马来西亚债务问题政治化：“债务陷阱论”凸显的根源
2020-02-07张应进
【内容摘要】 通过梳理、分析马来西亚债务规模和债务结构，客观看待马来西亚国家债务的现状，进而对其国家债务风险进行分析与判断。诚然，自2007年以来，马来西亚国家债务有所增加，债务风险有上升趋势。但是，目前其国家债务风险总体可控，系统性风险相对较小。然而债务问题的政治化，使“债务陷阱论”在马来西亚债务问题上日益凸显。无论是债务问题上的国内政治化、债务国与债权国关系的政治化，还是国际政治化，都使该国的债务问题被强行赋予了经济之外的政治含义，对马来西亚国家发展、中马关系和中国与“一带一路”倡议沿线国家合作产生了一定的负面影响。避免债务问题政治化，正视其本质与根源，加强同中国在经贸领域和债务治理上的合作，是马来西亚解决和防范债务问题的应循途径。当前，马来西亚当局日益表现出超越债务问题政治化的趋向。中马双方以合作促发展，不但是解决马来西亚债务问题政治化的最佳途径，也为中马两国在债务治理问题上提供了更为广阔的合作空间。
【关键词】 马来西亚 债务政治化 债务陷阱论 一带一路
【作者简介】 张应进，广东技术师范大学讲师（广州 邮编：510665）
【中图分类号】 F813.386 D815 【文献标识码】 A
【文章编号】 1006-1568-（2020）01-0131-22
【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.202001007
2018年5月，“希望联盟”（以下简称“希盟”）在大选中获胜执政后，一再强调马来西亚的国家债务问题，并以“谨慎”态度暂停、重新协商与“一带一路”倡议合作的相关项目，引起各方对中国“债务陷阱论”的广泛关注与讨论。“债务陷阱”一般是指债务不可持续的增长。2017年以来，在“一带一路”沿线一些国家出现债务问题后，一种污名化“一带一路”倡议的“债务陷阱论”开始扩散传播。最早提出这一说法的是印度新德里研究中心的研究员布拉马，他在2017年1月发表的题为《中国的债务陷阱外交》一文中指出，中国通过“一带一路”倡议向相关国家提供巨额贷款，导致这些国家陷入债务陷阱，失去权益乃至主权，中国趁机获取战略资源。[①]2017年12月，中国公司接手运营斯里兰卡的汉班托塔港（Hambantota Port）一事，更被多方渲染，助推了这一论调。在马来西亚国家债务问题日益严峻的舆情和中国对马投资日益增加的现实情况下，中国“债务陷阱论”在马来西亚国家债务问题上开始凸显。无论是“一马丑闻案”还是马哈蒂尔暂停、重新协商马来西亚东海岸铁路项目（以下简称“东铁”项目），都被贴上了中国“债务陷阱论”的标签。这无形中将中国拖进了舆论陷阱，对中马关系和中国与“一带一路”倡议沿线国家的经济合作产生了一定的负面影响。基于此，本文将从“债务陷阱论”的视角出发，在梳理分析马来西亚债务现状的基础上，对马来西亚债务风险进行客观的评判，并在此基础上剖析马来西亚债务问题政治化的根源与现实影响，以此驳斥外部舆论对中国投资与中国“一带一路”项目的政治化解读。
一、马来西亚债务现状
目前，各方面关于中国“债务陷阱论”在马来西亚外债问题上的争议，主要集中在三个方面，一是中国贷款是不是造成马来西亚债务剧增的主要原因，二是中国贷款是否加重了马来西亚的债务负担，三是中国投资对马来西亚是不是“债务陷阱”。辨析相关争议，首先要明确马来西亚国家债务的现状。通过梳理马来西亚现有的债务规模和债务结构，可以基本反映出马来西亚债务的现实情况，为客观分析、判断其实际债务风险和所谓中国“债务陷阱论”提供科学依据。可以认为，将马来西亚债务问题归咎于中国贷款的解读明显有失客观公正。
（一）马来西亚债务规模
债务规模是债务风险的重要影响因素。有关马来西亚国家债务规模的具体数据，由于各方的计算方法和考量角度不同，出现不同程度的差异，尤其是马来西亚国内各方给出的数字更是有较大出入。基于此，本文选取2019年3月公布的国际货币基金组织（IMF）执行董事会与马来西亚磋商后得出的数据，作为本研究的基本参数，以求能够尽量客观公正地反映马来西亚的债务绝对规模。[②] 自2007年以来，马来西亚外债总额总体呈现上涨的趋势。截至2018年底，马来西亚的债务规模是2 211亿美元。预计2019、2020年仍将有所增长，达到2 259亿、2 332亿美元的规模（见图1）。
债务总额反映马来西亚国家债务的绝对规模，政府债务负担率则可以反映相对规模。按照历年外债总额数据结合马来西亚政府每年公布的GDP数额，就可以得出政府债务总额占GDP的比率，也就是债务负担率。各方对于马来西亚政府债务负担率的推算，由于测算依据的不同也存在一定的出入。但总体可以看出，自2014年以来，马来西亚政府债务负担率基本持平，波动幅度较小，2014—2019年，马来西亚政府债务负担率分别为52.7%、54.4%、52.7%、50.7%、51.9%和52.1%（2019年为估值），预计2020年该数值仍将基本稳定在这一水平（预计为51.5%）。[④]
将马来西亚政府债务负担率放在历史的长周期中进行观察，就可以看出其国家债务规模的发展趋势。通过对马来西亚国家债务发展规模的历史考量与比较，可以在一定程度上明确马来西亚当前国家债务规模所处的历史水平。从1978年到2018年，马来西亚国家债务占国内生产总值的比重共有41份观测结果。该数据的歷年平均值为50.1%，最高值出现在1986年，达到103.4%，而历史最低值则出现于1997年，仅为31.9%。[⑤]也就是说，相比于1980年后国家债务的迅速提高和1986年后的断崖式回落，当前马来西亚的国家债务规模处于近四十年的中位水平。
（二）马来西亚国家债务结构
债务结构对债务风险的控制有着至关重要的作用。本文对马来西亚国家债务结构的讨论主要集中在债权结构和期限结构上。
