郭俊华

【摘要】区块链凭借其分布式存储、去中心化、安全可信、智能合约等技术优势，为“互联网+政务服务”的进一步发展提供了新的解决方案，在政府数据公开与信息共享、身份验证、电子证照和电子票据管理、政民互动、信用体系构建、数据安全等方面具有巨大的应用潜力。但迄今为止，政府部门对区块链的应用尚属起步阶段，存在技术发展不成熟、对技术盲目自信、成本控制不足、监管缺失等问题。面对新技术带来的机遇和挑战，需通过加强应用研究、制度规范、人才建设等措施，更好地发挥区块链技术对“互联网+政务服务”的赋能作用。

【关键词】区块链技术  “互联网+政务服务”  技術赋能

【中图分类号】D630                            【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.30.009

自登哈特夫妇于20世纪90年代中后期提出新公共服务理论以来，政府作为服务者的角色越来越受到重视，政务服务创新也日益成为公共管理的关注重点和追求目标。与此同时，滥觞于20世纪90年代的互联网技术社会化运动，为政务服务的创新发展提供了强大的技术保障。为充分发挥互联网技术的高效、便捷优势，加快发展基于互联网的各项新兴服务，创新政府服务模式，我国相继发布了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》等政策文件，提出以服务驱动和技术支撑为主线，围绕业务支撑体系、基础平台体系、关键保障技术、评价考核体系等构建覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系。自此，我国电子政务进入“互联网+政务服务”阶段，“互联网+”成为促进政府转型发展、深化行政体制改革、方便群众办事、优化营商环境的重要力量。

在顶层设计的制度安排下，各级政府积极探索，运用大数据、云计算、人工智能、物联网等新一代互联网技术赋能政务服务，并在降低服务成本、提高服务效能、优化群众和企业办事体验等方面取得了长足进步。例如利用大数据精准识别公众差异化需求的能力，提供个性化、定制化的政务服务;利用政务云技术打造集数据汇聚、数据治理和数据服务为一体的综合服务平台，助力“一网通办”和“最多跑一次”;利用人工智能在机器人、语言识别、图像识别、自然语言处理等方面的优势打造更智能化的政务服务;利用物联网的实时传感和响应动态能力，促进在线政务服务的全程留痕，等等。但是，从整体看，我国“互联网+政务服务”仍然面临着信息孤岛、网络安全、监管缺失、效率低下、成本高昂等痛点和难点，如何引入新的技术方案促进政务服务水平的提升尤为重要。

2019年10月24日，中共中央政治局就区块链技术发展现状和趋势进行第十八次集体学习。习近平总书记指出，要探索“区块链+”在民生领域的运用，积极推动区块链技术在教育、就业、养老、精准脱贫、医疗健康、商品防伪、食品安全、公益、社会救助等领域的应用，为人民群众提供更加智能、更加便捷、更加优质的公共服务。[1]这意味着曾经因比特币走进大众视野的区块链技术，能够以其特有的技术优势为“互联网+政务服务”的进一步发展提供新的解决方案。实际上，区块链技术已经成为许多国家布局新一轮数字政府改革的重要推动力。美国政府将区块链技术视为一种具有变革性和颠覆性的最新技术，围绕公民服务、监管合规性、身份管理和合同管理四方面进行区块链试验;英国政府认为区块链技术是重塑政民信任关系的重要途径，在改进公共服务方面具有巨大潜力;爱沙尼亚政府在筹备数字国家过程中，将卫生、司法、医疗等各领域的行政系统都写入区块链，等等。为顺应时代潮流，有必要在推动“互联网+政务服务”的过程中，加强对区块链技术的研究，明确区块链技术在政务服务领域的应用潜能和存在的挑战，更好地发挥其赋能作用。

