骆平原

[摘    要] 党的十九大从全局和战略高度对新时代财政工作提出了“加快建立现代财政制度、预算制度全面实施绩效管理，深化税收制度改革，健全地方税体系”的新要求。习近平总书记赋予了广西 “三大定位”新使命，提出了“五个扎实”新要求。本文以习近平新时代中国特色社会主义思想及广西新使命新要求为指导，以新兴地级城市——来宾为焦点，对来宾市财政运行现状、面临的现实困境及成因进行综合评价，借鉴陕西榆林和江苏江阴的财政改革创新模式，提出适合来宾市的财政创新举措。

[关键词] 新时代;财政;创新发展;来宾市

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 01. 063

[中图分类号] F810.7    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）01- 0149- 08

1      引     言

1.1   研究目的及意義

习近平新时代中国特色社会主义思想是当代中国马克思主义、21世纪马克思主义，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南，是经过实践检验、富有实践伟力的强大思想武器。据此，国家从全局和战略的高度对新时代财政工作提出了“加快建立现代财政制度、预算制度全面实施绩效管理，深化税收制度改革，健全地方税体系”的新要求。

党的十八大以来，习近平总书记赋予了广西“三大定位”新使命，提出了“五个扎实”新要求，作出了“建设壮美广西，共圆复兴梦想”重要题词，这是对新时代广西发展的精准指导，是习近平新时代中国特色社会主义思想的“广西篇”，也是广西践行习近平新时代中国特色社会主义思想的新坐标和路线图。为此，广西财政结合实际情况，提出了“充分发挥财政职能作用，着力深化财税体制改革，助力实现更有效率的发展”的新要求。

中国共产党广西壮族自治区第十一届委员会第六次全体会议通过的《中共广西壮族自治区委员会关于进一步解放思想改革创新扩大开放担当实干，加快建设壮美广西共圆复兴梦想的决定》要求我们党员领导干部要“大力推进思想再解放，破因循守旧思想、立改革创新意识，破封闭狭隘思想、立开放合作意识，破安于现状思想、立开拓奋进意识，破甘于落后思想、立创先争优意识，破畏首畏尾思想、立敢闯敢干意识，破等靠要看思想、立主动作为意识，持续推动解放思想走深走实，只要是不违反中央规定、法规不禁止的，只要是发展有需要、基层有呼吁、人民有要求的，只要是别的省份能做、广西自己能定的，就大胆试大胆闯大胆干，以思想大解放推动事业大发展。”

2014-2017年，来宾市财政收入一直处于下滑的趋势，虽然2018年比上年增长了5.2%，但财政持续增收的基础非常不牢固。而且在国际国内经济形势仍然复杂的环境下，来宾市经济也处在新旧动能转换的阶段，面临的经济下行压力仍然非常大，特别是工业发展形势仍然非常严峻，停减产企业较多。尽管来宾市大力推行减税降费政策，努力优化营商环境，激发市场活力，使一些新引进企业实现了一定的产值，但短期内尚难以发挥税收拉动效应，而且在税改政策实施初期乃至一段时间内，必然对地方财政收支平衡产生冲击，影响来宾财政可持续健康发展。

本文的目的是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，聚焦新建地级市财政可持续健康发展问题，以解放思想、改革创新、扩大开放、担当实效为原则，对标先进，精心谋划，提出切实可行的新举措。

1.2   文献综述

1.2.1   国外相关研究综述

国外学者有关财政改革创新的相关论述多集中于对财政管理体制的研究，尤其关于财政分权理论的相关著述颇丰。

早期西方财政学的学者主要从公共产品的层次性与空间特点入手，论证多级政府以及财政分权的必要性。Tiebout（ 1956）在《地方支出的纯理论》文中提出传统财政分权理论的最初的相关理念，分析了在特定条件下公共产品的供给可以分拆成不同层级政府对公共产品的供给。Oates（1972）通过社会福利最大化均衡模型，认为某种公共产品由地方政府提供优越于中央政府。斯蒂格勒（1995）从资源配置的有效性和分配的公正性两个角度证明了地方政府存在的必要性。

到20世纪80年代，财政分权理论有所扩展，融入了政治学、经济学、委托代理关系、激励机制等。Rosen（1995）从地方政府激励机制和鼓励竞争角度来阐述政府分权。Diego Romero-ávila and Rolf Strauch（2008）运用欧洲 15 国财政数据，探究财政改革与欧洲长期经济增长的关系，实证结果发现财政规模扩大对经济增长的不利。

