云南边境缅甸籍务工人员管理新形态研究

2020-02-21卢冬梅

云南警官学院学报 2020年4期

王娇卢冬梅

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

云南边境地区缅甸籍务工人员近年来数量剧增，以德宏州芒市境外边民入境务工管理服务中心为例，2016年到2018年，到该中心登记务工的缅甸籍人员从原来的一万人增加到三万多人，非法入境务工的缅甸籍人员不在统计范畴。面对越来越严峻的管理压力，单纯依靠我国政府的努力已无法妥善解决问题。在“一带一路”倡议推进过程中，本着构建和谐边境的目标，中缅双方的管理部门急需加强交流和合作，共同致力于构建云南边境缅甸籍务工人员管理合作新形态。本文致力于查找中缅双方在缅甸籍务工人员管理中面临的难点问题并提出相应对策，以期管理对缅籍人员提供决策依据。

一、国内相关研究成果梳理及研究动态

从国内研究来看，研究成果从人口迁徙、毒品犯罪、“三非人员”管制和跨国婚姻问题等方面都有很好的研究基础，给相关政府部门提供了大量的参考依据，对改善边境外籍务工人员的管理起到了不容忽视的促进作用。子志月、沈鹏对云南省边境地区跨国人口流动形成的动因、类型、特点及社会影响做了分析，提出要重视和加强我国与东南亚邻国跨国流动人口有效的管理合作机制，以及有必要开展对云南边境地区外籍人员的社会适应性研究。陈德顺、齐晨然指出云南边境地区在传统治安问题、“三非人员”问题、群体性事件、难民问题以及境内外敌对势力上面临着更为严峻的挑战，提出常规打击与专项行动相结合、对“三非人员”进行分类管理、引导公众参与、加大优惠边政政策四个建议。肖震宇从公安出入境管理的角度，对境外边民入境就业管理法律、政策和管理现状进行了梳理，提出国家政策导向、法律制度形式上内容上、非法就业防控等方面存在问题。但这些研究和对策没有更多涉及缅甸政府的管理态度、具体措施和存在问题。

二、缅甸籍务工人员到云南边境务工原因分析

(一)地理位置便利

中国与缅甸接壤，边境线长2200公里，其中云南段长1997公里。在云南与缅甸漫长的边境线上，有口岸、通道、便道能够正常往来于中缅两国。同时,由于边境地区地形地貌复杂，无天然屏障，有众多小道、渡口能够往来于两国，促成了边境线上频繁的人员往来。

(二)跨境族群众多

云南与缅甸接壤的边境地区多跨境族群，如聚居在云南西双版纳、德宏两州的傣族和缅甸掸邦的掸族，聚居在云南德宏州的景颇族和缅甸克钦邦的克钦族，此外还有傈僳族、佤族、德昂族(崩龙族)等多支少数民族也有跨境族群联系。云南与缅甸边境的跨境族群间具有极强的同源性，语言、血缘、信仰等群内关系相通，相互之间的交往也较为频繁。对于时常往返于两国的人员来说，国境和国家的概念在这里已经变得模糊。

(三)经济发展差异

缅甸是一个农业国家，经济发展较为落后，国内工资低，虽然按照缅甸最低工资标准制定委员会于2018年5月14日发布2018年第10号公告规定，不分地区和工种，缅甸全国工人最低日薪标准统一为4800缅元(约合人民币20元左右)，但缅甸工资待遇与云南边境地区工资待遇仍然有差距，如在云南德宏州，一个普通打工工人的月工资可以达到1200元人民币，而在缅甸可能仅为600元人民币，除仰光、曼德勒等较为发达的城市外，在缅甸找一份工作也是很困难的事情。尤其在缅北地区，由于历史原因，大量的少数民族地方武装盘踞在此，缅甸政府与少数民族地方武装之间存在不可化解的矛盾，常年爆发不同规模的冲突和战争，导致缅北地区经济发展极其落后，民众无法在当地找到稳定工作维持生计。而与缅甸接壤的云南边境地区经济发展迅猛，劳动力缺口较大，吸引了大量的缅甸籍务工人员到云南边境地区务工。

三、云南与缅甸边境口岸设立和通关管理规定

(一)云南与缅甸边境口岸设立情况

云南的腾冲市、普洱市、西双版纳州、临沧市、德宏州、怒江州主要与缅甸的克钦邦、掸邦相连，两国在边境设立口岸，按照口岸开放程度分为一类口岸和二类口岸。一类口岸是由国务院审批开放的口岸，包括畹町—九谷、瑞丽—木姐、猴桥—甘拜地、孟定—清水河口岸。二类口岸是由省级人民政府批准开放并管理的口岸，包括沧源、片马、盈江、章凤、南伞、孟连、打洛口岸。