在债权结构中，国外债务的比例越高，国家债务的风险越大;反之则风险越小。根据马来西亚中央银行公布的截至2019年4月的债务数据，马来西亚国家债务中的国外债务远少于国内债务，仅占债务总额的25%，而国内债务则达到了75%。[⑥]
期限结构，即根据借贷期限划分债务，分为一年内的短期债务和一年以上的中长期债务。两者的构成比例是国家债务风险的重要考察依据。短期债务占债务总额的比例越高，债务风险通常就会越大;中长期债务的比例越高，则该国的债务风险就相对较小。从世界银行2019年公布的马来西亚1980—2018年的短期债务占外债总额的比例可以看出，1988年马来西亚短期债务占外债总额的比例仅为8.59%。2000年后，马来西亚国家的短期债务在外债总额中的比例一路上升，在2012年达到峰值47.77%。这个比例虽然在2012年后有所下降，但相比2000年前仍处于较高水平（见图2）。
（三）马来西亚国家债务风险分析
当前马来西亚的国家债务风险有逐渐增大的趋势。首先，马来西亚国家债务总额和债务负担率都在不断上升。截至2018年，马来西亚政府债务负担率为51.9%，且未见下降趋势。穆迪公司表示，马来西亚和拥有A级主权信用评级[⑧]的其他国家相比，其债务负担率高居首位。[⑨]而且马来西亚债务负担能力薄弱，支付债务利息的费用达到2018年政府收入的13.1%，远高于A级中位数5.6%。[⑩]其次，马来西亚短期债务占债务总额的比例不断上升，当前的短期债务比重达到43.4%，处于高位水平，马来西亚政府的短期偿债压力较大。再次，近十年来，马来西亚的财政赤字恶化，赤字率一直保持在较高水平，超过国际公认的低于3%的安全警戒线，截至2018年，其财政赤字率为3.7%，2019年仍处于相近的水平（见图3）：
此外，马来西亚所面临的众多内外部因素都有可能增加国家债务风险。在过去5?中，虽然马来西亚经济的平均增长率超过5%，但增长前景仍面临下?风险。[12]经济增长放缓或停滞的可能、“中等收入陷阱”的压力和困境，使马来西亚可能面临债务风险的冲击。其债务风险还可能面临较多外部不确定性的影响。首先，美国在经贸领域的单边主义倾向已成为对马来西亚经济发展有重要意义的多边自由贸易体制的重大干扰。不论是全球经济增长放缓对马来西亚经济和出口前景构成的压力、[13]自由贸易体制受到的挑战，还是外部需求不足所造成的出口减缓，都会降低出口拉动经济增长的效率、导致其国家外汇储备增长不足，加大债务风险。其次，全球?融状况恶化可能会导致马来西亚的财务压力。再加上美元加息增加了马来西亚国家债务的借贷成本，美元不断走强造成马来西亚林吉特出现贬值，这些都可能会增加马来西亚的外债偿还压力，扩大债务风险。再次，国际大宗商品如石油等价格的波动，可能会使属于能源出口型的马来西亚受到不同程度的冲击，威胁其按期偿还债务本息的能力。当前，马来西亚面临与欧盟就棕榈油发生贸易战的风险，[14]也可能会造成潜在的债务危机。
但目前马来西亚国家债务风险总体保持可控的状态，系统性风险相对较小。对马来西亚国家债务可持续性的探讨，一方面，是基于其国家债务的规模和构成的分析。在2017年美国有关机构对世界各国的国家债务考察中，馬来西亚的债务负担率为54.2%，排名世界第90位。[15]由此可见，马来西亚债务规模相对而言并不严重和突出。从债务期限结构来说，虽然马来西亚的短期债务水平较高，但截至2019?3月底，其国家银行的国际储备金达到4 220亿林吉特，[16]这使马来西亚具备足够的短期债务还款能力。另一方面，马来西亚具备较强的外债本息偿还能力。相较于国内债务，只要一国能够按时偿还外债本息，那么该国的债务风险就是相对可控的。本文选取外债偿还率这一指标来衡量马来西亚的外债偿还能力。外债偿还率即年度外债本息偿还额占该国商品和劳务出口外汇收入的比率，根据国际惯例，外债偿还率低于20%为低风险水平，高于30%则债务风险较高，两者之间为中等风险。马来西亚2014—2019年的外债偿还率处于较为稳定的水平，略高于20%的中低风险边界线，可见其债务仍处于可控状态（见图4）。
马来西亚方面的相关研究也印证了本文对马来西亚风险可控的论断，同时对马来西亚债务问题可能受到的内外部多重因素的影响做了深入的观察。马来西亚国家银行对本国在中期内的外债可持续性和复原能力进行评估，认为马来西亚有足够的应对债务问题的实力。[18] 其给出的理由如下：马来西亚经济表现仍然良好，有助于国家履行偿债义务;经常账户盈余反映了马来西亚的超额储蓄，这足以抵消全球利率上升对债务问题的影响，并将对偿还外债起到促进作用;马来西亚债务问题有足够的外部缓冲，特别是外部资产的价值上涨速度快于外债的增長速度。这些因素会在中期内使马来西亚具备抵御潜在债务风险冲击的能力。此外，早在2013年，马来西亚学者就对外债是否有助于其经济增长的问题进行了相关研究，并分析了外债对马来西亚经济增长的具体贡献，得出在一定水平内外债的积累有利于该国经济增长的结论。[19] 2017年发表的相关研究探讨了马来西亚国家债务对其经济可持续增长的影响，并在调查分析的基础上，得出国家债务对经济增长有积极和显著影响的结论，进而提出国家债务应该向生产性领域倾斜，以促进经济的发展等建议。[20] 以上研究从另一个侧面反映出马来西亚的债务风险是可控的，而且债务在适度的水平下可能对马来西亚经济增长产生一定的促进作用。
（四）债务问题政治化倾向下的“债务陷阱”谬论
通过以上分析可以看出，客观而言，在“一带一路”倡议的驱动下，中国在马来西亚的投资确实大幅增加，但关于中国“债务陷阱论”的相关争议缺乏现实证据，更多的是政治化解读下的臆断。
