江西省社会科学院产业经济研究所 周晓燕

一、引言

粮食安全一直是我国的基本国策和战略方向，也是我国每年投入财政资金进行相关建设的重要领域和内容。江西是农业大省，但欠发达是现阶段一直存在的关键矛盾。习总书记2016 和2019 两次视察江西时，特别针对江西的粮食生产基础及能力问题提出了深切关怀。他说，江西 “要夯实粮食生产基础，发挥粮食生产优势，巩固粮食主产省地位”。其中，要夯实粮食基础、发挥粮食生产优势、巩固粮食主产省地位，则要对农田基础设施、生态环境、抗灾能力、经营方式、管理方法及农田生产成效绩效考核等方面进行优化升级工程建设。同时，今年初突发的新冠肺炎疫情更是将粮食安全生产推到了史无前例的高度。而《高标准农田建设规范》不仅指出了当前我国农村土地农田建设原则、方式、目标、策略，更是对财政涉农资金的统筹整合工作设定了方案执行框架。中央更是抓住时间和机遇，在2020 年2 月6 日公布的一号文件中明确指出，到 2020 年确保要建成 8 亿亩、力争建成 10 亿亩生态友好、集中连片、稳产高产、旱涝保收的高标准农田。为积极响应国家号召并进一步提升高标准农田建设，江西在同步推进的财政涉农资金统筹整合中进行了深度思考并规划，取得了良好效果。

二、江西统筹整合财政涉农资金助推高标准农田建设的主要做法及成效

江西省委省政府第一时间响应国家政策，并以极高的标准执行国家意见和精神。无论是《高标准农田建设规范》的出台，还是中央一号文件相关意见和任务的部署，全省上下以“一盘棋”的作战精神，形成了“省级政府+地方政府”双轮驱动及责任倒查机制，获得了良好效果。

（一）成立领导工作小组，强化组织保障，形成责任倒查机制

2017 年12 月，国务院印发《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》提出，到2020 年，构建形成农业发展领域权责匹配、相互协调、上下联动、步调一致的涉农资金统筹整合长效机制。中央一号文件也提出，到 2020 年确保要建成 8 亿亩、力争建成 10 亿亩生态友好、集中连片、稳产高产、旱涝保收的高标准农田。而财政资金是保障高标准农田顺利建成的关键因素。在同一时期内，要高效完成两项重大任务，需要领导层统筹安排、细致规划。江西省委省政府在第一时间成立了以常务副省长为组长的领导工作小组，并在省发改委成立专门办公室，选定一名副主任为办公室组长，连同省级直属机关的其他部门的业务骨干为小组成员，并以各归口部门为领导小组，以市县相关部门的精明干将为执行成员，进行业务和项目的实际对接与操作。在强大的组织和业务骨干持续不懈地努力奋斗下，截至2020 年2 月，江西省已累计完成高标准农田建设2325.35 万亩，完成了总体目标的82.31%，也实现了全省耕地面积改造目标的五成。

（二）省市县多级联动，相互配合，以“一盘棋”精神攻坚克难

以省领导及规划为指导文件，组建“省级政府+地方政府”工作机制，在省市县乡村五级政府共同联动、彼此沟通及相互监督下，形成了多部门及时、准确、全面、高效沟通及协作多的工作格局和模式。比如，上级领导部门主要对接国家政策、意见、要求，处理各种通知及文件，并及时形成任务下发至下级部门；而下级部门在收到任务安排时，第一时间组织力量对实际情况进行深入调查并形成专业有内涵的研究报告，同时呈给上级领导部门批阅并形成二次指导意见，最终以符合实际的相关项目落实到位。比如，对于高标准农田建设具体要求方面，通过市县乡村四级政府的取证研究，发现，在现有条件和能力下，可以将江西高标准农田建设成“田成方、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排”的农田，同时实现项目区耕地质量提升约0.5 个等别的要求。

（三）积极推进“省级统筹整合、县级集中使用”农田建设资金管理新制

事实上，自2017 年以来，江西省委省政府领导班子一直针对涉农资金和高标准农田建设如何衔接统一进行了各种方案的探索。而“省级统筹整合，县级集中使用”的资金使用及管理模式取得的效果是最为明显的。为了有效进行资金统筹整合，江西勇于破旧创新，提出，财政涉农资金应先在省级层面进行统筹整合，根据统筹整合现状，将相关要求和文件下发至县一级政府，而县一级政府则根据地处基层一线便利条件深入了解具体情况之后，在进行项目的投标及执行。有数据显示，2019 年江西省93 个市县共完成项目总投资达72.97%，同期增长约20%，效果显而易见。