(二)过关口岸管理规定

根据《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》规定，允许两国边民持由本国主管机关统一制作和签发出入境通行证出入，通行证由中缅两种文字写成，注明持证人的姓名、性别、出生年月、住址、出入国境事由、出入境口岸、前往地点和通行证有效期并贴有本人照片，由指定的口岸出入国境参加宗教活动、探亲访友、求医治病和从事商品交易，以及参加传统的民族节日联谊活动。持出入境通行证往来的边民限定在规定的边境地区活动时使用。

四、缅方对云南边境缅甸籍务工人员管理

(一)管理现状

缅甸政府自1990年开始正式允许本国人员到国外务工，与相关国家签署政府间的务工合同，派遣专员到其驻外使馆协助处理国外务工人员事宜。据相关部门统计，1990年至2019年，经缅甸合法中介机构外派务工人数已经突破100万。近几年，到国外务工人数呈递增趋势。这些务工人员每年汇回缅甸国内的资金高达上亿美元，提升了国内GDP，也增加了国家的外汇收入。缅甸政府还为计划到国外务工人员免费开办职业技能培训班，增加就业技能和择业机会。此外，缅甸政府部门表示，尽可能地要照顾和保护国外务工人员，同时向相关缅甸驻外使领馆发出公告，要求在国外务工人员要遵守相关国家的法律法规。

中缅之间未签署政府间的务工合同，但每年有大量的务工人员通过边境自行到云南务工。2016年4月，缅甸全国民主联盟上台执政后，对政府机构进行一系列改革，隶属劳工、移民与人口部的缅甸移民总局在全国范围内的对外开放口岸和政府控制的边境口岸设立移民分局。其移民分局主要负责边境口岸出入境管理、为缅甸公民办理出入境通行证、依法打击非法出入境活动和走私活动、查验出入口岸人员证件及货物、维护口岸正常出入境秩序、查核并接收被遣送缅籍人员等业务。务工人员由缅甸政府控制的边境口岸进入中国云南的，可在缅甸边境口岸设立的移民分局办理缅甸与中国边界通行证入境。按照缅甸移民分局的规定，赴云南务工人员办理缅甸与中国边界通行证需要提供申请材料，包括申请书(1份)、国民身份核查证/居民身份证原件和复印件(1份)、家庭成员情况书原件和复印件(1份)、1.1*1.5大小照片(3张)。如无国民身份核查证/居民身份证的可开具相关镇区的移民局证明。办理的缅甸与中国边界通行证的有效期为1年，可多次往返边境，每次出境可停留7天6晚，每次出境收取边境通行费用300缅币。

(二) 管理存在的问题

1．“边民”概念模糊化

中缅双方签署的《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》中，“边民”系指在边境地区的任何一方的常住居民，双方边民在出入国境时，可持出入境通行证通过边境口岸。按照规定，出入境通行证只限边民在边境地区活动时使用，但是缅方在办理缅甸与中国边界通行证时未区分边民与非边民，均能办理缅甸与中国边界通行证进入云南。

2．身份识别系统缺乏

由于缅甸特殊的政治原因及户籍管理制度，导致缅甸可能遇到的身份证及身份证明种类多达13种，其中最常见的为缅甸国民身份证，缅甸国民一般10岁即可申领身份证，16岁换证一次，30岁换证后即长期有效。随着年纪的增长，尽管容颜变化，但身份证上的照片更换较慢，给冒名顶替的人员有可乘之机。身份证无特殊防伪标志极易造假，加之缅甸移民分局审核把关不严，导致不法分子利用伪造身份证骗领真实有效的缅甸与中国边界通行证，给口岸查控工作留下了隐患。缅甸国内缺乏大数据支撑的身份识别系统，在办理缅甸与中国边界通行证过程中，身份核查程序简单化，使身份不明确或办理资料不齐人员蒙混过关进入云南边境地区。

3．缅方对应合作机构不健全或无对应合作机构

中缅边境线漫长，在云南边境一侧公安机关、移民局、检验检疫、海关等机构健全，缅方仅仅在缅政府控制地区才设有移民机关，且其他机构缺失，而在一些民族地方武装控制的地域并无对应合作机构，造成中方对边境的单方面管理。

4．非法出境人员多

非法出境是指未持缅甸移民局签发的出入境通行证，或未从指定口岸出境的违法行为。办理边境通行证需要国民身份证等相关资料，但在缅甸办理国民身份证对于部分群体来说并不容易，未办理身份证的人员为进入云南边境务工，采取通过小道、渡口偷渡进入云南境内。因边境线漫长，缅方管理能力有限，造成缅甸籍务工人员非法进入云南边境地区。

