王亚华

【摘要】“治国必先治水”，自古以来水治理对于中国国家治理就有特殊意义。新中国开启了从传统治水到现代治水转型的新征程，经过70年的建设取得了辉煌治水成就，在复杂国情条件下成功应对多重水问题，探索创新形成了中国特色的现代水治理体系，有力支撑了经济社会快速发展和民生需求。“治水即治国”，中国当代治水的转型及取得的成就，反映了中国国家治理从传统大一统体制向现代多元一统体制转型的过程，展现了当代中国国家治理体系在解决现代治理问题方面的有效性。当代中国治水的经验，从一个侧面阐释了“中国之治”的制度密码。中国的治水实践彰显了中国特色社会主义制度的显著优势，也预示了推进中国国家治理体系和治理能力现代化的光明前景。

【关键词】国家治理  水治理  中国特色社会主义  制度  现代化

【中图分类号】D63                              【文獻标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.21.007

党的十九届四中全会提出“中国之治”命题，即中国共产党领导人民创造了举世瞩目的经济快速发展和社会长期稳定的奇迹，中华民族迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。“中国之治”的要义在于“治”。追溯一下“治”的文字起源，早期的篆文“治”，由左边的“水”（洪汛）与右边的“台”（通“臺”，即土石堆砌的堤坝）构成，为“修筑堤坝、疏水防洪”之意。也就是说，“治”字最初的字面意义，是通过人为手段疏通洪水，保持良好的秩序，后又引申为控制和管理之意。“大禹治水”的传说，即反映了“治”的最初涵义，禹由于治理洪水有功，被尊为“九州共祖”，这是中华文明政治秩序的起源。在中国古代社会，“天下大治”“长治久安”是历代王朝的治国理想。因此，“治”可以视为中国国家治理的精义，而治水则是审视中国国家治理的一把钥匙，治水与治国之间冥冥之中存在密切联系。本文从治水的视角审视中国国家治理，主要结论有三点：“治国必先治水”，中国特色集权制度的起源在很大程度上可以归因为治水;“治水如同治国”，当代中国治水奇迹展现了中国制度的显著优势和治国经验，从一个侧面解释了“中国之治”的制度密码;中国治水的成就和经验，也预示了“中国之治”的光明前景。

治国必先治水：水治理对中国国家治理的特殊意义

中国是四大文明古国之一，而四大古文明与水之间都有密切的联系。从最早发源于尼罗河流域的古埃及文明，到发源于两河流域的古巴比伦文明，再到发源于恒河流域的古印度文明，以及发源于黄河流域的古代中国文明，四大文明均地处大河流域，土地肥沃，适合农耕和居住，都属于“大河文明”。但是水对于中国文明而言，还有更为重要的含义。中国是世界四大古文明中唯一延续至今的文明，也是一个非常独特的文明，特别是形成于两千多年之前的大一统体制，一以贯之延续到当代。弗朗西斯·福山在《政治秩序与政治衰败》一书中，把强国家、法治和民主问责视为维系现代政治秩序的三要素，并认为中国政治最重要的特征就是强国家。[1]这意味着，直到当代，大一统仍然是中国最重要的体制特征。[2]那么，如何理解中国独特的大一统体制呢？治水可以提供非常重要的解释线索。

围绕中国文明为何会形成独特的大一统体制，许多学者都曾注意到，中国早期的统一与独特的自然地理气候特征存在密切联系，其中以卡尔·马克思和卡尔·魏特夫为代表的“治水派”学说非常有影响力。他们认为大型灌溉工程对于东方集权主义的起源具有重要意义。马克思是“治水派”学说的首创者，他较早注意到灌溉工程对于亚细亚生产方式的重要性，在《不列颠在印度的统治》一文中指出：“在东方，由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，因而需要中央集权的政府干预。所以亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。这种用人工办法提高土地肥沃程度的设施靠中央政府办理，中央政府如果忽略灌溉或排水，这种设施立刻就荒废。”[3]魏特夫在1957年出版的《东方专制主义》一书中指出，在东方农业文明中，农田灌溉依赖大规模之水利工程，这种文明的社会结构为“水利社会”，以专制和集权的官僚行政系统为特征。[4]黄仁宇是“治水派”学说的重要继承发展者。相对于马克思和魏特夫强调的灌溉工程，黄仁宇更重视抵御洪水的重要性，他特别强调了黄河洪水的严重性，认为黄河的局部治理是无济于事的，只有一个统合所有资源、同等对待各方的中央集权政府，才能解除人们面临的常态威胁。[5]持有与“治水派”相近观点的著名学者，还有历史学家汤因比、汉学家李约瑟、社会学家马克斯·韦伯等。[6]