区块链技术的特征及其发展阶段

区块链技术（Blockchain technology， BCT）最早于2008年由Satoshi Nakamoto在其论文《Bitcoin： A Peer-to-Peer Electronic Cash System》中提出。该文认为区块链是“一种分布式账本，其中价值交换交易以比特币或其他代币（token）的形式被分成连续的块，并通过密码学的信任担保机制不可更改地记录在对等网络中”[2]。从本质上讲，区块链是一个建立在点对点传输、共识机制、加密算法和智能合约之上的分布式信息基础设施或开放的分布式数据库，具有去中心化、网络健壮、灵活性、安全可信等特点。[3]与其他互联网技术相比，区块链技术提供了新的算法机制来建立和管理多方实体间的信任，能够解决多方信任这一问题，从而大大地降低交易成本、提高交易效率。

从发展阶段来说，区块链技术可以分为1.0数字货币阶段、2.0智能合约阶段和3.0人工智能阶段。其中，1.0数字货币阶段最重要的应用就是虚拟商品的转移、汇兑和支付等，如我们熟悉的比特币。比特币于2009年1月3日推出至2017年中期，其市值已超过600亿美元，成为最著名的区块链应用。在2.0智能合约阶段，区块链技术的应用延伸到更广泛的金融领域，包括股票、债券、期货、贷款、按揭、产权等，其主要表现形式为物理社会的数字化，意味着在解决多方信任的基础上，交易规则逐渐清晰，多方业务组网得以实现。3.0人工智能阶段则是指在价值数据富集的基础上，区块链结合人工智能实现更好的价值交易，且此时的区块链技术已不局限于金融领域，而是向政府、健康、科学、文化、艺术等更广泛的社会生活领域扩张。现阶段，区块链技术处于2.0阶段向3.0阶段的发展过程之中，政务服务领域的区块链应用尚属早期探索阶段，其开发利用的广度和深度还有待进一步拓展。

区块链技术在政务服务领域的应用潜能

当前，区块链技术在数字金融、物联网、智能制造、供应链管理、数字资产交易等多个领域的应用不断发展，促进了经济社会的创新发展。在政务服务领域，区块链技术同样大有可为，这些优势包括且不限于：（1）提升服务质量。区块链技术可以通过提高互操作性、服务影响速度和可预测能力来赋能公共服务。（2）简化流程。由于区块链技术的信息访问非常容易和快捷，可以通过加快必要子过程的速度来加快整个政府流程。（3）增加透明度。在区块链的任何一个链条中，交易记录和历史数据都是公开的，且不可篡改。（4）促进信息共享。在一个链条中储存的数据可以被轻松地分享给多个参与者，包括组织和个人。（5）数据更加安全。区块链技术使用共识机制，并且保证一个链条中的完整性。（6）加强隐私保护。通过使用私钥确保用户及信息的匿名性。（7）节约成本。区块链技术不需要通过第三方中介，能够大大降低交易成本。（8）提高政府公信力。基于区块链技术的平台可以为公民提供可靠的政府信息，从而增加公民对政府的信任。（9）标准化。区块链技术发展的背后有8个ISO标准。（10）增加灵活性。为了提高公共服务，区块链技术可以以多种方式使用。[4]就具体的应用领域来说，区块链技术在政务服务领域的应用可以体现在政府数据公开与信息共享、个人身份验证、电子证照和电子票据管理、政民互动、信用体系构建、数据安全等多个方面。

