土地承包期再延长30年政策与农户意愿问题研究综述

2020-02-22孟春妍刘向南

江苏农业科学 2020年23期

孟春妍刘向南

摘要：党的十九大报告中明确强调第二轮土地承包到期后再延长30年，但如何延长仍需要基于农户意愿作进一步的政策设计。围绕土地承包期再延长30年政策与农户的意愿，从土地承包期的概念内涵、政策意义、存在问题、农户意愿及影响因素等几个方面系统总结了相关研究进展。研究发现，土地承包期30年不变在经济、社会、政治、生态等4个方面均有积极影响，但在目前条件下也的确存在公平、社会保障以及集体产权内涵模糊等问题;农户对承包期政策的偏好会受到土地投入、市场预期、家庭人口变动、制度环境等因素的影响;完善的政策设计仍需要对影响农户政策偏好的因素和机制做广泛的调查分析。最后，从尊重基层意愿、完善相关政策法规、促进新型城镇化和农村人口转移等方面提出完善土地承包期再延长30年政策设计的相关建议。

关键词：土地承包期;农户意愿;政策;新型城镇化;人口转移;社会保障

中图分类号： F301.1 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2020）23-0028-08

在我国改革开放以来40多年的发展历程中，农地家庭承包经营制度取得了巨大成效。为达到提高农民的积极性，同时又能保证农业生产效率的目的，我国先后已经进行了两轮土地承包。在1993年第一轮承包逐渐到期的这个节点，全国各地根据中央11号文件提出的“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”的精神，全面开展了二轮承包;2023年后二轮承包将陆续到期，许多农民和集体都对第二轮土地承包到期后的处置问题表现出了巨大的关注。针对这一问题，2017年10月党的十九大报告中强调指出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。但在实际中，有部分农民对此仍然存在疑虑。土地承包关系保持稳定，在一定时期内确实有助于农业生产效率的提高;但随着农村家庭人口的不断变动，长久不变的土地承包关系就会导致人地资源分配不均的矛盾产生。对农民而言，土地不仅是其日常生活中基本的生产要素，同时还承担着一部分社会保障的功能。若土地产权期过于短暂，势必会降低农民投资土地的积极性，并导致对土地的过度利用，同时也会增加土地调整的成本[1-2];而如果土地产权期持续时间较长，尽管有助于农民对土地进行更加合理的开发与利用[3-4]，但无地少地农民在长期内无法重新分配到土地，对于人多地少的家庭来说土地的保障功能就会有所减弱[5-6];这对于以务农为主、非农就业机会相对较少且社会保障水平较低的一些地区，就可能是一个严重的社会问题。

事实上，农户的行为受到较多因素的影响，要深入理解农户对“再延长三十年不变”这一政策偏好的差异，须要对影响农户偏好的因素进行深入的探讨，进而从政策层面进行有效的应对。鉴于此，本文通过对土地承包期的概念内涵、政策意义、存在问题、农户的意愿及影响因素等几个方面的研究进展进行较为全面的梳理与讨论，以期对影响农户政策偏好的主要因素及其内在机制形成相对系统、深入的理解，进而为深化相关理论和政策研究，推动改革实践提供有益的参考。

1 土地承包经营权的概念与内涵研究

承包期的长短问题首先取决于承包经营权的权利内涵。在我国，土地承包经营权是指公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利[7]。关于它的内涵，学界基本上一致承认土地承包经营权的物权性质。经过30多年的发展，土地承包经营权已经从土地所有权中分离出来，并被认可为一种稳定的用益物权类型之一[8]。刘小红等认为，集体土地所有权和使用权处于分离状态，在此基础上产生了土地承包经营权，因此其属于他物权，进一步来讲属于用益物权的范畴[9]。同时，根据《农村土地承包法》的相关规定，土地承包经营权是“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予村集体经济组织成员长期而有保障的土地使用权”。由于家庭承包经营作为双层经营体制中的一个经营层次，是一个统一、整体的概念，因此由其引申出的土地承包经营权也是一个统一、整体的概念。同时，“承包”和“经营”在中央的各项政策文件中也并没有被区别和赋予不同的含义[10]。因此，在当前三权分置的背景下，土地承包权仍然可以视为一种相对独立的用益物权，而并非是承包权和经营权2种形态的结合。