近年来，越来越多学者关注财政分权实践产生的经济效果。Gattiand Fisman（2002）在实证研究的基础上提出财政分权能有效制约政府官员腐败行为。Giovanni Facchini and Cecilia Testa（2007）分析了巴西财政分权与地方均衡发展的关系。Andrew Feltenstein and Shigeru Iwata（2005） 对中国的财政分权和宏观经济行为进行了分析，研究得出结论：20世纪 70 年代以后的中国，财政分权促进了中国经济的增长，但却是以牺牲价格的平稳运行为代价。

综上所述，国外学者的研究主要集中于多级政府的财政分权，财政分权与地方政府的关系及必要性，以及地方政府财政分权对经济的影响，鲜少探究地方财政可持续发展的问题。

1.2.2   国内相关研究综述

国内学者主要从财政制度创新、财政分权与经济增长关系、财政体制改革创新等方面进行研究。

（1）地方财政困难主要源于制度缺陷。贾康和白景明（2003）认为当前中国地方财政存在的问题可归结于现代化转轨过程中财政制度安排的问题。阎坤（2004）认为地方财政的问题本质上市制度创新问题，而不是技术问题。贾康和白景明（2007）认为可通过制度创新解决我国地方财政所存在的制度缺陷之困难。周黎安  等（2008）则认为中国的财政分权没有赋予地方独立的税权;分权没有在地方层次上形成水平制衡。

（2）财政分权促进地方经济增长。林毅夫和刘志强（2000）认为财政分权可提高地方政府的可支配资源份额，提高地方政府资源配置效率，有利于促进地区经济增长。张军（2007）发现财政分权对基础设施等硬性公共品供给具有促进作用。刘小勇（2009）认为随着经济发展水平的提高，省以下财政分权度提高，有利于经济的发展。

（3）财政体制改革创新。吴丽莉（2018）从某一社会现象入手分析当前地方财政面临的现实困境，提出深入改革和追求地方财政高质量发展才是解决问题的必然选择。刘秀婷（2019）则从预算管理体制的角度提出制定合理科学的财政预算管理制度是我国财政税收体制改革和创新的重要内容。佘坤（2018）在社会主义现代化建设的大背景下看到我国财政税收体制存在的财政支出结构不合理、财政体系存在明显缺陷等问题，提出要权责分明、加强财政监督力度等改革创新新思路。

综上所述，国内学者提出了财政改革创新必须是制度创新;近几年主要集中于通过研究税收结构、预算制度、财政支出结构等优化进行财政改革创新，目前尚未发现有从新时代新财政思维视角分析地级市财政问题，并提出解决措施文献。

基于文献梳理，本文尝试用新时代中国特色社会主义思想的新财政理论来研究新时代背景下来宾市财政可持续发展面临的困境及成因;并探讨来宾市财政走出困境的创新举措。

1.3   研究路径与研究内容

1.3.1   研究路徑

本文研究路径如图1所示。

1.3.2   研究内容

首先，基于习近平新时代中国特色社会主义思想及新发展理念，厘清新时代背景下财政的新使命、新任务、新要求，重构财政职能，作为来宾市财政创新发展的理论基础。

其次，运用该理论对来宾市财政运行现状、面临的现实困境进行综合评价。来宾财政面临的主要困境是：财政收入偏低、税源结构及财政支出结构有待进一步优化、财政支出效率不高等。主要成因是经济社会发展不平衡不充分，开放合作力度不足，产业发展不充分，产业结构不合理，基础设施、公共服务供给不足与分配不均并存等。

再次，总结梳理国内资源富集地榆林财政改革创新模式以及新农村建设模范的江阴模式等与来宾市发展有相似地区的财政创新发展举措，为来宾市创新发展提供经验借鉴。

最后，基于理论基础、现实基础及经验借鉴，结合新时代财政新要求，提出来宾市财政创新五个方面举措：一是保稳定，坚持“三保”支出优先顺序;二是促发展，着力增强财政“造血”功能;三是重衔接，提高财政资金安排前瞻性;四是强调控，积极稳妥化解财政运行风险;五是严把关，提升入驻企业财政贡献度。

2      新时代的财政理论

2.1   新时代新思想背景下对财政的新要求

（1）基于新时代党的建设新部署，各项财政工作必须以政治建设为统领，旗帜鲜明讲政治;

