张梦园

中央第七次西藏工作座谈会指出：“屯兵与安民并举、固边与兴边并重，要切实抓好边疆巩固、边境发展各项工作”，这为西藏的稳边固边强边指明了方向。边民作为长期生活在边境沿线的特殊群体，其居留稳定性与西藏实现固边、安边、兴边的要求紧密相关。一直以来，如何破解“边民守土护边”是西藏边境治理的重点、难点。党和国家着眼实现西藏的经济高质量发展和社会长治久安的目标，不断改善边民民生基础，既满足了边民作为普通国民的一般权益，更是满足了与“边民”特殊身份以及该身份赋予的特殊职责相对应的特殊权益。边境地区边民由于特殊的地缘因素，人口跨境流动比较突出，如果不能很好地处理边境地区流动人口问题，就会影响边境地区的和谐稳定，也关系到国家的总体安全。基于此，本文对山南玉麦乡、库局乡，阿里普兰镇、曲松乡，日喀则冈巴镇、吉隆镇等边境地区对影响边民居留稳定性因素进行了实地调研。

一、西藏边境概况及调查抽样

西藏边境地区包括阿里、日喀则、山南、林芝4个边境地（市），21个边境县，边境地区总面积约37万平方公里，边境线长达约4000公里，共有300多个通外山口和道路、5个边境口岸、1个边贸通道和40多个传统边境贸易互市点，是面向南亚开放的重要通道。西藏边境常住总人口约45.4万，边境地区大约80%的人口都是边民，边民作为长期生活于国家边界沿线的特殊群体，担负着边境稳定的重要使命。

本文采取分层抽样的方式，按照县（区）边民、乡镇边民、村组边民各占1/3的比例进行抽样问卷调查，共发放问卷300份，回收有效问卷286份，有效率为95.3%。调查数据包括参加西藏自治区党校培训的全区边境干部的问卷调查数据和参与本文课题成员对西藏边境地区抵边村民进行访谈和实地调研的问卷数据。

调查的数据和材料最终整合为以下四个层面：一是从边民的个体社会特征出发，选取边民的婚姻、年龄、受教育程度、经济收入等指标来反映边民的居留稳定性；二是从边民对基础设施满意度出发，选取边民就业工作满意度、边境产业口岸发展等指标反映边民对基础设施满意度；三是从边民对公共服务满意度出发，选取医疗社会保障、边境安全满意度等指标反映边民对公共服务满意度；四是从边民对环境感知满意度出发，选取政策支持满意度、其他指标反映边民对环境感知满意度。

二、西藏边民居留稳定性的影响因素剖析

（一）个体社会特征与西藏边民居留稳定性

1.西藏边民的婚姻、年龄、性别对居留稳定性影响。在表1中西藏边民人口中78.5%为初婚，其次是未婚占18.5%，再婚、离婚、丧偶与同居的边民占比较小，已婚边民的居留稳定性更强，这凸显了边民“家庭化”趋势对居留稳定性具有正向作用；表2将边民人口分为3个年龄段，其中40-60年龄段的边民居留稳定性最高，占比55.4%，60岁以上和40岁以下的边民居留稳定性占比依次递减为23.1%、21.5%；表3中男性146人，占总体的48.4%，女性154人，占总体的51.6%，由此看到女性居留稳定性占比略多于男性。

表1 边民居留人口婚育情况分布（单位：%）

表2 边民居留人口年龄情况分布（单位：%）

表3 边民居留人口中男女比例分布情况（单位：%）

2.西藏边民受教育程度对居留稳定性影响。表4中西藏边境地区人口小学文化占比例最高，为48.54%；第二大占比为初高中文化程度，比例为30.12%，职高、中专、大专和本科及以上共占总比21.34%，男性受教育程度高于女性，由此可见，西藏边民的教育程度普遍较低，接受高等教育的占比很小，并且受教育程度越高的边民越倾向于留在城市。

表4 边民居留人口的受教育程度（单位：%）

3.西藏边民户籍性质对居留稳定性影响。户籍性质决定了边民居留背后的福利更替，影响着边民对流入地生活的融入性和适应性。表5中边境大部分边民为农业户口，与农业户籍边民相比，非农业户籍的边民居留稳定性占比为8.8%。户籍因素是影响西藏边民流动的最为突出的制度障碍，尤其是涉及子女教育等情况，如果政府能解决迁居后边民的户口问题，将有91.2%的边民愿意迁居。这一现象表现出户籍制度对边民居留稳定性影响很大。

表5 边民居留人口的户籍情况（单位：%）

4.西藏边民经济收入对居留稳定性影响。调研发现经济因素是影响边民居留稳定性最为显著的因素，一般收入越高，居留稳定性就愈强烈。表6西藏边境地区边民年经济收入高达4万元以上的占比25.1%；年经济收入2-4万元的人口最多，占比51.4%；年经济收入2万元以下的占比23.5%。西藏边民年经济收入差距大，占比最高的职业为农牧民，其次为经商人员、服务业工作人员。由此可见，经济收入确实是影响边民长期居住稳定性的重要因素。