首先，中国贷款并不是马来西亚债务的主要构成部分。自中国实施“一带一路”倡议以来，中国投资成为支持马来西亚大规模基建项目的重要资金来源。没有中国投资，马来西亚无法独立完成输油管道、高铁等重大项目。但中国贷款并不是马来西亚国家债务剧增的主要原因。虽然目前马来西亚官方并未公布其全部外债来源的国别构成和向各国举债的具体数据，但根据马来西亚中央银行2019年11月公布的最新数据，国外债务仅占马来西亚债务总额的24.78%，[21]远低于国内债务在债权结构中所占的比例。而24.78%这一数据是所有外部借贷的总和，中国贷款在马来西亚外债总额中的比例只会远低于这个数字。中马合作开展大规模基础设施建设，使得中国借贷成为马来西亚国家债务的组成部分，但将马来西亚债务问题归咎于中国贷款的解读明显有失客观公正。
其次，通过对马来西亚国家债务现状的分析可以看出，其所面临的债务问题并不像当局所表明的那么严重和尖锐。中国贷款本身是马来西亚经济发展的重要动力，但是自2015年“希盟”成立后，马来西亚国家债务问题屡屡被提及并被着重强调与过度解读，除了马来西亚所面临的现实债务压力外，更多的是债务问题背后的政治化倾向所造成的。“中国贷款极大地加重了马来西亚的债务负担”的说法更多是一种舍本逐末的污名化解读。
再次，“债务陷阱论”本身就是一种舆论陷阱。所谓的中国“债务陷阱论”在马来西亚债务问题上根本没有可以成立的现实依据。2009年之前，中国与非洲、亚洲、拉丁美洲、加勒比和大洋洲50个国家签署免债议定书，共计免除到期债务380笔，金额达255.8亿元。[22]总部位于纽约的荣鼎咨询公司（Rhodium Group）对2007年至2019年期间的40个中国债务重新谈判案进行了研究，结果表明除斯里兰卡外，并没有其他资产查封案件。这40个案件涉及亚洲、非洲和拉丁美洲的24个国家以及约500亿美元的贷款。在大多数情况下，涉及中国的债务都已被注销或延期偿还，[23]而斯里兰卡汉班托塔港也是在合理范围内交由中方管理运营。可见，以债务问题指责中国侵吞他国资产是没有依据的。
二、“债务陷阱论”在马来西亚债务问题上凸显的根源
马来西亚债务问题本身是一个经济问题，但在多重政治因素的影响下，被转化为一个备受关注的政治议题，使得马来西亚债务问题具有明显的政治化特征。马来西亚债务问题的政治化主要表现在债务问题国内政治化、债务国与债权国关系的政治化和债务问题的国际政治化上，这也是造成中国“债务陷阱论”在马来西亚债务问题中凸显的实质与根源。
（一）债务问题国内政治化
马来西亚是将债务问题国内政治化十分典型的国家。这首先取决于债务问题是关系马来西亚经济、政治、社会的重要议题。国家债务与切身利益的密切关联也使得国家债务问题成为马来西亚民众关心的重要公共议题。因此，债务问题一直是马来西亚国内各方政治势力争论的焦点。
第一，马来西亚国家债务问题的凸显是国内政治斗争的映射。作为政党斗争的武器，债务问题成为马来西亚国内政治斗争的焦点被凸显出来。在竞选期间，马哈蒂尔利用债务问题对当时的执政党“国民阵线”（以下简称“国阵”）发起挑战。马哈蒂尔宣称马来西亚债务问题十分突出，如果政府失去还债能力，马来西亚随时将面临破产风险，并表示如果“希盟”执政，将计划解决所有问题，包括复苏经济及巩固货币。[24]对此，“国阵”政府方面坚称，“我们有足够的时间支付国债，我们需要为未来投资”[25]，以此作为对“希盟”提出的债务问题的回应与反击。2018年5月，“希盟”在大选中获胜，在完成政党轮替后，“希盟”便首先在债务问题上向对手发难，宣称马来西亚已经债台高筑，政府债务超过1万亿林吉特，债务负担率更是高达80%。[26]这一数字远高于纳吉布政府对外公布的截至2017年底50.7%的水平。就此，纳吉布坚称马来西亚为中等债务水平国家，[27]并质疑和批评“希盟”提出的1万亿林吉特的债务总额根据从何而来。[28]
“希盟”和“国阵”双方提出的差距甚大的马来西亚国家债务总额基于各自不同的估算标准与解读。“希盟”政府财政部长林冠英表示：“‘希盟提出的高达1.083万亿林吉特的马来西亚国家债务总额包括政府负债、租赁支付和‘表外项目[29]，若剔除表外项目，政府债务负担率为65.4%。”[30]这里仍包含政府担保和所有负债。为此，部分机构对“希盟”政府提出的1万亿林吉特的债务数字提出质疑，认为并非所有政府担保都应被视为债务，因为部分担保是可能被收回的债务。租赁款并不都是债务，有些应该被视为长期租赁付款。政府也无法确定是否所有债务都是坏账，而表外债务也通常是不计入表外项目的。基于此，所有这些债务都需要逐一深入分析才能确定马来西亚的真实债务总额。[31]可见，目前“希盟”给出的马来西亚债务总额并非基于国际通行的计算标准。因此，不论是国际货币组织还是世界银行、穆迪公司等都没有采用“希盟”政府的债务负担率数字，而坚持按国际通行的债务定义与计算标准认定马来西亚的债务规模。就此，纳吉布也坚持，“新政府必须遵守国际标准，并在财务报告方面超越政治考量。”[32]
由马来西亚的上述债务概况可见，“希盟”提出的马来西亚国家债务总额数字确实与实际情况存在一定出入，其出于自身主观意愿和考量提出的计算标准，在一定程度上夸大了马来西亚的债务数额，凸显了马来西亚的国家债务问题。从这个角度讲，在“国阵”与“希盟”两党政治博弈中被强调凸显的马来西亚债务问题就是马来西亚国内政治斗争的映射。愈发凸显的马来西亚债务问题，在一定程度上也是其国内政治斗争的映射。
第二，债务支撑项目被政治资本化，中国投资被动卷入纳吉布贪腐丑闻。债务支撑项目被政治资本化是指债务支撑建设的项目成为执政者争取民众支持的筹码和工具。当债务支撑项目与执政者的政治前途挂钩时，债务支撑项目的投资方也会被迫打上政治烙印。“一马丑闻”的爆发，就使中国投资被动卷入纳吉布贪腐丑闻中，进而提升了马来西亚国家债务问题与中国投资之间的敏感关系。
