陈 强

(中共泸州市委党校，四川 泸州 646000)

20世纪60年代初，“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”在浙江省诸暨市枫桥镇产生。为此，毛泽东同志于1963年亲笔批示要“各地仿效，经过试点，推广去做”，“枫桥经验”由此被推广和运用。进入新时代，与非少数民族地区相比较，少数民族地区的矛盾、纠纷、冲突，其成因和类型更为复杂化。除此之外，与民族八省区相比较，四川省少数民族数量多、人口基数大，这加重了四川少数民族地区基层社会治理的压力。基于此，“枫桥经验”对四川少数民族地区特别是甘孜州民间各类矛盾和冲突的化解以及社会稳定具有积极的导向作用和独特的应用价值，从而形成具有甘孜州特色的多元化纠纷解决机制，更好地引领甘孜州基层社会治理的方向，并有效推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、甘孜州创新基层社会治理的主要措施与实践意义

进入新时代，坚持推广运用“枫桥经验”以来,甘孜州不断推动“枫桥经验”在所辖地区落地落实、创新升级，得到了甘孜州各族群众的广泛认可和赞誉。

从甘孜州主要县 (市) 基层社会治理具体实践来看：

2014年至2019年初,稻城县共化解各类矛盾纠纷652件[1]；甘孜县排查调处矛盾纠纷2540件,化解率98%[2]；新龙县矛盾纠纷激化引发的命案由2014年的最高峰11起,降至2017年的1起,各类矛盾纠纷化解率大幅度提升[3]。

2016年至2019年初,炉霍县共排查各类矛盾纠纷427起,成功化解406起,调解成功率95%以上,特别是将“8·01”系列案件等4起省州挂牌督办案件成功化解[4]；道孚县开展法治进乡村、寺庙宣传298 场次、发放各类宣传资料9万余册(份),受教育群众10.3万余人次,共排查受理纠纷44件,化解42件,化解率为95.5%[5]。

2017年至2019年初,乡城县化解大小草山矛盾纠纷200余条,化解成功率达95%以上,全力确保了草山矛盾纠纷“化在源头、化在萌芽、化在草山、化在基层”[6]。值得一提的是，在2017年5月,泸定县成功调处谊桥花园小区开发遗留问题,解决了10年之痛,为44户群众挽回600 余万元经济损失[7]。

2018年,白玉县通过人民调解、行政调解、司法调解等途径,全力推进矛盾纠纷和信访隐患的稳控化 解,共排查各类矛盾纠纷121件,有效化解119件[8]。巴塘县各级调解组织以“四个亮明”的办法,共调处矛盾纠纷209起,调解成功208起,成功率99%[9]。石渠县共排查各类矛盾纠纷433起,成功调处430起[10]。德格县将5个片区工委主任纳入县级调解员队伍,增加工作经费10余万元,多元化解中心调 处纠纷46件、人民调解纠纷201件、行政调解纠纷35件、社会调解纠纷8件[11]。丹巴县共排查调处各类矛盾纠纷154件,化解成功率达92%[12]。

此外，得荣县划分94个网格并配备专兼职网格员,组建124支红袖标队伍949人,在20个村安装监控探头 100个,接入村、乡镇、县级部门指挥平台和监控中心[13]。雅江县全覆盖成立县乡矛盾纠纷多元化解协调中心和村人民调解委员会,113名网格员手持终端机下载 “随手调”软件,进一步完善矛盾纠纷信息录入[14]。康定市“两抢三盗”、黄赌毒、缉枪治爆、环境治理等影响群众安全感的可防性案件明显减少[15]。

(一)主要措施

“枫桥经验”在创新基层社会治理方面的主要措施就是“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”。进入新时代，2018年10月，四川省在全省范围内推动“枫桥经验”落地生根、创新升级,努力实现“排查全覆盖、纠纷全介入、问题不激化、矛盾不上交”的目标。甘孜州4个方面应用具有民族地区“枫桥经验”的举措如下：

1.常态化聚焦源头治理

甘孜州在推广运用“枫桥经验”的过程中，非常重视常态化聚焦源头治理。以甘孜州道孚县为例，2016年以来，道孚县集中力量开展法治进乡村工作，提倡抓好更抓早的理念，组织人员进寺庙开展法治宣传，累计298 场次，发放各类宣传资料9万余册(份)，受教育群众累计超过10.3万余人次[5]。通过法治宣传，尽可能地将部分矛盾和纠纷消除在萌芽状态。

2.专业化减少矛盾纠纷

甘孜州在推广运用“枫桥经验”的过程中，坚持专业化减少矛盾纠纷，推行了“亮明政策、亮明底线、亮明态度、亮明希望”的专业化矛盾纠纷解决方法。2018年，巴塘县各级调解组织在采用“四个亮明”的办法以后，累计调处矛盾纠纷209起，调解成功的有208起，成功率达到99%[9]，大大提高了矛盾纠纷解决的专业化水平和效率。

