服务的发展过程中，要注意防止把工具异化为目的，把手段异化为目标。[4]

（二）制度设计和安排不够系统

20世纪90年代，传统“单位制”福利体系迅速瓦解，旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正在趋于解体，而新的体系与机制尚未完善并真正起作用，[36]各种社会矛盾和不确定性风险呈逐年扩大趋势。随着政府购买服务的大力推进，与之相配套的法律规范如《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》已难以适应新形势的要求，在服务采购和项目招投标方面还存在诸多法律空白;且缺乏系统可行的政府购买服务的监督机制和制约机制。尽管出台了相关条例或管理办法，如《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《政府购买服务管理办法（暂行）》及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，但立法层次不高，法律效用较弱，亟需进一步补充完善相应的法律制度，增强法律的适用性、可操作性和威慑力。此外，我国政府购买服务快速推进，但是法律规制严重不足，既影响了优秀社会组织的成长，亦导致了社会组织中鱼龙混杂。社会组织在实践中存在着许多迫切需要通过法律规范才能解决的现实问题;但社会组织既缺乏保障其权益的法律规范，也缺乏规制社会组织与其他组织及个人之间的权利义务关系的法律规范。[37]因此，政府应尽快出台《社会组织法》。

（三）信息不对称

信息不对称问题是政府购买服务过程中一个常见的关键性问题。相关主体之间广泛分布的信息非对称导致购买服务产生逆向选择、道德、合谋与寻租等多重风险，对服务购买对象、供应方选择、合同履行以及购买绩效等均具有消极影响。[38]由于购买合同过程复杂、信息不对称及权力垄断等，政府很可能在购买过程中产生寻租等腐败行为。部分地方政府官员可能利用政府的公共权力以及通过资本的经济活动来获取特权，谋求个人或集团的不正.当的额外利益或垄断利益。政府购买服务成为西方国家腐败产生最主要的源泉之一。[23]首先，购买主体与承接主体之间信息不对称。一方面，政府在甄选公共服务承接主体时，可能利用其决策权力或所掌握的关键信息谋取私利，或者政府官员与社会组织进行暗箱操作，以低廉价格获得承包权后实行分红;另一方面，社会组织试图利用专业优势资源“忽悠”购买主体来承接购买项目，以社工之名行“圈钱”之实，供给劣质的服务。其次，购买主体与消费主体之间信息不对称，“公众缺位”现象比较普遍。在已经实施的购买服务项目中，有购买方不注意了解民众需求，主观臆断决定购买服务项目;也有承接方不进行需求调查，盲目承接购买项目，乃至出现“政府买了单、百姓不买账”以及多种类型的供需错位、供需脱节等问题。[39]再次，服务生产主体与消费主体之间信息不对称。作为服务的生產者，部分社会组织不重视甚至无视服务对象真实需求，通过礼品和游戏吸引或“骗取”服务对象认同以应付评估指标;消费主体不了解项目实情，但因可享受政府改革带来的免费福利而沾沾自喜，完全背离了政府购买服务政策的初衷，不仅浪费了公共资源，也败坏了政府和社会组织声誉。同时，在政府购买服务中，政府购买主体是项目发包方却不是最终成本承担者，项目资金最终都由财政承担，项目发包方可能夸大项目资金需求。最后，政府购买实施主体与监督主体信息不对称。政府购买服务项目不公开，不透明，且缺乏明确的监管主体和健全的社会监督机制。

（四）竞争局面尚未形成

近几年来，在国家相关政策支持和推动下，社会组织发展迅速，截至2018年12月11日，全国共有809410个社会组织。[40]但中国社会组织总体发展水平整体不高，与经济发展水平和社会发展需要相比仍有较大差距，在政府购买服务中，存在符合参与购买的社会组织数量少、规模小、专业化程度低、规范性差、内部管理不健全、公信度不足等诸多问题。由于在公共服务领域竞争市场尚未形成，因此政府在选择承接主体时常常面临无社会组织可选的尴尬局面。社会组织发育程度低，竞争局面尚未形成，不仅难以满足公众的个性化需求，而且政府购买服务的效率也难以彰显。部分地方政府为推动落实政府购买服务政策，甚至直接发起或倡导建立社会组织，社会组织内卷化现象明显，也背离了政府购买服务政策的初衷。

