姚晓君 骆 铭

(1.安徽公安职业学院，安徽·合肥 230031；2.马鞍山市公安局，安徽·马鞍山 243000)

一、引言

2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》通过审议，成为指导长三角地区当前和今后一个时期一体化发展的纲领性文件。长三角地区各省市需要贯彻落实该纲要，形成高质量发展的区域集群(1)搜狐网. 长三角发展要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键[EB/OL]. https://www.sohu.com/a/317300689_528116.。在此背景下，推动平安长三角一体化建设，构建长三角区域警务一体化机制，坚持区域警务协作、整体防控，为长三角地区的区域融合发展保驾护航就变得尤为迫切。

《长三角区域警务一体化框架协议》已经签署，区域警务协作的协议框架已经确立，安徽省应抓住抓好这次机遇，大力增强协作意识，拓宽协作领域，深化协作方式、推动协作进程，将警务协作常态化。签署的合作协议不能只停留在宏观层面，需要转变为具体任务落地实施。区域警务协作的深入开展最终需要由各基层公安机关具体落实。

在警务实践中，一些省市县交界地区由于地域管辖等原因，治安形势较为复杂，成为违法犯罪案件多发地。因此，各省市县交界地的基层公安机关应重视点对点的“小区域”警务协作，构建小、快、灵的扁平化合作机制，以提升基层警务的整体作战水平和效率(2)赵玉丽.“小区域”警务合作机制研究[J].北京警察学院学报.2013(6).。本文以安徽省马鞍山博望分局与南京江宁分局协作共建的“两省一街”警务室为例，介绍具体做法，分析完善“小区域”警务协作的路径。

二、“两省一街”警务室的成立背景

安徽省和江苏省均有一个丹阳镇，自古原属一地，后来从中间切割开，分由安徽和江苏两省管辖。因此，两个丹阳镇山水相连、风俗相近、人脉相通，通称“小丹阳”，两地的派出所也同名，都叫“丹阳派出所”。行政管辖的隔离和当地人经济生活的交融，给综合治理工作带来了不少难题，在开展跨省区域基层警务活动中会有很多困难，给苏皖两地公安机关的治安管理工作带来了挑战。

(一)管辖权掣肘。公安机关的执法活动依法应当遵循属地管辖原则，但因苏皖丹阳地界毗邻，违法犯罪分子利用属地管辖原则，想方设法逃避法律的惩处。以赌博为例，违法行为人常将赌博窝点设在两省交界处，一旦民警检查，违法行为人闻风而动迅速逃匿，越过“管辖边界”，民警只能将警情移交，这给公安机关查证违法行为带来极大困难。该地发生多起跨区域流窜盗窃案件，“偷盗一处，销赃一处”、“打一枪换一个地方”成了惯例，大大增加了公安机关侦破案件的难度。

(二)接处警难度大。两个丹阳镇的名字相同，两地居民的口音也基本相同，再加上两地的交界处呈扁平化，通信信号经常互通，因此经常出现两省110指挥中心派警出现错误的情况。虽然民警向当事人耐心解释，但难免造成报警人不理解，投诉公安机关故意推诿。又因两地警务模式的差异性，以及警力配置的不平衡，群众出现了“选择性报警”的行为，哪边的公安机关能为报警人解决实际问题就向哪边报警，增加了接处警民警的工作难度。

(三)矛盾纠纷难化解。苏皖丹阳百姓的工作生活相互交叉，你中有我，我中有你，“人”、“事”分属两地的例子极为常见，给公安机关处理矛盾纠纷带来不便。纠纷处理的几个基本要素很难在同一时间、地方聚齐。这样的现状不仅延误矛盾解决的最佳时机、降低工作效率、消耗警力，更给民警的自信心和积极性带来不利影响。同时，一旦发生一省调处过程中矛盾双方转移至另一省的情况，将再次引发纠纷或案件，也会给公安机关正常的工作带来影响。

(四)维稳处突入手难。很多时候一省或两省群众，共同因为群体利益跑到某一省，甚至两省地方政府反映诉求。对于诉求主体、诉求内容不属于或不完全属于自身管辖的群体性事件，地方政府、派出所在情报收集和处置上就会平添许多阻碍。如南京小商品市场整改搬迁就引发安徽籍商户多次集体前往横溪街道、区商贸局上访，给基层派出所的处置带来困难。另外，由于两地经济和文化发展的差异，对工伤、非正常死亡、意外事件等受损方的民事赔偿或补偿的标准不一，也极易引发群体性事件，特别是因为缺乏有效的对话渠道和机制，处置起来非常棘手。