其一，推动政府数据的公开与信息共享。在“互联网+政务服务”的推进过程中，我国各地区、各部门政府的数据公开和信息共享水平得到了显著提升，如《2019中国地方政府数据开放报告》显示，截至2019年上半年，我国已有82个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台，与2018年同期相比，新增了36个平台。[5]但与此同时，数据开放质量不高、部门间存在信息壁垒、数据开放价值利用有限等问题仍然突出，导致政务服务的“最后一公里”问题迟迟不能解决，服务事项难以实现“最多跑一次”及“一网通办”。作为一种新的信息基础设施，区块链技术能够凭借去中心化、分布式共享、不可篡改、可回溯性等技术优势，将相同的信息存储到不同的节点，并且仅在节点达成共识时才添加该信息。在这一过程中，新的交易可以被添加，但先前的信息不能删除，因此所有节点都能跟踪历史记录。这样能够在确保数据安全的同时促进政府数据的实时共享，能够有效支持跨地区、跨部门、跨层级之间的数据交换和信息共享。如北京市针对共享难、协同难、应用弱等问题，利用区块链技术将全市53个部门的职责、目录以及数据高效协同地联结在一起，形成“目录区块链”系统，为全市大数据的汇聚共享、数据资源的开放利用提供支撑，大大提升了政务服务水平。

其二，提供安全可靠的个人身份验证。过去，“证明你妈是你妈”等“奇葩证明”曾一度为社会所诟病，随着《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》等政策文件的出台，以及电子证照和电子印章的推广，类似奇葩证明才被逐步清理。但之后“过户逝者手机号码需本人到场”的“更奇葩证明”的出现，警示我们办事服务中的个人身份验证问题仍然没有从根本上得到解决。一般来说，公民身份认证需要居民身份证等个人证件，但由于公民身份验证存在一定困难，公民在办理业务，尤其是网上业务时，一方面面临着“证明身份”的窘境，另一方面又存在被诈骗的风险。而区块链技术能够凭借其灵活性和隐私保护的特征记录所有证件、实物、证明等相关信息，形成“数字身份证”，从而改变人们身份、资产等相关信息的登记和验证方式，既避免了许多繁琐的认证步骤以及物理签名，又能够规避信息泄露的风险，确保身份验证过程的安全。如广东省佛山市禅城区借助IMI（Intelligent Multifunctional Identity），即“我是我”技术，基于可信数据空间构建真实的自然人和法人信息的智慧多功能身份认证平台。该平台以实名认证为基础，将身份控制权从中心服务器移交给个人，利用区块链安全、可溯源、不可篡改、不可抵赖的技术特点，有效解决虚拟世界人员真实身份的确认问题。借助这一技术，禅城区将该身份认证平台对接“一门式”的自然人库和部门业务系统数据，提供政务事项自助办理和申请表单自助填写服务，实现安全、可靠、可信的自助办理。

其三，促进电子证照和电子票据的有效管理。在政务服务领域，证照和票据的使用十分广泛，如身份信息、出生和婚姻证明、营业执照、教育证明、社保信息、车辆登记、生产经营、税收记录、贷款信息、医疗报销等。而长期以来，填报材料繁多、审核手续繁琐、办理时间长、纸质材料保管难、电子材料验证难等一直是证照和票据管理方面的老大难问题。区块链技术的出现，为解决上述问题提供了新的解决方案。一方面，凭借区块链技术的安全可信、不可篡改、可追溯性、隐私保护等特点能够准确记录和报讯相关信息;另一方面，区块链技术可以追溯证照和票据的来源、真伪和使用历史等问题，解决纸质证照和票据的保管难、数据提取不便等问题，实现从生成、传送、存储到使用的全程留痕，保证证照和票据的真实性和唯一性。例如山东省济南市借助区块链技术打造“区块链+政务”可信服务平台，实施“一窗受理集成服务”的政务服务模式，借助由区块链打造的身份证、证明材料等数字证照，使办事群众和企业通过移动端的数字资产二维码办事，实施秒评秒办和不见面审批。又如2019年6月，浙江政务服务网上线全国首个区块链电子票据平台。通过该平台，市民可以进行预约挂号、缴费、取票、拿藥、报销等操作，无需反复排队，一部手机就可以完成看病全流程。