三、江西统筹整合财政涉农资金助推高标准农田建设存在的主要问题

高标准农田建设的顺利完成是我国实现粮食安全的重要保证，也是江西省夯实粮食生产基础、发挥粮食生产优势、巩固粮食主产省地位关键手段和途径。而对涉农资金进行统筹整合并构建长效机制也是我国迫在眉睫需要同步进行甚至优先考量的国家战略方向。在脱贫攻坚的关键时期，同时推进两大战略和任务，其难度可想而知。实际上，在三个方面已经存在亟待解决的问题了。

（一）涉及的部门及归口众多，资金统筹整合难以落实到位

财政涉农资金散落在20 多个职能部门，资金规模各不相同，项目类别不仅多种多样，而且还严重交叉和重复。短时期内，要想把这本账整理清楚，实在是不容易的。再加上，各部门平时也业务繁多，各种事务性工作已经分掉了很大一部分时间和精力，所以会出现财政涉农资金统筹整合难以推进的尴尬场面；另外，市县一级专业人士极度缺乏，基本所有工作都是临时组建团队，临时进行业务指导，也是临时进行资料收集和学习，更是临时抱项目招标的佛脚，以至于实质意义的工作难以有效推进。

（二）两套政策难以实现无缝对接

一边是高标准农田建设规范必须严要求执行，一边是财政涉农资金的统筹整合工作要及时有效推进，两项任务均有各自的领导组织模式、工作方式、执行办法、资金使用及管理方案、绩效考核指标体系等，并不能等同化之。如何在既统一又有区别的政策要求下，正确且高效切入，同时还能收获良好效果，是五级政府一直孜孜以求的工作实践和探索。目前，在两套政策高效对接方面，依然存在难以统一并形成良好实施方案的困境。

（三）财政涉农资金统筹整合与高标准农田建设在资金使用管理、绩效考核评价等方面标准各异

由于确实很难将两项任务切实区分，又要在同一时间高效推进，所以在资金使用管理和绩效考核方面容易陷入“只求完成任务”的思维困境。这给江西省同步推进财政涉农资金统筹整合与高标准农田建设设置了极大的障碍，急需进一步思考和解决。比如，虽然江西目前高标准农田建设任务完成得挺好，但距离2020 年的2825 万亩目标还差500 万亩。

四、对策建议

在进行财政涉农资金统筹整合工作基础上，通过财政资金的重新配置及效益提升，实现高标准农田项目建设，是当前摆在江西省各项工作前列的重点任务。为了更好统筹两套政策，对两项工作进行精准对接，江西需要从以下三个方面继续发力：

（一）深入解读两项政策，找到切入点，精准施策

无论是进行财政涉农资金的统筹整合，还是进行高标准农田规划建设，都需要在2020 脱贫攻坚决胜之年有所大作为，而能够保证其取得较大成绩的关键举措就是要深入解读两项政策，并在找准切入点的同时精密施策。首先，横向取经。向优先发展的发达省份及兄弟省份取经学习，尤其是学习其工作思路和方法，并将宝贵经验及时消化吸收并转化；其次，纵向推进。由省做总指挥，在深入研读中央思想及决策基础上，根据本地发展实际，精准制定相应规划；而市县乡镇四级政府则要严格按照领导意图进行项目推进，切不可随意更换资金去处，造成项目虚构及浪费现象。

（二）策划两套人马，有所交叉，但又有所侧重

虽然高标准农田的建设与财政资金的支持密切相关，甚至在很大程度上财政资金的充足与否可以决定高标准农田建设的优劣程度，但毕竟是两项不同的工作任务，在总体原则、规划目标、实施方案、管理方式、绩效考核评价方式等等方面存在极大差异，需要专业人士深入解读并表达，而如果是一套人马势必会造成巨大工作压力，鉴于此，需要形成两套有所交叉但又各自侧重的工作组。

（三）改革工作方式，破除制度壁垒，塑造干净的工作环境

持续深化“放管服”改革，对阻碍工作进程的关键环节和程序进行及时改革，以持续净化工作环境，形成“有话可说，有事能做”的政治生态，进而保障两项任务的顺利推进。