尽管目前在土地承包经营权的性质问题的讨论中，仍有部分学者持有土地承包经营权二元化的观点，但《物权法》在“用益物权”这部分中已经专门设置了土地承包经营权的相关章节，从实定法上结束了其性质上的争议。并且，只有在物权的表达下，土地承包经营权才可以进行流转和可持续利用，以促进适度规模经营。同时，土地承包经营群的物权表达还可以解决当前许多学者所研究的集体土地所有权的主体“虚位”以及由此引发的一系列问题[11]。

周应江认为，土地承包经营权的期限问题是衡量土地承包经营权物权化水平的一项重要因素，而永久化是最佳选择，因此土地承包经营权未来的发展方向便是期限的长久化、永久化[12]，要使土地承包经营权永佃化，但永佃化并不意味着存续期限的永久性，日本民法规定，永佃权期限为20年以上50年以下，设定期限长于50年的，视为50年;在意大利民法中规定的永佃权，可以是永久的，也可以附期限，所附期限不得少于20年[13]。而我国法律中规定，土地承包期为30年，到期继续承包且承包权长期稳定。通过与日本和意大利对比发现，我国现行的法律中关于土地承包经营权期限的规定并无不适当之处，甚至可以认为其已经很类似于永佃权。

总体而言，土地承包经营权本质上应属用益物权，其物权特征体现在土地承包经营权是一种对世权或绝对权且以土地为标的物，同时其内容是直接管领和支配农用地并享受获得的利益，具有追及效力[14]。经过物权化后的土地承包经营权也具有明显的优势，物权化的承包經营权可以对承包经营人的利益进行保护，进而有利于稳定土地承包关系;并且物权化后的集体土地更容易进行管理，还可以使土地承包经营权具有对抗第三人的效力，从而促进它的流转。

2 土地承包期再延长30年不变的政策意义研究

自20世纪80年代初家庭联产承包责任制实行以来，党和政府出台了多项政策来保证农村土地承包者能够拥有长期稳定的土地承包经营权。农地承包期长期稳定的积极意义可以从经济、社会、政治及生态等4个方面来看。

2.1 经济意义

2.1.1 提高农业生产效率及粮食产量一般来说，农地产权的稳定会促进农业经济水平的提高。学者Besley的研究表明，随着农地产权稳定性的提高，农民对农地的投资水平也会随之升高[15]。因为土地的使用期限越长，农户得到回报的可能性越明确，投资越会活跃起来。反过来说，如果土地使用期限约定的越短，即土地的调整频率上升，对农户而言土地产权的稳定性降低，农户越不愿意进行土地投资。罗伯特将城市与农村土地的使用期限进行了对比，点明了农民的土地承包权要明显弱于城市居民土地权利的现状，并指出如果不对土地承包期限进行延长，农户在土地被拿走这种可能性的威胁下，会采取短视的方式来经营农田[16]。李宴认为，继续承包制度可以使承包地归于最能发挥其效用的人，更有利于对土地进行长期规划[3]。由此可见，土地承包期的延长，使得农户更加重视自己手中的承包地，且愿意增加对土地的长期投资，这是土地承包期再延长30年不变政策实施后，导致农业生产效率和粮食产量提高的一个重要原因。除此之外，承包期的延长还会促进农民增加在农家肥、农田设施上的投资。Brandt等研究指出，土地调整频率与有机肥料投入密度呈负相关关系[17]。据杨学成等对山东省 94 个县的3次调查数据显示，自二轮土地承包以来，农民在自己的承包地上有着不同程度的长远性投入，同时大多数农户的土地肥力和土地产出率也呈上升趋势[4]。

2.1.2 增强市场对土地承包经营权的信心，促进土地市场发展在 “延长三十年”政策正式规定之前，各界对于土地承包权的担忧几乎不曾間断。但土地承包期限延长的规定一出，使得农民对土地产权有了更加明确的预期，促进了农地流转市场的发展。尤其在经济发达地区，农民对土地价值的认识更高，他们通过土地流转获得的回报也更高，有利于农业企业与农户交易[18]。李明秋等认为，农村土地承包关系的稳定与长久不变，奠定了三权分置有效落实和实现其政策目的基础，从而构建了一套以家庭经营为主体、多种经营形式与之并存的农业生产组织体系[19]。陈发桂认为，承包期长久不变，可以解决土地流转和家庭农场难生成过程中的阻碍，从而构建土地市场化流转这个现代农业发展的起点和动力[20]。此外，对于那些流入土地的新型农业经营主体而言，延长承包期可以稳定其预期，有利于农业产业化经营的发展[21]。