其四，实现更加高效的政民互动。信息公开、在线服务和互动交流是世界各国发展电子政务的三大主要内容。我国自2016年正式推行“互联网+政务服务”以来，信息公开和在线服务水平都取得了长足进步，但在政民互动方面存在短板。究其原因，一方面，我国长期以来存在“官本位”思想，各级政府忽视对公众参与的重视和制度设计;另一方面，由于技术等原因，现有的沟通渠道在保密性、用户隐私保障、言论自由等方面还存在问题，成为制约政府与公众互动交流的客观障碍。区块链作为一项旨在解决信任问题的最新技术，其去中心化、不可篡改、匿名安全等特征能够有效解决上述技术问题，重塑政民的互动方式。首先，基于点对点的沟通方式以及去中心化的网络特征，能帮助用户实现言论自由。其次，区块链技术不需要依靠第三方，能够减少政民之间信息交换的时间和经济成本，帮助双方进行直接而有效的交流。最后，在区块链打造的可信平台上，用户隐私能得到充分保障，确保政民互动在一个更安全、更便捷、更有效的环境中进行。

其五，有利于社会信用体系的构建。解决多方信任问题是区块链技术的核心所在。作为一种分布式账本技术，区块链以其特有的共识机制和不可篡改特征对政务服务的相关交易过程及信用管理进行全程监管。每个办事个人和法人在由区块链构建的政务服务平台上进行交易活动时，产生的相关数据会被实时写入系统中，形成个人及法人相应的“数字资产”。由于该过程是全程留痕且不可篡改的，因此造假的风险被大大降低，即使出现造假问题，相应的记录也会在系统中留下永久记录，并造成不良信用评价。根据这一特点，区块链可以实现公民身份认证，免去办事过程中的复杂身份确认环节;可以明确政策补贴和社会福利的发放记录，避免冒领和重复领取;可以提高税收环节的效率和准确性，避免偷税漏税;可以实现有效的产权管理，避免有形资产和无形资产的分散登记问题，保障交易安全，等等。如此一来，不仅能够显著促进政府部门成为更快、更开放、更受信任的一方，同时也能够促使每个公民和企业更加珍视自己的信用资源，从而使供需双方朝着一个更协作、更高效的信用体系发展。如山东省昌邑市搭建了一套基于区块链的业务系统，运用区块链技术的分布式数据存储、点对点传输、加密算法等特点，实现了交易过程的数据防篡改和可追溯，大大增加了办事双方之间的信任度，有利于政府的治理和社会的和谐。

其六，确保数据安全。当前，数据作为一种战略性基础资源，对数字政府建设越来越重要，不仅是政府科学决策的前提，也是其有效开展政务服务的基础。实际上，越来越多的地方政府设立与数据管理相关的专职机构就反映了这一趋势。数据和信息安全指的就是要确保数据和信息资源免受各种类型的威胁、干扰和破坏。作为一种分布式数据库的底层技术架构，区块链技术对数据的保护来自于它的网络结构，即在分布式的网络中，即使某个节点的信息被破坏，也不会影响整个网络，因此数据的安全性和隐私性可以得到保障。比如在社保和医疗等领域，相关部门可以使用区块链技术来确保公民数据的及时更新和安全保护，通过将分散在不同地方的社保和医疗数据库放在区块链上，确保所有参与者都能访问单一的、不可更改的数据源。

政务服务领域应用区块链技术面临的挑战

政务服务领域应用区块链技术面临的挑战主要来自两个方面：与技术特征和技术发展水平相关的技术风险，以及与技术运用相关的社会风险。

一是区块链技术本身存在的缺陷。虽然新技术的出现在很大程度上是对已有技术的“补充”和“改良”，但没有一项技术是完美的，區块链技术也不例外。就技术本身而言，区块链技术存在以下“基因缺陷”。首先是51%算力攻击问题。这是区块链具有的天然协议安全隐患，即当有人掌握整个区块链系统中超过 51%的算力时，就拥有发动攻击并且对链上数据进行重写的能力，可能造成信任机制的崩塌。其次是可伸缩性。由于区块链技术每秒只能处理很少的事务，如果将其运用于大规模的交易情景，比如同时处理数百万笔交易，其中许多交易就可能会出现延迟。最后是隐私泄露缺陷，任何交易的公钥都是可见的，可能会出现安全隐患，包括泄露。