四、政府购买服务陷阱的规避路径

（一）加强立法规范，健全购买机制

政府购买服务是公共服务市场化改革重要举措，而法治和契约是市场化改革的根基和前提。政府应加快推进其购买服务的制度化进程，建立健全政府购买服务体制和机制，修订和完善政府购买服务相关法律法规，实现制度设计的科学性、制度安排的合理性以及制度执行的有效性;同时，优化社会组织发展环境，健全社会组织发展培育机制，制定《社会组织法》规制社会组织发展与运行;[37]此外，进一步明确购买主体角色与责任，清晰界定政府购买服务目录清单及社会组织承接资质和要求，严格按照购买清单及购买程序组织实施服务项目，完善政府购买服务价格形成机制，建立“五位一体”（包括购买主体、生产主体、消费主体、评估主体和监督主体）的合作供给机制，健全政府购买服务服务评估评价体系及社会监督体系，完善信息公开制度及责任追究制度;并且通过政府购买服务制度化，强化权力运行制约和监督体系，避免权利和资本对公共利益的侵蚀和破坏，确保购买服务的公共.性、公平性、连续性及可预期性。

（二）公共性回归与社会性规制

公共性是公共政策的本质属性。政府购买服务中服务项目的公共性与参与主体的自利性是政府面临的两大迷思。公共服务的可及性、公平性、公正.性和均等化等“公共性”目标是政府购买服务政策，的目的和旨归;但参与主体的自利性引发了服务项目形式化[2]、公共性弱化、寻租腐败等诸多问题，导致政府利益边界的模糊、政府权威合法性的削弱、社会经济资源的浪费等消极后果，[4背离了政府购买服务政策的初衷。如何在不损及社会公共利益和社会公平的情况下提高服务效能，是政府在制定和落实政府购买服务政策时应深思熟虑的问题。在政府购买服务中，由于政府退出或者弱化在公共产品供给中的责任，强化了公共产品的私人属性，出现大量公共服务“去公共性”。[42]如何减少政府购买服务公共性的偏离并使其回归公共性的本质属性成为当务之急。公共政策公共性的回归是一个系统工程，可以通过增加公民认同和政治认同感（即合法性）、公开决策信息和疏通民意渠道（即透明性）、完善行政责任追究机制（即责任性）、促使政府和公民.依法行事（即法治性）、及时并负责任地对公民要求做出回应（即回应性）和设置科学管理机构、降低管理成本（即有效性）等[43]方法促使公共性的回归。

社会性是政府购买服务的内在要求，社会性规制是政府履行社会经济管理职能的重要手段。社会性规制（SocialRegulation）在经济学中是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品、服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。[44]在公共政策中，社会性规制主要指政府对个人或社会组织行为的纠偏措施和行为限制，即具体、明确地对某些活动或行为是否可为、谁可为之、以什么方式为之等方面做出规定，进而实现对经济社会生活的控制和管理，[45]以保证社会公共利益和社会共同目标的实现。运用社会性规制来规范和管理政府购买服务主体的行为，是实现以人为本、回应公众个性化需求维护社会公共利益的重要方式和手段，也是规避政府购买服务可能陷阱的重要路径。

（三）提升专业自主，加强行业自律

专业自主是政府购买服务质量的必要保障。专业自主性指具有自主意识、自主决策及独立判断的能力和权利，具备实施政府购买服务项目所需的专.业知识和实践技能。在中国政府购买服务过程中，有不少社会组织虽具备政府购买承接资质，但其“专业自主性”缺失十分普遍，存在专业自主意识薄弱、专业自主权不足、专业发展能力欠缺、专业责任与社会责任感不强等诸多问题。社会组织专业自主建设亟待提升。一方面，政府部门的积极引导，行业协会和高校智库加大培训力度;另一方面社會组织需自觉承担专业发展责任，不断自我提高、自我完善，不断提升专业化水平。