纳吉布2009年执政后成立的马来西亚官方策略投资公司1MDB（一马公司）因为长期受到不良政商关系的影响，再加上监管不力、缺乏问责机制等问题，成为纳吉布政府被指责贪腐的根源。马哈蒂尔在2015年与纳吉布决裂后，便以“一马丑闻”为把柄，向纳吉布和“国阵”开战。在此背景下，纳吉布为减缓“一马丑闻”的负面影响而积极寻求与中国资本的合作。2016年纳吉布访华时与中国达成了14项重大项目的合作意向。东铁等“一带一路”项目被迫打上了马来西亚政党政治的烙印。从这个层面来讲，纳吉布政府将国家资产与经济安全同个人政治前途挂钩，这在一定程度上使中国投资被动卷入了马来西亚的政治争斗。
在此背景下，马来西亚债务问题背后的中国项目成为马哈蒂尔竞选中的政治炸弹。马哈蒂尔指责纳吉布“将这个国家（马来西亚）卖给中国”，并承诺如果执政将“审查中国资助的项目并取消该国无法负担的项目”[33]。政党轮替后，出于兑现自己竞选时对选民承诺的必要表态和政治斗争的需要，马哈蒂尔检讨并取消东铁等中国投资项目。从这个角度来讲，在债务支撑项目的政治资本化下，中国投资被动卷入了马来西亚国内的贪腐丑闻和政治争斗中，既殃及中国参与的马来西亚基建项目，也使中国被拖入“债务陷阱论”的无奈状况。
第三，将解决债务问题、贪腐问题作为切入点，使之成为树立新政府形象的重要工具。在这些政治目标的驱动下，再次执政的马哈蒂尔重新审查中国投资和中国项目。
降低债务水平、减轻债务风险是马来西亚现政府的重要执政目标。如上所述，马来西亚的债务风险目前仍是可控的，但客观来说，其债务水平已较高，债务风险也有增大趋势，诸多内外部的不确定性因素也可能会进一步增加债务风险。因此，马哈蒂尔再次执政后对大额基建项目进行审查，也确实有其防范债务危机的考虑。2019年5月，马哈蒂尔提出，马来西亚政府的目标是要在三?内将债务负担率由目前的80%降低到最多54%的水平。[34]为此，“希盟”政府重新审查上一届政府签订的所有大规模的借贷合同，叫停总额501亿美元的基建项目，是马哈蒂尔解决国内债务问题的合理手段，却被外界片面解读为是应对所谓中国“债务陷阱”而采取的行动，这种认知本身就存在很大偏差。
此外，贪腐问题也一直是马来西亚国内比较敏感的问题。“一马丑闻”在揭露马来西亚贪腐问题与境外资金关联的同时，也暴露了马来西亚国内贪腐问题所达到的严重程度。正因为如此，“希盟”政府将诸如东铁、天然气管道之类大型项目的交易，视为马来西亚腐败的高级政客掠夺政府金库的手段。马来西亚《沙捞越报道》（Sarawak Report）曾发布过一份关于东铁项目的投资意向文件，显示马来西亚国内政客为了多收取项目回扣而故意夸大中国交通建设集团对东铁的报价。[35]虽然该文件的真实性还未被证实，但其得到了马来西亚政府部门及多方的关注和持续探究。从这个角度来讲，防治贪腐也使“希盟”政府必然对所有国外投资的大型基建项目予以格外关注，而不仅是针对中国。
马来西亚债务问题的国内政治化，使得各方政治势力出于不同的政治目的对其债务水平做出不同的折算与表态，使所谓马来西亚债务问题进一步凸显，引起了各方的广泛关注。无论是“一马丑闻”案的爆发，还是审查中国投资和项目，都成为“希盟”政府解决马来西亚债务问题、防治腐败的必不可少内容，都在一定程度上加深了中国投资在马来西亚国家债务问题上的敏感度，给别有用心的媒体和某些勢力私自揣测和渲染中国“债务威胁论”留下了可能空间。
（二）债务国与债权国关系的政治化
马来西亚与中国在债务关系上的政治化从另一侧面反映了马哈蒂尔一贯的外交理念。在1981—2003年第一次执政期间，马哈蒂尔就强调实用主义、国家独立和意识形态中立的外交原则。重新执政后，债务问题的政治化背后蕴含着马哈蒂尔对中马关系的定位及马来西亚国家利益的多重考量。债务问题成为马来西亚国内政治斗争焦点的同时，也成为马来西亚处理与中国的双边经贸关系和地缘政治考量等多重因素的必然借力点。
第一，在经济上，“希盟”政府以马来西亚目前没有足够的还债能力为由，暂停并重新谈判相关项目，以争取经济利益的最大化。“希盟”执政后，财政部长林冠英表示，债务困境是马来西亚审查与中国和新加坡签订的大型铁路项目的关键原因，他相信两国愿意向马来西亚伸出援助之手。[36]债务困境成为其暂停和审查前政府批准的大型项目的合理理由。以与中国达成的东铁项目为例，马哈蒂尔执政后即抨击东铁项目是使马来西亚背上沉重债务负担的腐败、昂贵的投资，以马来西亚目前没有偿还债务能力为由取消了这一工程，并援引斯里兰卡债务问题的例子为暂停中资项目的决定辩护。此后其又在“希望中国能够考虑马来西亚当前的情况，给马来西亚一次机会”[37]的说辞下，与中国重新展开谈判。双方就工程造价问题进行了多轮协商。在与中国达成的新协议中，东铁项目的费用被压低了1/3，同时中国还将以50%的合资比例经营马来半岛的640公里线路。就此马方宣称，新协议缓解了马来西亚的“债务陷阱”问题。[38]通过指责纳吉布政府、强调债务问题，“希盟”政府大幅削减了相关项目的成本。马方更公开表示，希望利用东铁项目重新谈判向中国出售更多棕榈油。[39] 事实上，东铁项目不但没有停摆，马来西亚还寄希望于通过这一项目的重新谈判与中国企业展开更多的投资与合作。2019年7月25日，东铁项目在中马双方的见证下，举行了复工典礼。由此可见，马方所强调的“债务陷阱”更多是其追求马来西亚国家利益最大化的变相托词。
第二，在地缘政治上，所谓的“中国陷阱论”背后蕴含着马来西亚深刻的地缘政治考量，从某种程度上来说，这是一种对中国的对冲战略。马来西亚谨慎对待中国投资尤其是对基础设施的支持有一个重要原因，就是经济层面引发的政治担忧。“希盟”政府在与中国合作时，必须确定国内的优先事项，以防止在地区地缘政治博弈中让中国占优势。纳吉布在接受国际腐败调查中，有一点备受指责，就是所谓其因为寻求中国的财政支持而对中国在南海的主张保持沉默。备受瞩目的东铁项目也因为被普遍视为“中国通过庞大的基础设施工程扩大其在全球地缘政治影响力的一个展示项目”[40]而马来西亚执政者所更加重视。马方试图在地缘政治领域塑造有利于自身的国际格局，在保持马来西亚意识形态中立的基础上，谋求自身的最大地缘政治利益。不管是对“债务陷阱论”的渲染，还是在有利时机下与中国的重新商谈，都包含广泛的地缘政治考量。归根结底，“希盟”还是希望利用马来西亚重要的地缘战略位置，采取政治对冲策略，在国家意识形态中立的外交原则下谋求自身利益。