二是区块链技术发展不成熟的问题。作为一项新技术，区块链在技术标准统一性、系统稳定性、规则明确性、交易流畅性、应用安全性等方面存在不足。拿技术标准统一性来说，由于种种历史和现实原因，不同部门、不同地区之间的区块链政务服务技术标准不统一。在运用区块链赋能“互联网+政务服务”时，不同部门和地区根据自己的实际需要和现实情况，采用不同标准来构建各自的区块链政务服务应用系统。而随着政务服务协同化要求的提高，不同部门和地区之间的交流和联系日益频繁，将不可避免地面临系统兼容问题，导致另一种形式的“信息壁垒”。

三是对技术盲目信任的问题。对区块链技术的盲目信任容易掉入“技术决定论”和“技术主导论”的陷阱。前者表现为对技术的过分关注，后者则不仅关注技术，且相信技术发展的内在逻辑会达致理想的社会制度。但事实上，同其他互联网技术一样，区块链对政务服务的赋能是有限度的，并受到社会、制度、文化等因素的影响和制约。此外，对政府部门的技术应用来说，最大的危险往往不是来自于系统的漏洞，而是相关参与者对技术的盲目信任，即过于乐观地依赖技术，一味相信技术天然是可靠的。但其实，谁也不能保障技术永远不会出错，而一旦忽视对技术的管理，一个细小的错误就可能导致严重的后果。

四是应用区域链技术的成本问题。目前，我国在提供政务服务方面建设了各种各样的服务平台和服务系统，包括政府网站、政务微信、政务客户端、政务小程序等。面对已有的这些平台和系统，创新发展“区块链+政务服务”时就必须注意以下两方面的问题：一是如何充分利用现有的平台和系统，确保旧平台的持续发展;二是在开发基于区块链技术的新平台时，如何防止平台的重复建设。为此，政府部门在开发区块链政务服务系统时，不仅要充分考虑已有的具体情况，还必须充分考虑时间和费用等成本问题，否则既可能造成软硬件设备和人力资源的浪费，也可能导致公共服务的混乱和政府公信力的下降。

五是对区块链技术有效监管的问题。运用区块链技术不仅能够提高政府的办事效率，还可以让公众体验到更优质的政务服务，但积极作用的发挥都需要建立在政府部门对技术的有效监督和管理基础上。面对区块链这样的新技术，政府部门一时的“本领恐慌”是正常的，但不能因此放松对其必要的监管。对于政府部门来说，既要加强制度层面的规划设立，确保监管时有法可依，又要做好日常的监督管理，防微杜渐，最大限度地规避技术风险。

充分发挥区块链赋能作用的对策建议

就目前而言，区块链技术在政务服务中的应用仍然非常有限，面对技术运用的巨大潜能和来自技术和社会方面的挑战，政府部门需要认真研究技术应用的可接受性问题，采取新的治理模式克服技术赋能的障碍，[6]从而扬长避短，确保技术为我所用。具体来说，可采取以下措施。

一是正确认识技术的赋能作用。在新一代信息技术快速发展的今天，人们往往为技术变革带来的巨大力量所折服，并越来越把技术当作提高政府绩效、巩固政府权力的工具。但对技术的过度崇拜以及由此带来的“技术主导”和“技术决定”偏见在一定程度上阻碍了对“互联网+政务服务”的正确认知。实践已经证明，对于政府部门来说，信息技术只有与新行政理念相符合、与行政组织发展相适应，才能发挥有效作用。[7]利用区块链等技术赋能政务服务时，既要考虑技术本身及其发展水平的具体情况，更要考察技术运用的具体场景和机制体制背景，以实现技术与制度之间的适当一致性。