“治水派”的学说流传很广、影响较大，同时也受到很多批评。[7][8]特别是魏特夫的“东方专制主义”学说，受到的批判尤众，被认为过分夸大了水利灌溉工程的重要性。例如，埃里克·史维泽多于2006年的研究指出，世界范围内的历史经验表明，水的稀缺与集权政治之间并没有必然联系。[9]弗朗西斯·福山指出，灌溉是区域性和小型事务，战争才是导致国家起源的主因。[10]黄仁宇也指出，就治水而言，在中国洪水比灌溉更加重要。[11]

综合半个世纪以来围绕“治水派”学说的众多讨论，中国古代大一统体制的起源之谜，可以归结为三个要素，即国防的需要、赈灾的需要和治水的需要。它们是在生产力发展水平低下的文明早期，由于独特的自然地理条件产生的社会需要。

第一是国防的需要。近代著名地理历史学者胡焕庸揭示了中国这片国土有一个非常重要的特征，即自黑龙江的瑷珲到云南的腾冲划一条线，这条线以东所占的国土面积只有36%，但集聚了中国96%的人口，而以西64%的国土只有4%的人口。时至今日，“胡焕庸线”仍然基本成立，究其原因，这条自然地理分布线的东南方适合农耕，西北部适合游牧，这是两种迥异的生产方式。在农业文明时代，西北的游牧民族无法自给自足，必须从东南方的农耕民族获取粮食等生活必需品，其方式要么是和平时代的贸易，要么是战争方式的抢掠，由此导致了无休止的战争。对于中原地区而言，只有一个强大的中央集权帝国，才有可能抗御西北游牧民族的入侵。这也可以解释，为何“驱除鞑虏”一直是中国古代一个经久不衰的主题。由此，战争的需要是中国古代大一统体制形成的重要解释因素，这和弗朗西斯·福山的国家理论是相呼应的，

第二是赈灾的需要。自古中国这片国土上就自然灾害频发，历史上有“三岁一饥、六岁一衰、十二岁一荒”之说。著名历史学者邓拓对灾荒史的研究发现，中国有史记载的四千年间，几乎是无年不灾、无年不荒，根据统计，平均每年有将近两次大的自然灾害发生。中国自然灾害发生的频率和强度均居世界首位。在所有的自然灾害中，最为频繁和严重的有四种：水灾、旱灾、地震灾和海洋灾。这四种大约占全部自然灾害的90%，其中水旱灾害最为突出，占到一半还要多。中国水旱灾害有着非常悠久的历史记载，从公元前206年到公元1949年的2155年间都有详细的记录，总计发生较大的洪水灾害1092次，较大的旱灾1056次，平均每年发生一次大的水旱灾害。水旱灾害的频繁发生，是由于中国东南部的国土受到季风气候的影响，每年的雨水基本上集中于3～4个月之中，导致水资源时空分布不均衡，且时空变异性强，这种水文特性为世界罕有。自然灾害频繁使农业生产容易发生灾荒，如果不能及时救济就会演变为饥荒。因此，早在先秦时代，诸侯林立的背景下，诸侯国之间的盟约就有“勿阻籴”的约定，如果一国发生灾荒，邻国有救济的义务。但是从历史记录来看，这种盟约并不可靠，诸侯国之间阻籴的事件常有发生。例如，根据《左传》记载，公元前647年晋国发生饥荒，秦国予以接济，次年秦国发生饥荒，晋国不感恩图报，反而阻籴，因此两国发生战争。经过春秋战国的几百年战争，古代中国走向了大一统，建立了中央集权的帝国，实现了“东方不亮西方亮”“一方有难八方支援”的治理格局，能够有效解决赈灾的问题。