(五)流动人口管理难度大。两地的老百姓生活已融为一体，不少人居住在安徽省而工作在江苏省或者居住在江苏省而工作在安徽省，这些人群有别于常规流动人口，地方戏称这一现象为“归巢”。对这类人群，既不能简单纳入常住人口管理，也有别于普通流动人口，给两地公安机关的实有人口管理带来一定难度。

三、“两省一街”警务室的具体实践及成效

在两地政府及公安机关的高度重视和指导下，为解决省界交界处突出治安难点和乱点，以两地丹阳派出所为接入口，开展“小区域”警务协作，成立了常设的省界联防警务协作机构——“两省一街”警务室，旨在维护省界治安，构建一个基层微警务协作平台。为确保“两省一街”警务室真正发挥警务协作作用，两地公安机关成立苏皖“两省一街”警务协作工作领导小组，负责领导、协调两地警务工作。领导小组健全联席会议制度，明确分管领导和联络员，对具体合作内容提出工作措施。通过联席会议，共同商定有关事宜，构筑苏皖省界警务合作一体化新格局。“两省一街”警务室内设接待、调解、办公等功能区，苏皖丹阳派出所抽调14名政治觉悟高、业务水平强的优秀警力派驻警务室，每个派出所各派1名所领导、1名社区民警、1名治安民警、4名辅警，还有社区协管员、巡防队员等。其中，两名社区民警、四名辅警常驻警务室。

面对新形势、新挑战、新局面，两地公安机关树立公安工作“一盘棋”的协作理念，注重利益相关者的参与，主动顺应动态治安形势的发展变化，积极、创造性地制定了一系列“小区域”警务协作机制，以实现“常态、共享、联动、共赢”的警务协作目标。

(一)治安防控联治方面

两地公安机关以维护两地治安稳定为目标，加强治安防控工作的协作，构建了一系列社会治理协作机制，加强联合治理效果。第一，组建两地多主体共同参与的群防群治力量，规范社区警务协作机制。警务室共同安排警力，对两省交界沿线实有人口、实有房屋进行管理，着重对流动人口采集管理、重户人员调查清理、重点人口双列管、出租房屋采集管理等基础工作投入力量，确保两省交界区域两实工作管理有投入、有收获、有实效。为了方便管理，对特殊人群、特殊行业等建立统计台账。将两省行业场所申报、管理工作纳入“两省一街”警务室日常工作，在方便企事业单位及个人申报的同时，为两省公安基础工作管理、案事件查办等提供便利。第二，建立巡逻工作协作机制，组建了面向省界区域的同一支处警单元、巡逻队伍和勤务力量，将科技化巡逻与常规化巡逻相结合、车巡步巡与便衣巡逻相结合，打破了界域壁垒，加强对街面可疑人员、车辆盘查力度和处突能力，提升警务效能、苏皖边界居民生活安全度，从而真正实现“见警多、发案少、秩序好、群众满意”的警务工作目标。第三，加大“打、防、控、查”力度，杜绝苏皖交界街面发生重特大恶性案件，强化现行违法犯罪打击成效，重点打击涉黄、涉毒、涉赌等人民群众反映强烈的突出治安问题。

(二)案件侦办联排方面

两地公安机关以《公安机关办理刑事案件程序规定》为依据，通过联合专案组、联络人、召开案侦协商会议等方式，建立案件侦办协作机制，畅通协调联络机制，提升对属地争议、异地办理、串并类、线索交叉类案件等涉及跨区域协作的各类案件的侦查、取证、破案能力，强化重大案情协查快速响应。两地警方在案件办理过程中，认为受理的案件有必要进行联合办理时，首先应将案件汇报法制部门审核，再由局领导对接牵头成立联合办案组，由两地警方分别抽调民警联合办案，并将警务室作为临时联合办案组调度室。成立联合办案组后，召开案件联合办理协调会，依据案件实际发生地、管辖权、前期案件侦办等实际情况，确定一方为案件主办方，另一方为案件协办方。案件主办方负责人为整个案件负责人，案件协办方负责人在案件业务范围内接受案件主办方负责人统一指挥，双方在办理案件分歧方面问题报法制部门协调解决，确保案件办理流程不违规。