二是加强对区块链技术应用的研究。对于政府部门来说，虽然如何推动技术发展是外部专业技术人士的事，但如何立足自身情况、更好运用技术却是其必须研习的重要课题。习近平总书记指出，相关部门及其负责领导同志要注意区块链技术发展现状和趋势，提高运用和管理区块链技术能力。[8]因此，政府部门需要有与时俱进的觉悟和不断学习的能力，通过专题学习、参观最佳实践等形式加强对区块链技术的应用研究。

三是加强对区块链技术的引导和规范。尽管技术被认为是改进政府治理绩效的重要动力，但制度管理才是成功的关键，因此需加强对区块链技术的引导和规范。对于政府部门来说，既要在制度层面加强对区块链技术的规划和设计，通过标准化、制度化等方式提高区块链技术与规章制度之间的兼容性，又要探索建立适应区块链技术机制的制度管理体系和安全保障体系，把依法治网落实到区块链管理中，推动区块链政务服务的规范、安全、有序发展。

四是加强区块链相关人才的培养。对任何非专业领域的人来说，理解、学习和应用新技术都需要长期的时间和精力投入，故运用区块链技术推动政务服务的工作必须由专人负责。一方面，加强岗前培训，政府部门要在工作人員上岗前，结合其实际的工作内容进行针对性培训，确保其具备相关的专业知识和能力。另一方面，通过政府购买服务的方式获取外援支持，如建立“政府主导、市场运作、社会参与”的模式实现区块链技术在政务领域的有效应用。

结  语

政府创新被认为是一种渐进式创新，但由信息技术驱动的创新往往是变革性和颠覆性的。纵观近年来的“互联网+政务服务”发展过程，可以发现一个基本规律：不论政府运用什么样的技术，其官僚制的金字塔式权力结构没有变化，看似是技术主导了政府创新，但其实是政府在改革中运用了技术的赋能作用。作为新一代互联网技术中的又一颠覆式创新技术，区块链对政务服务的影响同样不是根本性的，而是一种渐进式变化。对于政务服务而言，区块链技术提供了一种新的发展路径，为解决其现存的痛点和难点问题提供了切实有效的技术方案，尤其是在政府数据公开与信息共享、个人身份验证、电子证照和电子票据管理、政民互动、信用体系构建、数据安全等方面。“绿柳才黄半未匀”，不论是区块链技术的发展，还是其在政务服务方面的应用，都处于早期不成熟阶段。面对新技术带来的机遇和挑战，政府部门需要以更大的智慧和勇气，完成技术应用的经验积累和迭代更新。

（上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生丁依霞对本文亦有贡献）

注释

[1][8]《习近平主持中央政治局第十八次集体学习并讲话》，新华社，2019年10月25日。

[2]Allessie D， Sobolewski M， Vaccari L.， "Blockchain for digital government： An assessment of pioneering implementations in public services"， Joint Research Centre （Seville site）， 2019， p. 9.

[3]Swan M.， Blockchain： blueprint for a new economy， USA： O'Reilly Media Inc， 2015， p. 35.

[4]Alexopoulos C， Charalabidis Y， Androutsopoulou A， et al. ， "Benefits and obstacles of blockchain applications in E-Government"， Proceedings of the 52nd Hawaii International Conference on System Sciences， 2019.

[5]复旦大学数字与移动治理实验室：《2019中国地方政府数据开放报告》，2019年，第4页。

[6]Batubara F R， Ubacht J， Janssen M.， "Challenges of blockchain technology adoption for e-government： a systematic literature review"， Proceedings of the 19th Annual International Conference on Digital Government Research： Governance in the Data Age. ACM， 2018， p. 76.

[7]Pieterson W， Ebbers W， Madsen C？.， "New channels， new possibilities： A typology and classification of social robots and their role in multi-channel public service delivery"， International Conference on Electronic Government， Springer， Cham， 2017， pp. 47-59.

责 编/马冰莹