表6 边民居留人口年经济收入情况（单位：%）

（二）基础设施满意度与西藏边民居留稳定性

1.西藏边民对工作的满意度。边民稳定就业是影响边民生活的根本保障，既关系着边民能否在边境生存，又反映了边境经济的发展状况。从边民人口劳动力个体数据来看（表7），对目前一份工作的满意度评价所占比例最大的是“一般”这一选项，占41.6%；“比较满意”占第二大比例，为33.5%；“不太满意”占8.6%。由此可见，西藏边民人口的工作满意度整体状况良好，大多数边民从事农牧业生产劳动以外，部分有一定文化且年纪比较青的边民还从事服务、餐饮、建筑等行业工作，这些行业的从业人员流动性较强，未来不确定性较多。

表7 边民对目前/最后一份工作的满意度情况（单位：%）

2.西藏边境产业及边贸口岸状况。产业是边境高质量发展的根基，也是决定边民长久守边的根本性因素，只有边境产业兴旺，才能保持边境人才、资金双向长久顺畅流通。调研发现边境第一二三产业发展不平衡，第一产业发展过程中农牧业产业化水平低，农牧业生产方式还比较落后，第二产业发展结构层次低。近几年受新冠疫情影响，边境管控，边贸往来受影响，边民经济收入不如以前。

（三）公共服务满意度与西藏边民居留稳定性

1.西藏边民医疗社会保障参与度。表8西藏边境农业户口的边民96.5%的办理了新型合作医疗保险，只有3.5%的边民人口办理了个人社保卡，且几乎都是在原户籍地办理。社会保障能够在一定程度上平衡社会贫富差距，完善的社会保障体系能够稳定边境社会环境，安抚边民情绪，提高边民守边卫国的自觉性。

表8 边民医疗社会保障情况（单位：%）

2.西藏边民对边境安全满意度。边境安全满意度对边民居留稳定性具有内生性和正向作用，表9选用个体调查问卷中对“居住在边境的过去一年里，你在本地有过被殴打、诈骗、偷窃、恐吓勒索、抢劫的经历吗”的回答来反映边民人口所居住地的安全感情况。没有以上经历的边民人口为236人，占总体的78.7%。这一结果表明，西藏边民对边境安全感总体满意度比较高，边境安全满意度有助于提高边民的居留稳定性。

表9 边民对边境安全满意度（单位：%）

（四）环境感知满意度与西藏边民居留稳定性

1.西藏边民的幸福水平状况。表10选用个体调查问卷中对“总的来说，您认为您的生活是否过得幸福”的回答来反映边民的幸福水平。在此问题中，有6个等级可供被调查者选择，即1等、2等、3等、4等、5等、6等，其中1等代表“很不幸福”，6等代表“非常幸福”，2-5等级所代表的幸福程度依次递增统括为比较幸福。调查结果表明，认为生活非常幸福的边民有59人，占总体的19.6%；认为生活比较幸福的边民有69人，占总体的23.1%；只有3.2%的边民认为生活很不幸福。可见，大部分边民对目前的边境生活幸福感较高，幸福感水平与边民的居留稳定性存在显著正相关系。

表10 边民人口生活幸福感分布情况（单位：%）

2.西藏边民对边民政策看法。在表11调查问卷中课题组设计了“如果政府动员您迁居，您认为政府首先应该落实哪些政策”来测量哪些政策对边民的居留意愿产生较大的影响，被访边民可以选择的答案包括“政府提供医疗保险、提高边民补贴”、“提供价格合理的集中安置房”。有59.6%的边民希望政府提供集中居住安置房，21.8%的边民希望提高边民补贴，18.6%的边民希望政府提供医疗保险、失业保险等社会保险。由此可见，第一，边民居留安置房对边民的意义更大；第二，并不是边民非要抓住土地不放，只要住房、补贴能解决，很多边民愿意长期稳守边疆，政府的政策支持力度越大，边民居留稳定性也就越高。

表11 边民居留人口的政策偏好（单位：%）

总之，西藏边民的婚育、年龄、性别、受教育程度、经济收入水平、从业状态、幸福感水平等因素都在一定程度上影响居留稳定性。其中，从表12来看边民居留稳定性考量的首要因素选择排序前三名分别是：经济收入受影响的154人，占比51.4%；边境产业发展受影响的42人，占比14.1%；工作就业机会受影响的37人，占比12.4%。随着西藏边民的需求日益多样性，非经济因素对于其居留稳定性的影响正逐渐增大。

表12 边民居留稳定性考量占比（单位：%）

三、提高西藏边民居留稳定性的对策建议

未来，西藏自治区将按照党中央、国务院决策部署结合中央第七次西藏工作座谈会精神，进一步做好新时代边境工作，努力形成边民生活有保障、致富有渠道、守边有动力、发展有支撑的新格局。据此，结合上文西藏边民居留稳定性影响因素，笔者从以下四个层面展开对策阐释。