（三）债务问题国际政治化
目前，债务问题已经成为大国角力的新兴领域。各大国在债务问题上的竞争与冲突，造成目前国际上对债务问题的持续关注与升温。在债务问题的国际政治化解读下，所谓的中国“债务陷阱论”忽视了债务问题的主体和本质，而将问题的根源归结于外部投资方，造成了马来西亚债务问题主要由于中国的假象。
伴随着投资日益成为大国提升国际政治影响力的重要手段，各大国势力在马来西亚大型项目上展开激烈的竞争。“一带一路”倡议实施至2018年8月，中国在马来西亚投资的大型基建项目超过30个，遍布铁路、港口、工业园区等领域，投资总额超过340亿美元。[41]国际政治经济格局的变化带动国际债务格局的变化，而后者也成为前者的重要反映和印证。地缘经济影响力的提升，使中国在马来西亚的政治影响力迅速上升，这使域外大国势力感受到来自中国的地缘政治压力。为此，域外大国势力有目的地将债务问题政治化，将中国在相关国家发展基础设施项目解读为“全球化下的政治议程”，抛出“债务陷阱论”“债务威胁论”等论调，诬称中国试图使具有战略意义的国家陷入债务陷阱中，然后利用债务陷阱控制关键基础设施。[42]并高调公开指责中国，使这些论调成为其妖魔化中国的工具。而相关论调又加深了各方对“中国因素”的关注与担忧。在马来西亚债务问题的国际政治化背景下，“中国因素”在其中的敏感度不断提升。
马来西亚债务问题的根源不难探寻，但那些出于政治目的想把中国设定为债务陷阱制造者的背后势力对此却讳莫如深。甚至为了证明“债务陷阱”的存在，西方舆论以马来西亚东铁项目、斯里兰卡汉班托塔港等作为例证，恶意揣测中国投资这些项目背后的政治利益。所谓的中国“债务陷阱论”更多的是与中国存在竞争关系的大国为制造反华舆论而构建的话语体系，是大国为遏制中国在马来西亚日益扩大的影响力、削弱中国与“一带一路”沿线国家展开经济合作竞争力的舆论工具。在此背景下，马来西亚债务问题中的中国“债务陷阱论”论调带有明显的意识形态和价值观倾向。例如，美国国防部认为，马来西亚的债务问题反映出“一带一路”倡议旨在与其他国家发展密切的经济联系，塑造其与中国保持一致的国家利益，防止相关国家在敏感问题上批评与对抗中国的目的。[43]可见，部分国家对相关问题的讨论早已超出了债务问题本身，扩大到对“一带一路”倡议的动机与模式的质疑与攻击上，这带有明显的政治化倾向与色彩。
三、对马来西亚债务问题政治化的超越和应对
马来西亚是债务问题政治化表现最为典型的国家之一。债务问题政治化的倾向对马来西亚的经济发展和中马合作都产生了直接的显著影响。在当前的现实情况下，马来西亚当局日益表现出超越债务问题政治化的趋向。中馬双方以合作促发展，不但是解决马来西亚债务问题政治化的最佳途径，还为中马两国在债务治理问题上提供了更为广泛的合作空间。
（一）马来西亚当局超越债务问题政治化的趋向及其原因
无论是债务问题对马来西亚经济的负面影响，还是“希盟”面临的国内经济发展压力，以及马来西亚国内政局日渐稳定的现实情况，都将使“希盟”超越债务政治化、正视国家债务问题的本质与根源。
第一，债务问题政治化下，马来西亚债务问题被人为放大，对其经济造成了一定的负面影响。“希盟”执政后提出远高于纳吉布政府对外公布的马来西亚债务总额，震惊了各界。这使得林吉特的汇率下滑，同时也使海外市场纷纷抛售马来西亚国债。各海外投资管理公司纷纷对马债务水平恶化表示担忧，并因其财政和政治的不确定性，而对投资马来西亚保持谨慎态度。[44]为了应对债务问题，“希盟”执政后通过紧缩政策控制其预算赤字，间接造成了马来西亚股票市场的冷淡。甚至有评论将马来西亚的股票交易所布尔萨（Bursa Malaysia Berhad）视为2019年世界上最差的股票市场。[45]债务问题的凸显一定程度上扰乱了马来西亚的金融市场，引起信用评级机构及投资机构的警觉，这也影响了投资者对马来西亚经济发展前景的信心。
第二，“希盟”执政后面临国内经济发展和吸引外部投资的双重压力。一方面，马来西亚在增加政府收入、寻找经济增长新动力方面进展缓慢。新加坡经济学家蔡学敏认为，“希盟”执政后投资者的情绪日渐沮丧，选民也逐渐对“希盟”失去信心。[46]此外，“希盟”还面临国内民众对生活成本上升的不满情绪。在巨大的选民压力下，“希盟”亟须稳健的国内经济增长以缓解困局。另一方面，伴随着股市、货币、出口等出现问题，投资者对马来西亚的看法变得更加悲观，马方需要积极推动相应的改革以吸引投资者。中国投资具有明显的发展导向，对马来西亚具有重要作用。马来西亚的经济发展和债务问题的现实情况决定了“希盟”政府必须正视中国投资。
第三，隨着“希盟”政府执政渐稳，竞选和国内政治恶斗的惯性消退，马来西亚政府将会重新审视国家债务问题，回归债务问题的本质。马哈蒂尔的表态就是对马来西亚债务问题上的“债务陷阱论”最好的驳斥与解释。马哈蒂尔在回应媒体对中国在马来西亚投资的基础设施项目的未来前景时说：“这与中国人无关，而与马来西亚前政府在项目开始之前没有进行适当的可行性研究和尽职调查有关，这就是为什么我们要重新审查这些借款和项目的原因。”[47] 这表明马方审查中国投资项目更多的是因为其决策和项目本身的原因。关于中国借款，马哈蒂尔也明确表示，马来西亚政府的借款，不仅来自中国，还有其他来源。[48]与此同时，马哈蒂尔也已开始转变对中国投资的立场和态度。
（二）应对马来西亚债务问题政治化的根本途径
我们要在正视债务问题的根本原因和现状的基础上，以理性客观的态度寻找可行的途径，去应对和解决相关问题。