第三是治水的需要。由于中国水旱灾害频繁，早在两千多年前古人就认识到治水的重要性，春秋时代齐国的国相管仲曾经有一句名言，“治国必先除五害，五害之中以水为大”，这就是“治国必先治水”的由来。中国历史上，“善为政者，必先治水”，留下了很多地方长官大兴水利的美谈。中国古代治水大体上主要围绕四个方面展开：防洪、灌溉、漕运和海塘。魏特夫强调的水利灌溉工程，是古代治水的重要方面。冀朝鼎曾经在《中国历史上的基本经济区与水利事业的发展》一书中，深刻揭示了水利灌溉工程对于古代王朝存续和更迭的意义。[12]当然，诚如黄仁宇的观点，防洪相对于灌溉更为重要，他在《中国大历史》一书中指出，仅仅为了防治黄河的洪水，中国的中央集权就不可避免。[13]黄河不仅是世界上含沙量最高的河流，也是最复杂难治的河流。历史上黄河大迁徙共有7次，在4230年间堤防溃决约1580次。黄河洪水波及的范围北至天津，南到南京，泛滥面积达25万平方公里，对中华民族的存续造成极大威胁。因此，治水的需要，特别是治理黄河洪水，对于中国古代大一统体制的形成具有重要解释力。

综合以上所述，中国古代之所以形成大一统体制，盖因中国独特的自然地理条件，早在几千年前就有大规模跨区域的集体行动需要，需要这块国土的各个地区联合起来解决国防的问题、赈灾的问题、治水的问题。大一统体制在本质上，是中国古代这片土地上的先人们出于存续的需要，对独特自然地理条件必须作出的制度响应。如果细看三个要素，由于水旱灾害占赈灾的一半多内容，并且战争的起因也有治水的成分存在，其实大规模跨区域的集体行动需要，有一多半可以归为治水的需要。从这个角度来看，中国古代大一统体制的起源，在很大程度上是由于治水的需要。大一统体制的形成，反过来也决定了中国包括治水在内的国家治理赖以进行的制度框架。在全世界绝大多数国家，治水对于国家治理体制选择缺乏解释力。治水对治國体制具有决定性的塑造作用，这是中国体制的特殊性所在。从某种意义上来说，中华文明是一个治水文明，治水的历史深刻反映了中国国家治理的特征和变迁，从治水的角度可以透视中国国家治理的逻辑。

当代治水转型：新中国70年的治水成就

古代治水以维持基本生产生活和应对单一外部冲击为主，高度依赖水利工程。诸如京杭大运河、四川都江堰、广西灵渠、新疆坎儿井，都是古代水利工程的杰出代表。相对于中国古代传统治水主要是水利工程建设和管理，现代治水内容日益多元丰富，至少包含以下四个方面：应对水资源短缺、解决水污染问题、防范水灾害、遏制水生态恶化。现代治水需要支撑现代经济增长和现代社会运行，出现了越来越多的具有分布式特征的问题，并且治理过程与公众的日常生活密切相关。也因此要求从传统的单一工程建设和管理转向更加复杂综合的治理，即从传统治水到现代治水的转型。回顾新中国过去70年的治水实践，中国创造了现代治水奇迹，在多个方面都取得了辉煌成就。

第一，水利工程建设。水利工程为抵御自然风险、抗洪除涝、防灾减灾和水资源利用提供硬件基础。过去70年，中国的水利工程设施在“一穷二白”的基础上，实现了快速的增长（详见表1）。具体来看，新中国成立以来中国堤防总长度增长了6.4倍，由1949年4.2万公里增长至31.2万公里，年均增长2.9%;农田水利设施建作为重要的农业基础设施，取得了长足的发展，农田有效灌溉面积在1949年仅为160万公顷，增长至2019年的7400万公顷，增长45.3倍，年均增长5.6%;水电装机容量增长了979倍，达到了3.5亿千瓦，年均增长10.5%。水利工程供水能力由新中国成立初期的1000亿立方米增长至2018年的8677亿立方米，增长了近7.7倍。