(三)矛盾纠纷联调方面

两地公安机关不断健全重大矛盾纠纷协调协作制度，由两地派出所牵头，派出所、司法所、法庭、综治办等相关部门相互联合，并发挥社会调解力量，对涉及两地的重大矛盾纠纷，坚持客观公正地共同参与化解，做到化小防大。本着友邻为重的原则，坚持异地优先原则，积极协助对方，主动承担责任。建立轮值制度，当矛盾纠纷发生时，服从轮值方统一调度，以矛盾工作量大的一方为主，相互配合不推诿。通过矛盾纠纷联调降低矛盾纠纷，确保苏皖边界地区社会治安秩序稳定。

(四)信息资源共享方面

为了让联治联排等真正发挥作用，必须健全信息资源共享协作制度。两地公安机关不断整合苏皖交界社会面信息资源，逐步开放两省公安平台查询基础权限，将两省公安网络资源进行扩充和共享，为两省公安基础工作管理、案件查办等工作提供便利。以“两省一街”警务室为基点，创建横跨两省两市的失踪人员排查协作平台，对苏皖丹阳派出所失踪人员进行两省两市公安系统“全覆盖”的协查模式，解决跨省市指挥中心协查弊端，大力提升失踪人员排查力度，更好地服务群众。由于安徽省和江苏省的公安平台系统差别较大，无法在短期内迅速将系统平台各方面的功能打通，目前在“两省一街”警务室开通两省的公安网，能直接在警务室进行查询各种公安信息。

“两省一街”警务室是两地基层公安机关打破区域壁垒，开展“小区域”微警务协作的有益尝试；是拓宽跨省边界区域协作领域，保障苏皖交界区域经济发展的新切入点。“两省一街”警务室在接处警、接受群众业务咨询、办理居住证、救助走失群众、帮忙跨省找回失物、稳控赴省进京上访、调处化解跨省矛盾纠纷、协助查处邪教非法聚集点、破获各种治安案件和刑事案件等方面均发挥了重要作用，更有效提升社会管理服务水平。通过警务协作，出警效率得到很大提高。比如：某日，南京市江宁区横溪街道丹阳社区某超市门口发生了一起聚众斗殴案件，接到报警后，警务室夜巡人员一分钟内就赶赴现场，当场将尚未逃离现场的5名涉案人员控制。警务室自投入使用以来至2019年，共处警196起，接受群众业务咨询173起，办理居住证57张，稳控两地赴京上访人员55人次，成功劝返两地赴京非访人员8人次，调处跨省矛盾纠纷77起，协助查处“全能神”非法集会点1处，破获故意伤害案件2起，容留吸毒案件3起、跨省开设赌场案件1起，跨省特大盗窃案件1起(盗窃案值40余万)，系列盗窃案件5起，盗窃电瓶车案件20余起，共抓获犯罪嫌疑人20人，违法嫌疑人41人。

四、推进“小区域”警务协作面临的制约要素

(一)协作理念有待加强，缺乏紧密性协作机制

从目前来看，警务协作理念还有待加强，尚缺乏整体性思维，很多“小区域”警务协作的开展，是基于自身利益考虑，没有真正树立协作意识。合作双方未能建立紧密性协作机制，多通过熟人关系协作，或通过上级公安机关沟通协调的方式协作。协作方式比较单一，基本通过纸质传递、派员会晤等方式进行。警务协作双方尚未建立完善的协作流程和制度，协作方式缺乏紧密性，缺乏约束力，导致很多时候警务协作效能不高。

(二)缺乏资源保障，难以成立常设的警务协作机构

从近几年的“小区域”警务协作的相关资料来看，很多警务协作经常开展警务协作联席会议，签署警务协作协议，制定警务协作章程，相互交流沟通，定期协商通报情况。因为缺乏相应的人力、物力、财力等资源作保障，导致难以真正落实联席会议研讨的各种措施，而是通过公安机关办公室进行联络。由于行政区划的限制和属地管辖的原因，合作双方每一次的警务协作，需要经过各层环节的审批，手续烦琐，这并不利于警务协作的全面开展和真正落实(3)李宁.京津冀常态化警务协作的动因、障碍与基本路向[J].北京警察学院学报.2019(4).。