第一，马来西亚需要正视自身债务问题的根本原因，从自身出发，寻找可行的解决途径。比较而言，新加坡的债务规模远高于马来西亚，但其债务风险却处在很低的水平。这是因为严格的政府举债机制和合理的政府债务用途可以降低政府债务潜在的信用风险。[49]外部资产规模增加、长期经营账户盈余和持续增加的外汇储备，都是增强国家债务偿还能力的有效途径，而这都是马来西亚缺乏和需要努力完善的地方。利用政府债务促进经济发展，才能有效应对和防范潜在的债务问题。归根结底，马来西亚应该正视自身的债务问题，寻求解决问题的合理有效途径，超越债务政治化，通过发展经济从根本上应对和解决债务问题才是关键。
第二，以行动否认“债务陷阱论”，积极发展同中国的经贸往来，参与“一带一路”建设，是“希盟”政府的必然选择，也是马来西亚解决债务问题的有效途径。中国投资具有明显的发展导向性，对马来西亚的经济发展有重要的推动作用。目前，马哈蒂尔已经表明了他对“一带一路”倡议和中国投资的基本态度。在出席2019?4月26日在北京举行的第二届“一带一?”国际合作高峰论坛开幕式时，马哈蒂尔公开表示：“我完全支持‘一带一路倡议，我相信马来西亚将从该项目中受益，”[50]并直言他起初担忧“一带一路”计划将使该国受中国支配，随着了解的深入，他发现中国并未通过“一带一路”建设支配其他国家，反而以此促成各国共同合作并促进发展中国家的发展。马哈蒂尔对“一带一路”倡议的态度和表态，直接驳斥了所谓的中国“债务陷阱论”，为中马关系的进一步提升奠定了坚实的基础。此外，马方还致力于通过营造良好的营商环境来进一步吸引中国投资。马哈蒂尔对中国企业赴马来西亚投资表示欢迎，宣布将尽快设立吸引外资的一站式中心，以简化各种手续和快速审批来赢得外资的信心。[51]随着马哈蒂尔明确对“一带一路”倡议的表态和致力于营造良好营商环境举措的实施，中马两国将迎来更广泛和更深层次的经贸合作。
第三，从全球债务治理的角度看，马来西亚国家债务的可持续性是中马面临的共同课题与挑战。摒弃债务问题政治化，中马两国在债务治理问题上存在广泛的合作空间。“一带一路”倡议下的投融资合作不是单向的资金支持，而是各方合作，构建共同付出、共担风险、共享收益的利益共同体，同时还必须以市场化融资为主，最大程度调动各种资源，才能确保可持续性。从这个角度而言，应对马来西亚的“债务陷阱论”，既是中国审视自身投融资模式的过程，也是国际社会认识和理解中国“一带一路”倡议框架下投资与实践的必然过程。2019年4月，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上发布了《“一带一路”债务可持续性分析框架》，旨在支持“一带一路”沿线国家债务可持续性的同时，推动沿线国家的经济、社会可持续发展。为此，中马两国在债务治理问题上将有更广阔的合作空间。
总之，解决马来西亚债务政治化问题需要中马双方共同努力与精诚合作。一方面，马来西亚当局应理解中国“一带一路”倡议下的投资发展模式与实践，加强与中国在债务治理问题上的合作;另一方面，中国应熟悉传统国际债务治理体系，积极回应国际社会对中国投资的质疑。以企业为主体、市场化运作、互利共赢为原则，积极推动构建并不断完善以市场化、可持续性、互利共赢为特征的投融资体系。[52]在平等互利的基础上，发挥中国的资金优势和马来西亚的项目优势，双方各取所长，通过共建实现成果共享。如此，马来西亚将能够最大限度地发展自身经济，防范和解决债务问题，所谓的中国“债务陷阱论”也将不攻自破。
结 束 语
债务问题本身是吸引投资过程中一种客观存在的经济现象，并不含有政治或战略意图。而在马来西亚债务问题上出现的“债务陷阱论”是将债务问题政治化，这使使马来西亚的债务问题被强行赋予了政治和战略意涵。今后，中国在“一带一路”沿线国家的投资和合作中，必须充分考虑各种政治因素。
首先，充分考虑债务国国内的政治因素。中国企业走出去应避免盲目跟随投资所在国政府;应在处理好与当地政府、企业关系的同时，主动融入当地社会，开展人文交流;应了解和重视当地非华人群体的需求，以便更好地为投资所在国的民众所接受和认同;应同各方加强合作，促进政府和市场力量有效对接;同时，应提高相关投融资项目的透明度，避免因不透明的合同、单方面的贷款行为和相关的腐败遭受质疑，从而避免中国受他国指责。[53]
其次，要妥善处理债务国与债权国之间的关系。应提高项目建设的透明度，保证“一带一路”沿线相关国家了解项目的实施进度和有关情况，以消除其对项目可能蕴含的政治意图的隐忧;应增强与当地企业的深度合作，适当降低中资企业持股的比例;应同当地企业共同运作，以积极消除当事国对中国长远战略目的的疑虑;同时，应注意引入第三方力量，促进“一带一路”沿线国家之间以及更多主体的合作，并探寻多方合作的可能，以减少相关国家对中国投资的政治担忧;应强调共商共建共享的原則，通过合作共赢来打造利益高度融合的命运共同体。
最后，要充分注意防范国际政治因素的干扰。要融入国际债务体系，在投融资问题上与国际规则接轨;要积极推动构建并不断完善以市场化、可持续性、互利共赢为特征的投融资体系;要动员市场和“一带一路”沿线国家的力量，充分调动各方资源，有效利用全球资金;应注重提高“一带一路”项目投融资活动的透明度，建立并完善债务可持续性分析体系，加强对债务可持续性的监管，共同促进相关国家债务关切的解决。
[责任编辑：樊文光]
* 本文系国家社科基金重大项目“东南亚安全格局对我实施‘21世纪海上丝绸之路战略的影响研究”（16DZA091）的阶段性成果。
[①] Brahma Chellaney， “ Chinas Debt-trap Diplomacy，”Strategist， January 24， 2017， https：// www.aspistrategist.org.au/chinas-debt-trap-diplomacy/.