（2）基于社会主要矛盾发生转化，各项财政政策必须更具针对性、科学性、灵活性、有效性，支持解决发展不平衡不充分问题;

（3）基于贯彻五大新发展理念，财政投入必须更加注重质量和效益，推动实现经济社会高质量发展;

（4）基于民生改善要求，财政分配必须突出公共性、公平性，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民;

（5）基于财政治理能力现代化，运用最先进的信息技术提升财政运行的效率。财政干部必须加强大数据应用等适应新时代发展要求的能力。

2.2   财政新要求背景下的财政职能重构

财政职能是财政与生俱来的内在属性。西方现代财政理论从政府对经济活动干预的角度，认为资源配置、收入分配、经济稳定是财政的三大职能。在新时代新思想背景下，我国财政应具有资源配置、收入分配、经济稳定和监督管理四大职能，并在此基础上进一步延展、丰富和深化。

2.2.1   财政资源配置职能

财政资源配置职能是政府通过财政收支以及相应的财政税收政策，调整和引导现有经济资源的流向和流量，促进资源优化配置。在新时代新思想背景下，要树立科学的市场平台观，“将市场视为交易平台，国家作为市场政治边界的规定者;政府是市场的参与者，是社会经济体内在的成员，也是国家的‘受托人，其行为受国家的规范;企业、法人等社会组织成员与自然人成员也都是市场活动的参与者;公共部门为实现其公共价值最大化而进行市场活动;私人部门则为了私人价值最大化而进行市场交易;第三部门为了社会价值最大化而经营运作”。市场是价值创造的平台，明确政府、企业和个人均是市场平台的参与主体之一，避免将政府与市场对立;以新市场财政学的市场平台观指导资源配置，使各种自然资源和经济资源能够合理分配到国民经济和社会发展的各个部门并得到有效的利用，使得人尽其才、物尽其用、财尽其能。

2.2.2   财政收入分配职能

财政收入分配职能就是通过财政收支活动客观上对各社会组织及其成员拥有的国民收入发挥直接与间接影响，从而实现收入分配上的经济公平和社会公平。经济公平是市场经济的内在要求，它强调的是要素投入和要素收入之间的对应关系，经济公平突出的是效率原则。社会公平则追求社会成员之间的收入分配差距应维持在人们所能接受的合理范围之内。财政收入分配职能的履行，以政府为主体，以社会公平为准则，其目的是通过政府对收入分配的调节来缓解市场分配不公及其一系列矛盾，进而协调社会分配关系，以求得社会经济在良好的环境中稳步、和谐发展。

3.2.5   财政风险日益加重

建市以来，来宾市坚决贯彻落实中央和自治区扩大内需及加大民生投入的决策部署，实施了一大批城建项目、工业项目以及民生工程，但受历史条件等限制，财力有限，资金多依靠举借债务等方式筹措，因此形成比较高的政府债务余额。如图7所示，2015年以来，市本级通过自治区发行政府债券置换一、二类债务，将平台公司大部分债务转换成政府债务，虽然缓解了短期还债压力，但债务总量不变，只是利用长期低利率债券置换了到期高利率的债务，仅仅优化了债务结构。由于收支矛盾异常突出，很难挤出财力化解债务，政府债务率下降非常困难。

3.3   来宾市财政运行困境的成因

3.3.1   历史因素

来宾市经济体量经济及增速仍处于“双低”。2002年建市之初，来宾市GDP仅147.71亿元，2018年来宾市GDP为710亿元。如图8所示，2014-2018年，来宾市年均GDP为614.35亿元，广西全区年均GDP为18 293.98亿元，来宾市占比仅为3.36%。如图9所示，2014-2018年，来宾市年均GDP增速为5.6%，低于广西全区年均增速7.6%，低于全国年均增速6.9%。

经济总体态势依然以第一产业、第二产业为主导，第三产业发展相对滞后。农业产业化和机械化程度均较低，农业的深加工及服务业发展相对滞后;工业基础薄弱，制造业“大”而不“强”特征明显;生产性服务业效率低和消费性服务业发展严重滞后并存。基础设施、公共服务领域仍存在供给不足与分配不均的问题，如水利、城市排水防涝、“最后一公里”水电气路、生态环保治理等仍是薄弱环节，进而阻碍了招商引资能力。