2.2 社会意义

2.2.1 保护农民权利不受侵害《农村土地承包法》中虽对发包方不得收回调整承包地这一点进行了强调，但在实践中却并未得到很好的落实，时常有村组织或基层政府侵害农民土地承包经营权的现象发生[22]。崔红志认为，中央在政策及相关法律法规已经对土地承包经营权做出明确规定的情况下，依然强调“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，就是为了纠正基层侵害农民权利的行为[21]。孟昭智等在对河南省农村土地承包30年不变政策执行情况的调查中发现，许多农户也认为土地承包期再延长30年不变有限制干部随意调地的作用，有利于农户保障自身权益[23]。由此可见，对农户来说，承包期再延长30年不变政策的实施，有利于保护其土地权利。

2.2.2 促进农村剩余劳动力的转移在我国乡村，由于人多地少以及城乡产业间比较收益的差异，许多剩余劳动力选择外出打工或创业。如果土地承包期不稳定，外出农户担心土地的调整问题，就可能影响到农村劳动力的稳定转移[24]。李杰等提出，家庭联产承包责任制的长期稳定以及土地承包经营权的延长，可以为促进农村土地的配置以及农村剩余劳动力的转移提供持续动力[25]。土地承包期延长后，地权更加稳定，农民不用担心土地调整带来的威胁，在土地承包经营权流转以后，农村的剩余劳动力便可以顺利向外转移。陈会广等研究认为，土地承包权益的概念包含社会保障功能，承包经营制度为转移就业的农村劳动力提供了一种最后的保障，农民进能外出打工、退能回家种田，从而对农村劳动力转移有着防护性的作用[26]。

2.3 政治意义

农地承包期的长久稳定也有利于为乡村振兴战略奠定坚实的基础。农民是乡村振兴的主体，农地承包经营权在愿意从事农业生产的人手中方可实现其价值[27]。再延长30年这项重大决策，符合广大基层干部和农民群众的期待，顺应了社会实践发展需要，为乡村振兴奠定了长效制度保障。这项政策的明确，可以使亿万农户吃上定心丸，从而能够更加强而有力地推动农业农村现代化的进程[28]。彭海红认为，稳定土地承包关系、延长土地承包期，体现了党和国家尊重农民意愿、发挥农民作用、维护农民利益的初衷。承包权的稳定，推进了农村土地制度改革的深化，并成为乡村振兴的重要支撑[29]。

2.4 生态意义

农地承包期的长久稳定有利于生态环境改善。资源配置质量的高低受到产权制度的影响。在不同产权制度的影响下，人们对待资源的使用方式也会有所不同，进而导致资源配置效果不同[30]。伍新木等采用理论与实证相结合的方式，在研究中设立一系列关于生态环境的指标，分析了自新中国成立以来我国土地制度和政策的变迁对耕地的生态以及对农民行为的影响，最终发现制度与耕地的数量和质量有着密切关系，且政府的一些行为以及农地的产权状况会通过农民的生产方式，进而影响到生态环境[31]。张振环等研究发现，土地承包期的延长，能够在当前的承包经营制度下提高农地的产权效率，进而可以促进耕地生态环境的持续发展[32]。何格等则从耕地保护机制的方向出发，最终得出耕地保护补偿机制需要完善且健全的制度环境来作为基础的结论[33]。

3 土地承包期再延长30年不变政策存在的主要问题研究3.1 人口变化导致的分配公平问题

自古以来，“不患寡而患不均”在我国农民的思想中根深蒂固，农民们一直在追求如何均等地占有土地[34]。解放后的土地改革广受欢迎的一个主要原因，就是满足了农民平均占有土地的要求。经过了30年的人民公社这段历史，一种集体土地成员权意识在农民心中扎根，因为土地属于集体，所以归属于集体的每位成员——包括现在和将来出生的，都对集体土地享有均等的所有权[35]。而在20世纪80年代的土地承包中，平均分配承包地的做法又再一次强化了农民们认为土地应当均等分配的认知。在这种认知下，农民在谈及承包地时往往不是首先想到如何提高土地利用效率，而是如何去公平地配置土地资源，这就是农村土地频繁调整的思想根源。