3.多元化主体融合参与

甘孜州在推广运用“枫桥经验”的过程中，非常重视吸引各方力量，通过配强调解员队伍、配备专兼职网格员、组建红袖标队伍等方法共同开展基层社会治理。2018年，德格县将5个片区的工委主任纳入县级调解员队伍，除此之外，还增加工作经费10余万元。除此之外，得荣县全县划分94个网格并配备专兼职网格员，组建红袖标队伍124支949人[11]，多元主体融合参与矛盾纠纷的调解。

4.信息化软件前置预防

甘孜州在推广运用“枫桥经验”的过程中，非常注重采用信息化软件来进行矛盾纠纷的前置预防。以甘孜州雅江县为例，全覆盖成立县乡矛盾纠纷多元化解协调中心和村人民调解委员会，113名网格员手持终端机下载“随手调”软件，进一步完善矛盾纠纷信息录入。除此之外，甘孜州得荣县在20个村安装监控探头100个[14]，这些监控探头还全部接入村级活动室、乡镇派出所、县级综治中心与公安“110”指挥平台、森林公安监控中心，不断前置以便第一时间进行处理。

(二)实践意义

1.有利于形成具有新时代特点的少数民族地区多元纠纷解决体系

通过“枫桥经验”在甘孜州的实践，甘孜州白玉县通过“人民调解、行政调解、司法调解等途径，全力推进矛盾纠纷和信访隐患的稳控化解”，以及“雅江县全覆盖成立县乡矛盾纠纷多元化解协调中心和村人民调解委员会”，这些都体现了“枫桥经验”在甘孜州的实践，解决了多且复杂化的矛盾纠纷以及纠纷解决机制单一、纠纷解决主体单一的供需不平衡问题，有利于形成具有新时代特点的少数民族地区多元纠纷解决体系。

2.有利于实现少数民族地区基层社会治理体系和治理能力现代化

通过“枫桥经验”在甘孜州道孚县的实践，道孚县“开展法治进乡村、寺庙宣传298 场次、发放各类宣传资料9万余册(份)，受教育群众10.3万余人次”，培养了少数民族群众的法治意识，让少数民族在面对纠纷矛盾和合法权益受侵害时能够正确运用法律武器来维护自身权益，同时也实现了依法治村、依法治寺的基层社会治理目标，有利于实现少数民族地区基层社会治理体系和治理能力现代化。

二、制约甘孜州基层社会治理创新的因素

新的时代，会面临新的挑战。甘孜州行政区域界线共计666条，总长1.7万多公里(县际边界线32条，总长3738公里；乡际边界线634条，总长13291公里)，集革命老区、少数民族地区、深度贫困地区、高原地区等为一体的甘孜州既是行政管理薄弱区，又是矛盾和纠纷的多发区。因此，尽管甘孜州在推广运用“枫桥经验”的实践过程中取得了良好的工作成绩，也总结出了相当多的工作模式和方法，但是制约甘孜州社会治理创新的因素依然存在。

(一)基层社会治理“内卷化”困境

“日益多元化的社会需求，使得社会矛盾纠纷变得复杂化。社会矛盾纠纷不再是人际间的，而是跨区域性的、跨民族间的。”[16]目前，甘孜州主要依靠调解的方式来解决矛盾纠纷，基层社会治理的方式方法较为单一。“价值取向多元化、社会矛盾多元化，也使得新时代的基层社会治理面临巨大的挑战。”[17]据有关专家的调研数据显示，民间借贷纠纷、合同纠纷、损害赔偿纠纷、邻里纠纷、家庭婚姻纠纷等已经成为基层社会治理面临的主要问题。面对纠纷矛盾时，甘孜州多采用调解、信访、司法等基层社会治理方法来解决，多是“硬法”。新时代背景下，对于少数民族的习惯法采用得较少，需求(基层社会治理需求)与供给(基层社会治理方式方法)不均衡，不可避免陷入基层社会治理的“内卷化”困境。

(二)缺乏专业化疏导沟通机制

“作为行政权力的末梢，乡镇要直接面对各式各样的矛盾、纠纷和社会问题。”[18]大量的信访事件经由村组送往乡镇，至更高级别的部门，呈现出“倒喇叭形”：喇叭的“吹气口”是乡镇政府，变为了由外向内的倒灌；而喇叭的“出气口”变为了信访案件的进口，由大变小的进入到“出气口”。由于“基层社会治理中存在着主体间在利益格局中的博弈”[19]，甘孜州是虫草的主产区，有逾80处的虫草产区，除泸定县外17个县(市)均有分布，当地藏族群众多以采集虫草为生，因草山等资源引发的矛盾和纠纷时有发生。甘孜州某县A乡的牧民新村与B村是邻居，在牧民新村和B村之间，有一座草山，因为草山资源，两村经常发生利益冲突，双方在缺少专业化的疏导和沟通机制的情况下，两村牧民不时发生矛盾和纠纷。