在空间经济发展布局上，各个环节缺乏跨区域的产业链式延伸和分工合作，进而使得县域之间、中心城市间存在同业并存，竞争无序的状态，难以做到优势互补、产业协同;另一方面县域经济发展相对独立，相互之间缺乏协同联动，难以做到紧密结合。

经济发展是财政收入的直接来源，来宾市长期以来的经济发展不平衡不充分，导致了市本级及所属各县（市、区）财源基础薄弱，财力小，财政自给率较低;同时，因为经济发展不平衡不充分，更需要统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，贯彻落实供给侧结构性改革、三大攻坚战、乡村振兴战略等重大决策部署，财政支出刚性不断增强，刚性支出不断膨胀，收支矛盾日益尖锐，财政平衡压力巨大。

3.3.2   财政体制因素

（1）严重依赖上级补助，财政自给率偏低，并且存在“吃大锅饭”“等、靠、要”的错误思想倾向，对发展经济积极性不高。如表3所示，以2016年为例，来宾市全市和市本级财政收入分别为155.85亿元和31.12亿元，相对2015年，其增长率分别为8.64%、9.00%，有所增强，但由于政府性基金收入的不断下降，来宾市地方财政主要来源于一般公共预算收入与上级补助收入。2016年来宾市全口径收入占一般公共预算收入的为68.27%，市本级税收收入占一般公共预算收入的62.00%，一般公共预算收入质量不高。2016年来宾市全市及市本级下的上级补助收入占财政收入分别达75.99%和51.96%，过分依赖上级补助收入。财政自给率方面，2016年来宾市全市和市本级分别的值分别为19.01%和37.02%，自给率严重偏低。

来宾市还没有形成良性的财政收入体系，仍然依靠蔗糖、电力、冶炼等支柱产业，财政收入主要来源于此，糖价格波动以及降水量对水力发电的影响波动，直接影响税收收入。

本数据来源：来宾市财政统计信息网

（2）财政绩效管理方面。虽然来宾市出台了《来宾市人民政府办公室关于印发来宾市预算绩效管理工作实施方案》，但是主要是针对预算支出绩效评价，缺乏对预算收入绩效和预算绩效管理水平等方面进行综合绩效评价，尚未形成全过程预算绩效管理链条，绩效管理激励约束有待加强。2018年，来宾市完成一般公共预算支出183.33亿元，5 000万元以上重大项目投资比上年增长34.9%，但是2018年市本级财政投资项目预结算评审仅为410个，送审金额仅为25.62亿元。2017 年，全市一般公共预算收入 27.64 亿元，只完成了年初预算的86.8%，下降 8.9%。

（3）财政事权和支出责任划分方面。来宾市仍然存在对县区的管理衔接不够顺畅，市级管理及监督责任弱化，对所辖县的财政扶持力度不够大，上级财政对收支缺口弥补仍然存在不足，财政事权和支出责任仍然存在不匹配。

3.3.3   社会发展因素

近年来，来宾市事业单位财政供养从业人员不断增加，使得工资总额增长速度较快，支出人均数也不断提高，人员经费的快速增长挤占了正常工作的经费支出，加大了行政成本。

同时，来宾市作为新建市，市本级的社会事业发展如教育、医疗、文化、体育等公共事业基础建设，需要投入大量资金。随着城市规模的扩大，需要投入更多的管理费用;为了筹措更多的城市建设发展资金，又要投入大量资金建设与运营融资平台。

4      先进地市财政创新发展的典型模式借鉴

改革开放以来，中国经济发展迎来春天，全国各地涌现出许多先进示范，它们从各自的实际出发，在实践基础上开拓出各具特色的发展之路，我们选取现阶段对来宾市发展更具有借鉴意义的陕西榆林、江苏江阴两地进行学习。

4.1   陕西省榆林市财政的做法——资源税征收方式改革

陕西榆林是中国重要的能源产业基地，拥有丰富的自然资源，如煤，石油，天然气和岩盐，已形成了以能源矿产资源为基础的經济运行系统，但区域经济的快速发展，不可避免地造成了水资源短缺，水污染，植被破坏，地面沉降等问题，并且资源价格低及资源浪费严重。

榆林财政通过制订资源回收率的评价标准，构建资源回收率与资源税的反向关系，加大资源税执法力度，同时，增加矿区使用费，耗竭补贴，特别收益税，合理分配国家与地区资源税比例。这从根本上解决了榆林财政收入可持续发展的问题。