尽管当前是依据现有的人口、土地和生产力状况作为基础来确定土地承包方案的，但各种因素在30年这么长的一段时间内会发生相当大的变动。人口的增减、社会经济环境的变迁（如交通、工业开发、城镇建设等对耕地的占用）、自然环境的变动（如灾害的影响）等均会对承包土地的稳定性造成影响[36]。过长的承包期由于不能按人口变动进行地权调整，可能导致集体成员间的不公平性更加突出[37]。李俊认为，“增人不增地，减人不减地”这项政策是以稳定农地利用关系作为其根本目的，是在农村治理的需求下已经达成的一项“表面共识”，但这一政策并没有对通过调整土地来实现公平价值功能这点进行根本上的否定，只是从农村治理的角度来看，为了避免因土地调整而产生的治理困难，只能选择牺牲土地分配的公正性;但并没有因该政策的实施就有效解决了其潜在的问题，反而使得实践中农地调整所具有的制度优势再次隐性地得到了重视[38]。

3.2 社会保障问题

在我国农村，土地除了可以作为最基本的生产要素发挥效用外，对于一些经济薄弱地区的农民来说土地可以提供生存保障的功能，对于相当比例的农民工和兼业农户的就业方面起到了最低风险保障作用，对于那些體弱多病或孤寡的老人来讲，在生活及养老等方面还具有一定程度上的保障作用。涂琼理等在浙、赣、桂三省的农户调查中表明，947%的农户对种田可以为基本生活提供最后保障这种说法持赞同意见[6]。在土地承担着保障功能的情况下，土地承包期再延长30年对无地和少地农民的伤害可能是巨大的。与此同时，无地农民的数量也随着30年不变政策的延续而增加。一项关于河北的调查研究中显示，在调查总数中无地农民占比达10.02%[39]。而在另一项对华南地区的调查中，无地人口占比则高达43.6%[40]。有学者认为，若再不进行土地调整，就有可能造成部分农民无地无岗的危险局面，这些农民可能会影响农村的稳定和发展[41-42]。乔立娟等对河北省的调查结果显示，当前无地农民存在以下几个方面的问题：一是与有地农民相比，生活水平普遍低下;二是无地农民大多为妇女和儿童，就业困难，收入较低;三是社会保障水平较低[43]。在部分地区还出现了无地农民种田无地、就业无岗、低保无份的尴尬局面。

3.3 集体产权内涵模糊问题

农村集体产权可被定义为在一定的社区边界及环境约束下，由集体成员联合组成的决策组织，按一定的制度规范在对共有资产配置中形成的各项权利集合[44]。有学者提出，集体所有、农户承包体制虽然实现了家庭经营和集体成员土地权利的回归，带来农民从事农业积极性的高涨和农产品的增长，但作为被动应对改革而形成的制度安排，也存在着集体产权和集体成员权利模糊、权利主体不明的弊端[45-46]。不少农户存在土地既然是集体所有，自家人口增多，就应当多分土地的观念，进而对“增人不增地，减人不减地”政策提出反对意见。土地承包期再延长30年，如何从集体产权的内涵上作出有力的阐释，也是理论和政策实践中面临的重要挑战。

4 农户对土地承包期再延长30年不变政策的意愿差异及原因4.1 农户的意愿差异

关于农户对土地承包期再延长30年不变政策的意愿问题，许多学者做了不同的调查。关于1999—2001 年17个省的调查结果表明，表示自己赞同土地承包期延长政策的农户占比高达66.4%，而明确表示不赞同的农户仅有 10.6%[47]。贵州省湄潭改革试验区在进行农地承包期延长50年试验之前，先对县内15个乡镇进行了随机入户调查，结果在接受调查的305户农户中，赞成50年及以上的农户占比达60.65%，赞成30年的占比达14.10%，赞成30年以下的占2525%[48]。牛海鹏等以河南省焦作市为例，调查了农户对不同土地承包权调整模式的选择取向。结果显示，受访农户中选择最少的是3～5年调整模式，仅占7.79%;选择最多的是长久不变调整模式，为5455%;选择5～10年、10～20年、30年调整模式的分别占11.26%、1471%、11.69%，这三者合计总数为 37.67%，这表明农户总体上是希望土地承包期限延长的态度[49]。但也有一些学者通过调查发现，仍有相当一部分受访农民反对“增人不增地，减人不减地”的制度，这说明稳定承包关系 30 年不变并没有达到原有的政策预期[50]。在对湖北等省的调查中，不赞成“增人不增地，减人不减地”制度的受访农户占54%，赞成“增人不增地，减人不减地”制度的受访农户仅占25%[51];对浙江省的调查结果显示，完全赞同“增人不增地，减人不减地”受访者的比例仅有11.11%，与基本赞成受访者的比例加起来也只有30.15%，反对和不赞成的受访者比例有50.15%，而且其中坚决反对该政策的受访者有 12.15%[52];在对陕西、吉林、四川、河北、江苏、福建等6省118村2 212户的调查中，对中央土地承包期再延长30 年不变政策持支持态度的农户占比为32%，持中立态度的占5.2%，持反对态度的占62.8%[53]。在上述调查结果中显示出来的农民对于中央政策合理性持有的态度和意见，明显与中央政府一直以来强调的“地权稳定”政策本意之间存在不小的矛盾冲突。由此可见，农户对于土地承包期再延长30年的支持与否意愿差异比较大。