(三)信访不信法的偏好

“基层社会治理中，存在集体行动绕开司法程序而直接诉诸暴力，基层社会中信访不信法的现象在部分民族地区中依然存在。”[20]2015年，甘孜州累计受理群众来信来访网上信访案件2000余件，2017年，这一数据有所增加，累计排查出矛盾纠纷和信访积案难案2086件，呈现出轻微的上升趋势。2018年，在甘孜州的矛盾纠纷“大排查、大化解、大调处、大督导”活动中，全年累计排查出信访矛盾纠纷1400件，数量上出现了明显的下降趋势。尽管从2015年到2018年，各类信访案件出现了下降的趋势，但是绕开调解、司法程序的信访案件依旧数量较多，说明在新时代背景下，甘孜州一些民众的法治思维和法治意识仍然较弱，存在“信访不信法”的偏好。

三、甘孜州创新基层社会治理的完善路径

“少数民族地区特殊的历史和文化、地理生态环境和经济社会发展情况，始终是少数民族地区基层社会治理的关键环节。”[21]甘孜州集革命老区、少数民族地区、高原高寒地区和深度贫困地区为一体，与“枫桥经验”发源地浙江相比较，经济社会发展不均衡不充分更加明显，矛盾和纠纷多发，基层社会治理的压力更大、任务更重，亟待进行社会治理创新举措的完善。

(一)尊重和重视运用少数民族习惯法

“要充分发挥软法(少数民族习惯法)的作用，充分体现基层社会治理的特点。”[22]新时代乡村振兴战略实施的背景下，甘孜州应广泛吸纳家族长者、乡村精英、新乡贤等社会力量参与矛盾和纠纷的调解工作,充分发挥其人熟、地熟、情况熟以及群众威望高的优势,第一时间介入、第一时间化解身边的矛盾纠纷。2018年，针对四川民族地区的民情特点,四川省和甘孜州因势利导，尊重和重视运用少数民族习惯法，鼓励乡村依法规范地制定乡规民约。此外，还精心选拔740余名有影响、讲公道、重法律的藏族高僧、彝族民间“德古”加入矛盾和纠纷的调解队伍[23]，采取“取其精华、去其糟粕”的创新四川民族地区的基层社会治理的方式方法，实现自治法治德治“三治合一”的多元化治理机制，成功有效地化解了各类矛盾和纠纷，维护了新时代四川民族地区的民族团结和社会稳定。

(二)建立调解过程中的疏导沟通机制

“在基层社会治理过程中要广泛运用现代科技是新时代枫桥经验的一个新特点。”[24]通过大数据将矛盾和纠纷进行分类和整理，可以集中调解队伍和精力解决频度高的矛盾和纠纷。除了广泛运用现代科技以外，还要使用心理学的专业知识来进行疏导，通过与利益冲突对象的沟通，促进矛盾纠纷的化解。理塘县被称为“马背上的调解员”的藏族汉子，时常会从各个乡第一时间赶到矛盾和纠纷发生地。这些马背上的调解员，有着丰富的矛盾和纠纷调解经验。“马背上的调解员”共有120余人，年纪最大的已66岁，他们骑着马在理塘县的各个乡村走过了上千公里的调解之路。正是凭借着人对人的疏导和面对面的沟通，在新时代背景下，四川民族地区新矛盾、新纠纷、新需求才能得到有效及时的调解和满足。

(三)营造与治理需求相适应的环境氛围

“创新基层社会治理需要营造与之相适应的环境和氛围。”[25]四川民族地区特殊的地理环境和生态环境造就了特殊的人文环境和氛围。新时代背景下，人民群众对美好生活有着无限向往的同时，各种各样的新矛盾和新纠纷也随之产生。“群众定居在哪里，临时党支部就延伸到哪里；虫草采集点在哪里，党旗就飘扬在哪里”的思路逐渐在高原大地扩展开来。2017年以来，甘孜州在各个草山设立虫草采集点临时党支部280多个，除此之外，还通过开办帐篷夜校、马背法庭、矛盾纠纷临时调解点、便民服务中心等多样化的方式方法，打通了基层社会治理的“最后一米”。在甘孜州各族群众中“有困难找组织，有问题找党员”的环境和氛围逐渐形成，并深入各族群众的人心。