(三)缺乏激励措施，警务协作的效率较低

当前，各“小区域”警务协作很多依靠领导层的重视和推进，通过书面或口头的警务协作协议来实现。但是各公安机关在绩效考核的过程中，并没有真正考虑警务协作的相关内容，也没有制订相应的激励措施，造成协作效率较低，大大降低了协作效果，也挫伤了协作双方的合作意愿。

(四)协作的领域和内容不够广泛

从当前的“小区域”协作的实践来看，往往是某一警种、某一部门之间针对某一重大案(事)件的警务协作，有时是针对某阶段的重点工作进行临时性的警务协作，协作内容主要是针对个案的调查取证、抓人、追赃等，即警务协作主要体现为协助侦查和破案方面，缺乏区域联防，尚未建立常态化警务协作机制，在违法犯罪信息的研判、基础业务的交流等方面开展得很少，在多元化主体参与，强化联防联治，形成整体防控方面还有待加强。

(五)警务信息共享不足

目前，很多“小区域”警务协作在信息共享层面主要体现在针对某一案(事)件的警情互助通报，以及一般性信息的查询，并且设置的权限限制比较多。各省开发的信息平台以及采集的信息没有统一的标准，很难进行系统数据的整合和交换，造成互联互通共享比较困难，存在信息壁垒，无法进行信息的深层次共享和对接。除此之外，警务协作的过程中，“情报主导警务”的理念还没有形成，还没能充分利用大数据进行信息筛选、做好防控工作。

五、“小区域”警务协作完善路径

在长三角区域警务一体化的背景下，“小区域”警务协作需要在宏观指导下，逐渐完善，向更深层次、更高水平发展。

(一)注重革新理念，健全落实协作机制

长三角一体化进程中，四地公安机关已经从宏观层面签署了《长三角区域警务一体化框架协议》，各地公安机关在落实合作的过程中，需要真正破除地方本位思想，革新理念，消除壁垒，真正树立“小区域”警务协作意识，妥善处理好属地管理与警务协作的关系(4)冷岸静,任士英.京津冀警务协同发展路径初探——以协同理论为视角[J].行政与法.2019(3).。

为避免协作各方出现职责缺位、错位等情况，各地公安机关应进行广泛调研，充分听取合作各方的建议和意见，在此基础上，按照协调合作，互援互助，真正落实的原则，加强政策措施融入，制定和细化警务协作的程序、协作细则和规范要求，用相关文件明确协作各方的职责和责任，健全落实协作机制。

(二)各级政府领导加强重视，在人财物等方面应给予保障

各级政府领导的重视，对于“小区域”警务协作而言非常重要，是推动“小区域”警务协作发展的动力。实践证明，开展“小区域”警务协作，需要人财物等资源保障。如果各级政府领导高度重视，就能够在警力、资金、物资等方面提供保障并形成相关保障制度，使警务协作所需的软硬件均能得到提升，确保“小区域”警务协作真正发挥作用。“两省一街”警务室之前就存在受制于人财物等资源有限的情况，使警务协作难以全方位开展。而目前在长三角区域警务一体化的背景下，马鞍山市博望区与南京市江宁区非常重视“宁博同城化”，在各级政府的关心支持下，在人财物等方面给予了大力支持，使“两省一街”警务室软硬件得到极大提升，警务室即将扩建包括综合(接处警、户政服务)大厅、情报指挥中心、警民联调站等办公模块，警力预配置将达到7警40辅(两地警力配置对半)，警务模式将由单纯的社区警务协作变为接处警、案件协作、联合巡防、社区警务等全方位协作，真正实现社区警务室向综合性警务站警务模式的转变。

(三)改革绩效考核体系，并健全激励机制

为了让“小区域”警务协作能真正发挥作用，需要注重警务协作的过程与结果二者的综合评价。要结合警务实战的情况，将“小区域”协同协作的内容纳入绩效考核(5)万亮亮. 警务协同治理 ：影响因素、协同模式与协同机制——以京津冀区域为例[J].北京警察学院学报.2019(1).，制订合理有效的评价指标体系，组织专家论证，并不断改进，以保证绩效考核指标体系的科学性和合理性。在绩效考核中，公安机关应真正按照评价指标体系进行落实，认真考核，并根据考核结果给予相应的激励措施。