4.2 农户意愿差异的影响因素

关于影响农户政策意愿的因素，结合过去学者对农户意愿的研究与分析，可以从正反2个方面进行分析讨论。

4.2.1 正向因素

4.2.1.1 可以进行长期投入，增加产量刘静等在对黑龙江富裕县某村的调查中发现，农户认为土地承包期的再延长，有利于自己对土地进行长期规划，能够保证长期收入，所以愿意支持土地承包再延长的政策[54]。河南省农村社会经济调查队在1999年对河南省二轮延包的调研中指出，绝大部分农民是赞成和拥护延包政策的。对农民而言，延包政策就是给他们的一剂“定心丸”，能有效促进农户自觉增加对土地的投入，并增强农业发展后劲力量，不断完善和修固农田水利等农地设施;而一旦产量上升、经济利益增加，农户自然对政策更加支持[55]。

4.2.1.2 对市场有稳定的预期土地承包关系长久不变的重要目标是在市场化改革进程中最大程度地实现农民经济利益[56];土地承包期的再延长，稳定了农民的预期，进而可以促进土地流转，激活土地流转市场[57]。土地承包期的再延长，还可以增加土地市场的活力，使农户对土地市场有更加稳定的预期，有利于其增加经济利益，这是促使农户支持土地承包再延长政策的重要因素。

4.2.1.3 村干部行为 Brandt等研究表明，村干部的行为对农村土地制度是存在一定影响的[58-59]。部分乡镇干部为了实现计划生育、农业税费收取等一些非农地政策目标，并且能够在短期内大幅度地提高政绩，经常性进行土地调整，并在土地调整过程中具有一定的行为偏好，以期最大限度地满足自身利益，并在此过程中为“权力寻租”创造了条件。村干部或乡村利益共同体可能会想方设法获得土地调整的收益。而通过调整所获得的收益来源往往是农户在土地上损失的收益，无法再次落回农民手中。这种通过调整土地来以权谋私的行为，不仅是侵犯农民土地权益的表现，而且极易导致村干部的腐败，正因如此，很多地方的农村都存在一些由于土地调整而导致的干部与农户之间产生矛盾的事件[60]。同时，也有一些干部认为家庭承包经营是与农业现代化、规模经营呈对立状态的，他们认为家庭承包经营规模较小、地块分割零碎，因此不利于农业的现代化和规模经营，也不能适应未来的国际竞争。这种认识上的偏差必然会造成一些失当行为产生，从而导致部分侵害农民土地权益的行为屡屡发生[61]。村干部对土地承包经营的认知有所偏差，且出现了违反政策私自调地的现象，导致农民的自身利益遭到损害，在这种农民自身土地承包权益得不到保障的情况下，农民自然对土地的调整持反对意见，从而导致其倾向于支持承包期的再延长。

4.2.2 反向因素

4.2.2.1 家庭人口的变动在中南财经政法大学对7个省的调研中，有49.80%的农户认为承包地的调整问题是农村土地承包法施行以来最主要的一个问题。而有些集体成员认为，在当前的承包制度下，新增人口无法获得调整土地，同时又无法对已经承包的土地进行调整，使他们对“增人不增地，减人不减地”这项政策感到不满，这说明法律规范与现实需求有所冲突，产生了一种紧张关系。由于一些地方在第二轮承包期延长时没有进行重新调地，中间又过了几十年，家庭与家庭之间的人均土地占有量就会相差很大，再加上现在承包权的物权化以及土地收益的提高等因素，那导致一些人多地少的家庭有强烈的重新分配土地的意愿[38]。由此可见，由于土地承包期再延长的政策，使得农户家中人口出现变动时无法按照变动的实际情况进行土地的调整，从而造成了其对政策的不满。