[②] 根据国际货币基金组织的第四条协定条款，国际货币基金组织每年会派遣工作人员访问该国，搜集经济和财务信息，并与该国官员进行双边讨论磋商，以形成相对客观的报告，作为执行董事会讨论该国经济状况的基础。因此，IMF在调研的基础上、与当事国讨论后得出的数字，相对较为客观公正。
[③] IMF Communications Department，“IMF Executive Board Concludes 2019 Article IV Consultation with Malaysia，” International Monetary Fund， March 11， 2019， https：//www.imf.org/en/News/Articles/2019/03/08/pr1967-malaysia-imf-executive-board-concludes-2019-article-iv-consultation.
[④] 由马来西亚当局提供、经IMF评估的数据。IMF Communications Department，“IMF Executive Board Concludes 2019 Article IV Consultation with Malaysia.”
[⑤] 资料来源：世界趋势数据库的全球经济数据，司尔亚司数据信息（CEIC Data）， https：//www.ceicdata.com/zh-hans/indicator/malaysia/government-debt--of-nominal-gdp/amp。
[⑥] 马来西亚国家银行2019年6月3日公布的数据，参见“Economic And Financial Data For Malaysia，” Bank Negara Malaysia， June 3， 2019。
[⑦] World Bank Group， International Debt Statistics 2019， https：// openknowledge.worldbank.org/handle/10986/30851.
[⑧] 主权信用评级，是信用评级机构对一国政府作为债务人履行偿债责任的信用意愿与信用能力进行的评判。主权信用评级一般从高到低分为AAA、AA、A、BBB、BB、B、CCC、CC、C。穆迪公司是目前涉及主权信用评级业务的国际三大权威评级机构之一。
[⑨] Malaysias Debt-to-GDP Ratio Runs High among A-rated Sovereigns： Moodys，” Star Online， March 21， 2018， https：//www.thestar.com.my/business/business-news/2018/03/21/malaysia -debt-to-gdp-ratio-high-among-a-rated-sovereigns-says-moodys.
[⑩] “One Year in， Mahathir Gets Mixed Result on Malaysias Economy，” Business Times， May 9， 2019， https：//www.businesstimes.com.sg/government-economy/one-year-in-mahathir-gets- mixed-result-on-malaysian-economy.
[11] “Budget 2019. Malaysia，” Ernst & Young Tax Consultants Sdn. Bhd， November 3， 2018， Vol. 6.
[12] IMF Communications Department， “IMF Executive Board Concludes 2019 Article IV Consultation with Malaysia.”
[13] “One Year in， Mahathir Gets Mixed Result on Malaysias Economy.”
[14] “ EU Risks ‘Trade War with Malaysia over Palm Oil： PM Mahathir Mohamad，” Business Times， March 28， 2019， https：//www.businesstimes.com.sg/government-economy/eu-risks-trade -war-with-malaysia-over-palm-oil-mahathir.
[15] “Country Comparison-Public Debt，” Central Intelligence Agency， 2017， https：// www.cia.gov/library/publications/resources/the-world-factbook/rankorder/2186rank.html#ch.
[16] “International Investment Position， First Quarter 2019，” Department of Statistics Malaysia， May 16， 2019， https：//dosm.gov.my/v1/index.php？r=column/cthemeByCat&cat=87&bul_id= bFVJTXBiWDl5Q2F3UnI2VFNlRG9EUT09&menu_id=azJjRWpYL0VBYU90TVhpclByWjdMQT09.
[17] IMF Communications Department， “IMF Executive Board Concludes 2019 Article IV Consultation with Malaysia.”
[18] Ahmad Faisal Rozimi， et al.， “Malaysias Resilience in Managing External Debt Obligations and the Adequacy of International Reserves，” Bank Negara Malaysia， Annual Report 2018， March 27， 2019， pp.48-61.
[19] Siti Nurazira Mohd Daud， Abd Halim and Ahmad， Azman-Saini， “Does External Debt Contribute to Malaysia Economic Growth？，”Economic Research， Vol 26， No. 2， 2013， pp. 51-68.
[20] Muhanmmad Danial Ariff Burhanudin et al.， “Real Effects of Government Debt on Sustainable Economic Growth in Malaysia，”Journal of International Studies， Vol. 10， No. 3， 2017， pp.161-172.
[21] “Gross External Debt，” Bank Negara Malaysia， November 5， 2019， http：// www.bnm.gov.my/ index.php？ ch=statistic_nsdp&pg=statistic_nsdp_extdebt&lang=en.
[22] 《中國的对外援助》白皮书，国家国际发展合作署网站，2018年8月6日，http：//www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_129925064_4.htm.
[23] Frank Ching， “Malaysia Demands Belt and Road Transparency，” Yale Global Online， May 16， 2019， https：//yaleglobal.yale.edu/content/malaysia-demands-belt-and-road-transparency.