（一）提高西藏边民受教育程度及增强心理归属感

一是提高边民受教育程度，增加边民话语权，树立现代边民权利意识。随着国家兴边富民行动的实施，某种程度上缓解了边境教育贫困。首先应制定并落实边民子女在迁入地受教育的相关政策，给予边民子女受教育与当地边民子女教育平等的政策支持，其次大力开展控辍保学工作，确保边境义务教育长效发展。二是增强边民居留稳定性的心理归属感和社会融合度。首先鼓励并支持边民积极参与流入地的社会管理及社区活动等事务，建立边民的自治组织，使其产生主人公意识，提升少数民族边民的社会心理认同；其次有针对性地开展一系列边民融入当地活动，提供机会让边民接触当地人口，弥平边民与当地边民之间心的“沟”；最后深化户籍改革，引导边民有序流动，维护边民合法权益。对边民最大的影响是户籍上附带的社会福利配置措施，需要推进户籍制度改革，打破户籍制度对边民社会公共资源配置的限制。

（二）加强西藏边境地区基础设施建设

一是加快边境地区基础设施建设。完善边境城镇水、电、路、讯、网等基础设施建设，加快推进海拔3500米以上边境县城、乡镇供暖供氧工程。二是加强边防公路硬件基础建设，“十四五”时期，西藏要加快推进边防公路建设，使西藏边防公路网络覆盖广度、通达度显著提升，边防公路向实际控制线进一步延伸，对加强我区薄弱地区的有效管控，打下坚实的交通基础。三是继续做好“抵边搬迁”，推动腹心地区群众向边境一线转移，提高自治区对边境县的转移支付、补贴资金。加快边境小康村及边境城镇建设，实施非边境乡村向边境地区整体搬迁或插花式搬迁工程，要加快推进边境地区城镇建设，支持米林、察隅、墨脱、朗县、错那、隆子、洛扎、吉隆、亚东、噶尔等有条件的边境城镇发展，打造一批美丽边城。

（三）为西藏边民提供优质公共服务

一是注重医疗养老社会保障的异地落实工作。重抓医疗条件，利用政策的优势落实惠民举措，抓好包虫病防治。二是增设西藏“边贸与边境旅游试验区”，提升边境口岸贸易现代化功能。西藏边境有几百条陆上通道以及五个口岸，二十多个贸易点，边境口岸众多，但发展冷热不均，可借鉴辽宁丹东、法国科玛、意大利波托菲诺等国内外边境口岸旅游业发展的成功经验，为西藏各边境口岸旅游业发展的方向和模式选择提供决策依据。三是提高边民经济收入、改善边民生活水平。西藏边境地区要坚持落实就地发展原则，形成富民—安民—固边双向互动机制，要进一步抓好电商扶贫、家政扶贫、对外劳务扶贫、产业扶贫、边贸扶贫等五大扶贫工作，鼓励和帮助边境地带的边民发展商贸经济，充分借力国家“一带一路”建设机遇。四是优化边境产业结构，推动边境高质量发展。边境要立足西藏经济社会发展实际，优化一产、壮大二产、提升三产，努力把资源优势转化为发展优势。五是完善边境管理法，增强边民法治意识。制定、完善和实施专门的边境管理法，通过法律手段，实现国家依法管边、治边、稳边，促进边境地区社会稳定。

（四）加大边境党建，营造安全稳定的边境环境

一是营造安全稳定的边境环境。西藏反分裂斗争进入应对重大风险的关键期、社会大局进入实现长治久安的推进期，西藏自治区严格落实边境地区维稳措施，打造边界安全及环境智能化数字监测系统，建议由国家层面牵头，多部门联合建立具备定位系统的边界标志物，打造“智慧边防”建设体系，以营造安全稳定的边境环境。二是加强对边民的政策支持，处理好顶层设计与基层创新的关系。近年来，国家制定出台鼓励边贸政策措施，给边境地区带来极大经济效益，越来越多的边民得到实惠，进一步加强政策支持，加大边境地区政策倾斜和扶持力度，可赋予樟木、吉隆、普兰边境贸易区更加优惠的边贸政策，建立边民补助动态调整机制；三是军民联合，守土固疆。完善党政军警民合力强边固防的机制，加快军民融合发展，边境军政联动的管理服务构想，实行军民警民联防联控维稳机制。可借鉴聂拉木县紧扣边境一线特殊地情，以聂拉木镇为试点积极推进“五共五固”军警地联建共创新局面。四是加强边境党建，进一步发挥边境基层党组织战斗堡垒作用，推行“党支部+村集体经济+合作社+贫困户”“党支部+合作社+农牧户”等模式，不断拓宽边民增收渠道，充分依靠“党建+”、党员示范、专干帮办模式和入股、加盟、创业拓宽就业等方式，促进边境边民持续增收，以此将边境基层党组织建成反分裂、反蚕食、反渗透斗争的坚强堡垒。