行业自律是政府购买服务政策深化改革和推进的关键。长期以来我国市场监管由政府强势主导，行业自律被忽视，社会组织数量众多，背景和诉求各异，能力参差不齐，行业自律组织的引导作用没有得到充分发挥。[46]近年来，由于行业自律的严重缺失，中国社会各种行业失范问题层出不穷。[47]行业自律既是行业内交易规则的自我制定过程，也是一种与政府监管相并列的社会治理手段，有利于政府职能转变，减轻政府负担，减轻信息不对称降低规制成本，提升专业性和针对性。[48]只有这样，才能进一步完善社会组织行业自律机制，规范政府购买市场秩序，加强从业人员管理，提升行业协会履职能力，实现自我管理、自我约束、自我规范和专业发展，最终由行业管理向行业治理转变。

（四）包容性发展与可持续性

包容性发展（inclusivedevelopment）作为一种新的发展理念，是在积极应对经济社会发展过程中出现的各种不均衡、不协调问题时提出的。政府购买服务政策推进过程中不可避免地出现服务对象非普惠性、服务内容非协调性、资源配置非均衡性、服务主体非多元性和非合作性;[49]亟需建构一种“和而不同”的理念和机制，并在现代法理的指引下，建立一种权利保障基础上的协商和沟通机制，以维持弱者的尊严和可行能力。[50]包容性发展强调建立一种整合机制，在推动政府购买服务的同时，保证多元主体参与服务供给的机会公平和环境公正，优化公共资源的有效配置渠道，协调和平衡各利益相关者之间的关系，建设一个多元共生、社会协同的现代化治理体系。

可持续发展是政府购买服务的内在要求。目前中国政府购买服务项目大多专注于项目本身，为了项目而项目，较少关注服务成本和服务质量，不同.程度上存在公共性流失、资金浪费、合约失灵、服务重叠贪污腐败、供需不匹配等诸多问题，忽略了可持续发展内涵，这一现象在欠发达地区尤为突出。可持续性是政府购买服务推动的前提和必要保障。建立系统科学的可持续性制度体系和评价体系，并以此为基础对政府购买服务项目的可持续加以改进，是避免中国政府购买服务“陷阱”的有效途径，能够提升政府购买服务资源供给的均衡性、资源利.用的有效性、经济效益的合理性、相关利益主体关系的协调性、社会服务需求的匹配性以及社会治理的整体性。

五、结束语

政府购买服务是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是新时期全面深化改革的必然要求，是公共服务供给机制的重大变革，不可避免地成为社会热点问题。随着政府购买服务的深入推进，政府购买服务失败案例屡见不鲜，中国政府购买服务的风险越来越引起学界的关注和重视。但目前关于政府购买服务风险的探索和研究大部分停留在直觉判断和一般性描述上，缺乏实证数据和实证经验的支撑。尽管国外关于政府购买服务风险的研究相对较为成熟，但是中国政府购买服务的制度旨归、治理逻辑、治理路径与治理机制有其独特性。因此，我们在吸取发达国家或地区跨越陷阱防控风险的成功经验得同时，应力图发现现在中国政府购买服务存在的问题及后发优势，清楚把握政府购买服务良性运行的机制与条件，并对此提出可行性对策。

（感谢匿名评审专家深刻而富有建设性的修改意见。）

注释

①在中国，“政府购买服务”通常翻译为PurchaseofServiceContracting。与其相近的表达还有“民营化（Privatization）”、“合同外包（Contractingout）"、“政府服务外包（Outsourcingofgovernmentfunctions）”、“政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP）”和“政府采购（GovernmentProcurement）”等。其含义大致相同，即政府将原来直接提供的公共服务事项，通过拨款和公开招标的方式，交由具有资质的企业或服务机构来完成，最后根据择定者或中标者所提供的公共服务数量和质量来支付服务费用。

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