5．缅方对遣返缅甸籍非法务工人员身份核查和接收简单化且处罚措施不力

《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》规定：双方应就维护两国边境地区的法律和公共秩序进行合作；双方应按照本国法律对非法越境及违反边境公共秩序的人，进行查询并采取适当措施，然后交其所属方进行处理；移交前须向对方提供当事者的姓名、相片、详细地址。经对方核实同意后再商定移交时间和地点，有关证据应一并移交对方处理；移交前款所述人员，双方应共同签署纪要，并在双方商定的就近口岸进行，等等。中方对缅甸籍非法务工人员从入境口岸对其进行遣返，缅方由移民分局官员签署纪要接收，接收后缅甸警察部队打击人口拐卖局派遣警员进行询问，对被拐卖人员进行立案处理，而其他人员按照惯例释放，释放人员可联系家人提供路费，也会有相关慈善组织提供相关资助，帮助其返回家乡。由于缺乏有力的处罚措施，常常出现被遣返人员通过非法途径又再次“回流”进入云南务工的情况。

五、中方对缅甸籍务工人员的管理

(一)管理现状

1. 采用联合办证模式

中方管理机构以边民管理服务中心为主要管理机构，同时联合当地出入境检验检疫局、公安局、人社局工作人员在同一地点联合办公。按照部门职责和权限分别办理《境外边民务工登记证》、《聘用境外边民用工登记证》、《国籍旅行健康检查证》和《临时居留证》，实现集中办公，统一管理，“一站式”的管理服务。

2.扩大管理范围

为了更好地维护边境社会治安，中缅边境地区各级公安机关密切关注缅籍务工人员用工和留宿场所，采用“雇佣单位管人、出租房管人、证件管人”等多种模式相互补位的管理制度。一旦发现雇主、公司等经营场所非法雇用外籍“三非”人员，一律依法严惩。

3. 加强整治力度

中缅边境地区各级公安机关定期对“三非”人员聚集地进行全面细致的清查，一旦发现“三非”人员，立即登记造册、采集其血样和指纹，将采集数据纳入系统平台，并及时遣返“三非”人员。在筛查中，如果发现吻合办理临时居留证的缅籍务工人员，公安机关会督促其及时办理合法证件。如果发现吸毒人员，及时送到当地派出所进行强制戒毒。

(二)管理中存在问题

1. 缺乏有力的法律保障

云南省90年代制定的《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》未对境外边民入境就业做出完整规定，对边民身份的界定也没有法律上的支持。目前，云南边境管理部门采纳的相关规定分为境外边民就业许可管理和入境后停留居留管理。由于缺乏法律依据，在实际管理工作中, 存在部分缅籍务工人员难以申请到就业许可的情况。其次，没有取得合法身份的缅籍边民无法享受到《中华人民共和国劳动法》所规定的劳动者应当享有的权利，在法律保护方面处于弱势地位。

2.涉外婚姻加剧管理难度

中缅边民相互通婚是一个长期存在的现象。目前，边民通婚的大部分缅籍人员只能在中国边境公安机关进行边民通婚备案，无法到当地民政机关办理结婚登记手续。由于此类人员已存在事实婚姻关系，被遣送者家属极力对抗，遣送工作难度很大，加大了管理的难度。

3.非法就业防控问题突出

中缅边境劳动力需求量比较大,雇用当地人的人力成本较高,从而导致组织、运送缅方边民非法入境云南边境地区就业的利润较大，因此大量的缅籍边民非法入境到云南边境地区打工。目前，云南省境外边民非法就业人员数量较大，流动性较强，导致管理上具有一定的难度。

5．缅籍务工人员受教育程度低增加管理难度

许多到云南边境地区申请务工的缅籍边民只有初中及以下学历，甚至有的边民不识字、不会讲中缅两国的官方语言。当地管理部门在宣传国家政策、就业引导、管理服务等方面都需要花费大量的时间和精力做好沟通工作，大大增加了管理难度。

六、中缅双方对边境缅甸籍务工人员管理合作探讨

(一)加强两国协同管理合作

积极响应我国“一带一路”倡议，加强国家层面上中缅两国政府在边民管理政策上的协调力度，通过双边签订协议的方式，改善不适宜的移民管理体系，为两国边民提供更多、更便捷的合法就业渠道。同时，通过高层次会议、边境会谈会晤、国际执法研修班、国际研讨会等多种形式敦促缅方加强边境管控，严格落实边民身份的核定、“三非”人员的遣返和接受规定。

(二)完善法规和加强动态管控

中缅两国急需在现有法律法规的基础上，梳理和完善相关法律制度。分别修订出符合国情、具有时代特征的相关管理制度，进一步细化边民就业分类标准，简化工作申请材料，优化审批流程，将外籍劳动力就业纳入法制化的轨道。加强公安机关和其他相关业务部门的协作，构建电子信息一体化共享平台,对缅甸籍务工人员的流动和管控实现智能化和共享化。