4.2   江苏省江阴市财政的措施——巧用财政资金撬动金融资金

江阴撤县建市32年来财政极力助推区域经济转型升级，打好政策引领、资金扶持、减税降费“组合拳”，通过设立中小企业发展专项资金、服务外包企业发展基金、开放型经济奖励资金、民营企业发展专项资金支持重大项目、重点企业，龙头骨干企业培育;设立科技风险投资基金、科技创新资金等科技金融手段引导和支持高成长性企业、科技型中小微企业的快速发展，鼓励企业开展技术创新、关鍵技术研发和科技成果转化。累计实现各类专项撬动杠杆的基金超过70亿元。

4.3   对来宾市的借鉴与启示

（1）培植新税源。来宾市在绿色产业方面具有天然的资源优势并已具备一定的绿色产业基础。在绿色财政收入方面，可注重对“生态+新兴产业、生态+旅游产业、生态+健康产业和生态+农业产业”等绿色税源的培植，发掘新的绿色经济增长点，不断提高绿色税收比重。

（2）市场化运作。发挥财政资金引导示范作用， 充分运用市场化方式支持企业发展，可使用科技风险投资基金、投资引导基金、直接股权投资、PPP、贷款贴息等方式， 加快推进来宾现代特色农业产业园、核心示范区建设，引领带动现代农业发展。

（3）税收征收方式调整。目前来宾市主要以电力、制糖、冶炼、铝综合加工等产业为主，是财政税收的主要来源，但目前面临着“增产不增收”问题，可通过产能与税收挂钩、资源消耗与税收挂钩等方式调整，形成“以财养财”，促进财政经济良性循环。

5      来宾市财政创新举措

5.1   保稳定，坚持“三保”支出优先顺序

足额安排来宾市本级并指导县（区）财政定额安排机关事业单位人员工资、运转经费和社会保障、医疗卫生等各项民生支出。考虑减税降费基层财政困难因素，加大对下财力性转移支付规模，强化县级基本财力保障，加大财力调节力度，优化来宾市横向、纵向财力格局，确保全市不发生“三保”特别是工资发放风险，给来宾市财政经济运行打好“强心剂”。

5.2   促发展，着力增强财政“造血”功能

建立财政增收奖励激励机制，进一步对产业发展好、收入增长优的县（区）加大补助力度，鼓励其加强招商、培植财源、升级产业，激励其加快发展。财政支出不仅要保基本、促均衡，还要强激励、促发展，“以财养财”，促进财政经济良性循环。在财政支持发展上，既要使政府能够分享产业、企业发展带来的红利，又要注重防范财政风险，控制在财政可承受风险范围之内。注重使用市场化的方式支持企业发展，综合使用投资引导基金、直接股权投资、PPP、贷款贴息等方式支持企业发展，分类施策。

5.3   重衔接，提高财政资金安排前瞻性

推动各部门结合工作职能和行业发展规划，提前做好项目储备。在编制年度部门预算和中期财政规划前，部门要完成项目的储备工作。对具备实施条件符合入库的项目要及时纳入部门项目库，作为部门预算和中期财政规划的备选项目。将来宾市党委政府的决策和部门、行业发展规划落实到具体项目，提高政策和规划的可实施性。部门、行业规划确定的项目要与中期财政规划相衔接，申报预算的项目要从纳入部门中期财政规划的项目中选取，严格按照中期财政规划控制项目规模，依据政策优先次序安排，合理安排项目实施节奏和力度，促进政策与预算相结合，增强中期财政规划约束力，提高预算的前瞻性。

5.4   强调控，积极稳妥化解财政运行风险

遏制政府隐性债务增量，妥善化解隐性债务风险;加大财政暂付款清理消化力度，使库款规模保持在合理水平。对财政运行中可能的风险因素早发现、早预警、早处置，确保财政运行高效优质、安全稳健。

5.5   严把关，提升入驻企业财政贡献度

针对当前来宾市财税收入占GDP比重偏低、产业税收贡献率过低等“增产不增收”问题，考虑将财税收入尤其是地方财政收入作为招商引资的重要标准。引进项目前，就精准测算项目存续期间财税贡献额，避免招商引资财政投入巨大而税收贡献较少的问题，要统筹当前和长远，收入与成本。财政专项资金补助、土地出让收入优惠等财税优惠政策要与项目、企业的财税贡献度挂钩。

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