各地公安机关应重视“小区域”警务协作的激励机制，确保激励措施的科学化和制度化。定期召开警务合作交流会，对警务协作过程中有突出贡献的单位、部门、个人给予物质奖励和精神激励。在设计激励方式时，应借鉴赫茨伯格的双因素理论中保健因素和激励因素的作用，既要考虑奖金、补贴等保健因素带来的作用，又要进一步从晋升机会、培训提升机会、典型宣传、工作成就感等激励因素入手，真正激发合作各方以及民警的积极性。

根据亚当斯的公平理论，在考核和激励的过程中，要避免“做老好人”的方法，应杜绝轮流坐庄的做法或平摊奖励，也不能经常变动奖励分配方法，应该在科学的绩效考核基础上设计科学可行的奖励方案，兼顾效率与公平，保证绩效考核以及激励的公平性和权威性。

(四)构建社会联动机制，将协作领域和内容广泛化

要树立一盘棋的思想，由政府发挥主导和推动作用，引导和整合企事业单位、社会组织、公众等力量积极参与，明确“小区域”警务协作的层级结构，真正实现多元化主体参与的社会治理体系。

要加快信用体系建设，健全公示、警示等信用约束和联合惩戒机制，进一步完善违法失信黑名单制度。在食药环等方面要建立统一的检测标准，开展经常性的联合执法，共同协作解决民生问题。

进一步构建警务协作多主体、多领域、多层次的工作机制，鼓励多元化主体通过各种渠道和方式依法深度参与到协作工作中，健全社情民意反馈渠道，建立合理有效的问责监督机制(6)赵玉丽.跨省“小区域”警务有效合作研究——以闵粤赣龙岩梅州赣州警务合作为例[J].云南警官学院学报.2017(1).，营造全社会共同参与的良好氛围，让“小区域”警务协作真正发挥综合性功能。

(五)深入推进警务信息协作平台的建立

目前“小区域”警务协作的信息资源共享的层次较低，为了解决这个问题，警务信息协作平台应从警务信息共享、警务情报交流、信息技术支持三个方面考虑。

打通顺畅的警务信息共享，是警务协作的重要基础。警务协作各方必须在充分协商的基础上，消除数据阻隔，打破技术壁垒，在常住与流动人口、涉恐重点人群、刑侦基础数据与在逃人员信息等各方面打通警务系统平台，构建警务情报信息交换和共享机制，促进各地信息系统间的互查共享，以提高对警务情报信息的研判应用(7)丁勇.创新社会治理视角下我国区域警务合作机制发展策略研究[J].公安教育.2017(10).。安徽省公安厅应向其他先进省市学习借鉴，加快公安信息系统平台的整合，然后在长三角区域警务一体化的背景下，协作各方打破区域警务壁垒、推进数据整合共享。在“小区域”警务协作中，可以整合辖区范围内社会面治安监控探头、移动企业资料查询、金融网点资料查询等社会面资源，纳入“小区域”基础警务协作，为协作的公安机关处理协作事务提供便利。

规范“小区域”警务协作的情报交流机制，对警务情报信息的等级、标准、应用权限等进行规范，制定明确规定。“小区域”警务协作过程中，在各地公安机关之间应建立定期动态警务信息互通制度，相互交流研判信息、警情动态、工作经验等。当发现跨区域的重要线索、重大警情、涉稳问题等，要及时通报给协作单位，确保警务信息的共享。

公安机关应坚持“科技强警”，推动建设智慧公安，提升警务活动的科技含量，打造数据警务，加强公安智能化系统建设。加速警务协同办公系统、警务智能化协同办案系统、信息查询检索系统、情报应用智能化分析研判系统等信息共享，推动这些系统一体化建设。同时还要着手提升公安政务服务水平，按照“应上尽上、全程在线”的原则，加快推进大数据应用中心、警务信息综合应用平台、警务移动平台、共建公民信用体系警用平台等警务应用平台的建设，推动“全域通办”事项向“一网通办”升级，尽可能实现审批服务事项网上全流程办理，真正让数据多跑路、让群众少跑腿，进一步提升群众获得感。