4.2.2.2 农民缺少社会保障在目前条件下，农村人口唯一且核心的生存资源就是土地，除此之外农民几乎没有其他保障措施，因此土地的社会保障功能还无法被取代。但在承包期延长政策实行过程中，没有针对保护农民社会保障福利的法律法规，导致许多农户的社会保障并没有得到有效保护，其土地承包权益严重受损[62]。土地承包期政策虽进行了实施，但农户的社会保障问题没有得到解决，使其对再延长的政策产生抵触情绪。

5 对土地承包期再延长30年政策的建议

5.1 尊重地方意愿，发挥村民自治的主动性

农业税的取消使得承包地的資产价格更加突显，拥有土地就意味着现实的或潜在的经济利益，农户会更加在意自己是否能够分到承包地。从另一方面来看，农村的社会保障体系并未完全构建，承包地对农民来说依然承担着基本的生存保障功能。为完善发展乡村治理体系，有效促进乡村振兴，须要实现乡镇政府与村民之间的良性互动，从而达到协同共治基层农村事务的目的[63]。在农村保障体系不完善的情况下，要考虑地方和村民的需求，尊重地方创造，遵循村民自治。崔红志提出，在二轮承包期到期之前，土地是否进行调整、确定调整就如何进行调整这些问题，要充分尊重群众的意愿，将这些问题由集体经济组织成员一同进行解决[21]。确定调整土地后，可以遵循大稳定、小调整的原则，在充分商量后，由集体统一调整。

5.2 完善农村社保体系，加强非农就业培训

农村人口的增加会导致人地矛盾的激化。对一些人多地少且非农化程度低的村来说，土地是必不可少的生活保障。为保障收入较低的家庭，应持续健全与经济发展水平相适应的农村社会保障体系。同时，加强对外出打工农业劳动力就业技能的培训，完善培训与就业一体化的社会机制，建立健全资源协同共享机制。最后，在城镇层面建立与农民工技能培训和农村社保体系相配合的公共服务体系[64]，提升城镇作为区域经济中心的资源整合能力，有效推动新型城镇化不断深入。

5.3 优化农地配置政策机制，推进农业产业化经营

为解决人地矛盾问题，保障无地少地农民的土地权益，应在充分尊重村庄自治的前提下，优化农地配置的政策机制，包括通过集体保留机动地、农地整治新增土地保障无地农民承包权益[65];鼓励承包地的流转及互换，促进承包地的集中经营[66];创新承包地有偿退出机制[67];保障女性合法的土地权益等[68]。同时社会各方也要积极推进农业产业化经营，鼓励和支持农业劳动力参与农产品生产、加工、销售与服务部门等方面，营造多渠道就业的新局面。

5.4 推动确权确股及合作经营，配套股权流转机制

当前，农户对农地赋予了生活保障效用、提供就业效用、直接受益效用的意义，而发达的地方经济能够有效降低农户对农地的这种依赖，并加强农户对集中规模经营的需要。在这种情况下，为了更加切合农村实际，真正体现公平原则，有效解决农业经营过程中因农地承包带来的利益分配矛盾，实现公平和效率之间的平衡，在下一轮承包中大力推动确权确股和合作经营、配套股权流转机制应该成为重要的选择之一。确权确股不确地更多体现的是对土地收益进行分配，通过村民会议民主决定集体人口分配租金和经营分红，维护村民作为集体一员的权益，能够有效缓解由于土地调整可能引发的矛盾[69-70]。同时，鼓励股份在一定条件下（如村民集体同意）流转，加强农地股权管理，使之成为优化农地经营、强化农地承包关系、保护农民土地承包权益的市场化选择[71]。

5.5 改进和完善现行法规，监督政策执行情况

在土地承包期再延长30年的政策执行过程中，应不断完善和改进现行法规，并对政策的执行情况进行监督，避免出现因政策未按规定执行，而导致农民利益受损的情况。政府应改进和完善现行法规，遵循“以国家法律、法规和政策为依据，以稳定为前提，以大多数群众基本满意为标准”的指导思想，以及坚持稳定，坚持民主、公开、公平、公正，坚持依法办事，坚持实事求是的原则[72]。曲福田等提出，承包期再延长30年不变是一项时间长且带有一定稳定性的政策，因而在具体的执行上不可能一蹴而就，政府部门有责任对政策执行情况进行全面把握，以便及时纠正工作偏差[73]。

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