[24] 《马来西亚国家债务竟达万亿 大马前总理：或随时破产》，《人民日报（海外版）》，2018年1月4日，http：//news.haiwainet.cn/n/2018/0104/c3541093- 31226254.html。
[25] Shannon Teoh， “Malaysias High Interest Payments on Debt Raise Concern，”Straits Times， February 16， 2018， https：//www.straitstimes.com/asia/se-asia/malaysias-high-interest -payments-on-debt-raise-concern.
[26] 《馬来西亚财长：政府债务远高于前政府披露水平，达GDP八成》，澎湃新闻，2018年5月25日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2151770。
[27] “ Najib： Moodys Found RM1 Trillion Debt Claim to be Untrue，”New Strait Times， June 13， 2018， https：//www.nst.com.my/news/nation/2018/06/379628/najib-moodys-found-rm1-trillion -debt-claim-be-untrue.
[28] “ Najib Criticises How Malaysias RM1 Trillion Debt is Calculated，”Asian Age， May 26， 2018， https：//dailyasianage.com/news/122975/najib-criticises-how-malaysias-rm1-trillion-debt-is- calculated .
[29] 所谓表外项目，是政府为帮助无力偿债的国有企业而未公开的政府支付。因为这些公司不包括在预算报表中，所以财政部会将这些记录在“战略部门付款”和“其他还款”等不明确的项目下。
[30] 《马来西亚财长：政府债务远高于前政府披露水平，达GDP八成》，澎湃新闻网，2018年5月25日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2151770。
[31] Anil Netto， “That ‘RM1 Trillion Debt Figure – More Details， Closer Analysis Necessary，” Anilnetto.com， May 30， 2018， https：//anilnetto.com/economy/that-rm1-trillion-debt -more-details- closer- analysis-necessary/.
[32] Alief Esmail， “Najib： Malaysias RM1 Trillion Debt is Only a Lie from Tun M，” World of Buzz， August 19， 2018， https：//www.worldofbuzz.com/najib-malaysias-rm1-trillion-debt-is-only- a-lie-from-tun-m/.
[33] Philip Bowring， “Asia Sentinel： Malaysias PM Sells His Country to China，” YaleGlobal Online， August 10， 2016， https：//yaleglobal.yale.edu/content/asia-sentinel-malaysias-pm-sells-his- country-china.
[34] “ Dr M： Govt Needs 3 Years to Reduce Debt to 54 Per Cent，”New Strait Times， May 30， 2019， https：//www.nst.com.my/news/nation/2019/05/492777/dr-m-govt-needs-3-years-reduce-debt- 54-cent.
[35] Alexandra Stevenson， “China Yields on Malaysia Rail Project as Global Infrastructure Program Is Re-Examined.”
[36] “Guan Eng： BN Govt Paid RM7bil to Bail 1MDB out，” Star Online， May 22， 2018， https：//www.thestar.com.my/news/nation/2018/05/22/guan-eng-1mdb-lied-bn-govt-paid-rm7bil-to-bail-then-out/.
[37] “Improved ECRL Deal a ‘Solution to Debt Trap Concerns，” Malaysian Reserve， April 16， 2019， https：//themalaysianreserve.com/2019/04/16/improved-ecrl-deal-a-solution-to-debt-trap- concerns/.
[38] Ibid.
[39] Kathy Fong， “Malaysia to Sell More Palm Oil to China，” The Edge Market， April 26， 2019， https：//www.theedgemarkets.com/article/malaysia-sell-more-palm-oil-china.
[40] Alexandra Stevenson， “China Yields on Malaysia Rail Project as Global Infrastructure Program Is Re-Examined”.
[41] 赵致洋、罗金义：《由马哈蒂尔刹停中资项目看一带一路挑战》，《联合早报》网，2018年9月3日，https：//www.zaobao.com.sg/wencui/politic/story20180903-888015。
[42] “Forbes： ECRL Cost-savings Saves Malaysia from Chinas Debt Trap，” Star Online， April 15， 2019， https：//www.thestar.com.my/news/nation/2019/04/15/ecrl-cost-savings-saves-malaysia -from-china-debt-trap.
[43] “ ‘We Cannot Afford This： Malaysia Pushes back on Chinas Big Projects，”Business Times， August 20， 2018， https：//www.businesstimes.com.sg/government-economy/%E2%80%98we -cannot-afford-this%E2%80%99-malaysia-pushes-back-on-china%E2%80%99s-big-projects.
[44] “Funds Turn Cool on Malaysia as 1MDB Swells Debt to S$338 Billion，” Today Online， June 18， 2018， https：//www.todayonline.com/world/funds-turn-cool-malaysia-1mdb-swells-debt -s338- billion.
[45] “Malaysia Stock Market is Worst Performer to Date This Year，”Business Times， April 16， 2019， https：//www.businesstimes.com.sg/government-economy/malaysia-stock-market-is-worst -performer-to-date-this-year.
[46] “One Year in， Mahathir Gets Mixed Result on Malaysias Economy.”
[47] “Mahathir Calls for Fair Trade in China， Warns of ‘New Colonialism， ”Sydney Morning Herald， August 20， 2018， https：//www.smh.com.au/world/asia/mahathir-calls-for-fair-trade-in -china-warns-of-new-colonialism-20180820-p4zymq.html.
[48] Ibid.
[49] 莫亞琳、徐鹏程：《东盟国家政府债务现状及风险研究》，《亚太经济》2016年第3期，第18—23页。
[50] “Dr M in Beijing： Everyone will Benefit from Belt and Road Initiative，” Star Online， April 26， 2019， https：//www.thestar.com.my/news/nation/2019/04/26/dr-m-in-beijing-everyone-will -benefit-from-belt-and-road-initiative.
[51] 《马哈蒂尔力挺“一带一路”分析：显示中方与希盟达致共识》，《联合早报》网，2019年4月29日， https：//www.zaobao.com.sg/special/report/politic/mypol/story20190429- 952291。
[52] 周小川：《共商共建“一带一路”投融资合作体系》，《中国金融》2017年第9期，第6—8页。
[53] Kari Lindberg and Tripti Lahiri， “From Asia to Africa， Chinas ‘Debt-rap Diplomacy Was under Siege in 2018，” Quartz December 28， 2018， https：//www.onlanka.com/news/from-asia -to-africa-chinas-debt-trap-diplomacy-was-under-siege-in-2018.html.