如果细分计划经济时代和改革开放这两个时代，可以发现计划经济时代取得了水利工程建设的奇迹，防洪减灾堤防长度每年增长5.2%，农田有效灌溉面积年均增长12.2%，水力发电装机容量年均增长14.9%。在计划经济时代，虽然经济表现不如改革开放以来，但是水利工程建设方面的成就非常显著。中国的大部分水利工程是在计划经济时代打下的基础，计划经济时代对改革开放的成就有着基础性的贡献。

经过新中国70年的建设，中国建成了世界上数量最多、规模最大的水利工程体系，三峡工程、小浪底工程、南水北调工程等一大批超级水利工程相继建成。黄河洪水和长江洪水历史上是中华民族心腹之患。黄河流域开展了大规模堤防建设，修建了三门峡、小浪底、刘家峡、龙羊峡等干支流水利枢纽和一大批平原蓄滞洪工程，黄河洪水得到有效控制，创造了伏秋大汛70年不决口的历史记录。历史上，当洪水流量超过每秒1万立方米时，黄河下游就要决口泛滥。新中国成立以来，先后出现了12次洪峰流量大于每秒1万立方米的洪水，但是黄河却再也没有决过口。长江流域大兴防洪工程，目前长江堤防已经达到了6.4万公里，中下游修建了高标准的防洪体系。长江三峡工程建成以后，在2010年和2012年经受了两次超过1998年最大洪峰的考验，为长江流域提供了重要安全保障。[14]

第二，水资源管理。中国不仅兴建了世界最大规模的水利工程体系，而且在水治理能力方面不断进步，实现了水资源的有效利用，用水效率快速提升，有效支撑了中国经济社会的快速发展。中国以占全球总量6%的水资源和9%的耕地养活了全球约20%的人口。在经济快速发展，包括工业产值和粮食产量快速增长的同时，中国的用水量增长率很低。具体来看，改革开放40多年以来，中国用水总量仅增长了27%，但支撑了经济总量36倍的增加。水利是农业的命脉，是农业生产最基础的要素投入。改革开放40多年以来，农业用水不但没有增长，反而下降了12%，但粮食产量增加了1.2倍;工业用水总量增加了1.4倍，但产出增加了55.7倍。这些反映出中国各产业水资源利用效率都得到了持续快速提升（详见表2）。

从国际比较来看，按单位GDP的用水量来衡量，中国的用水效率已经高于经济发展水平相当的国家，并且与发达国家之间的差距不断缩小。如果按照购买力平价计算，中国的用水效率已经接近美国的水平，大致相当于日本用水效率的一半略多的水平（详见图1）。

综上所述，当代中国的水资源管理卓有成效。无论是国内纵向比较，还是国际横向比较来看，中国的水资源利用效率都得到了快速提升，这就解释了为何当代中国能够以占全球总量6%的水资源养活全球约20%的人口，同时支撑了过去40多年世界最快的经济增长。

第三，水生态环境治理。从上世纪70年代初，中国开始了水污染治理。经过长期不懈的努力，特别是新世纪以来的大规模治理，中国的水环境取得了显著改善。2000年，全国Ш类及Ш类以上水质所占河流总长度的比重为58.7%，至2018年全国Ш类及Ш类以上水质所占河流总长度的比重为81.6%，提升了22.9个百分点。（详见图2），水环境治理的成效十分明显。国家“十三五”《规划纲要》提出环境质量全面改善的目标，中国全面实施污染防治攻坚战。2018年召开的全国生态环境保护大会提出：“要深入实施水污染防治行动计划，保障饮用水安全，基本消灭城市黑臭水体。”这些防治水污染、保护水环境的战略和政策举措，为水环境治理不断改善提供了保障。

在水生态治理方面，水土流失治理力度在不断加大。全国水土流失综合治理面积，从改革开放之初的7亿亩，上升到2019年的19.7亿亩。改革开放40多年来，水土流失综合治理面积年均增长率达到2.6%。

当代中国治水取得的成就，作为“中国之治”的一个方面，生动诠释了中国国家制度和国家治理体系的显著优势。这说明，中国的大一统体制不仅能够在古代社会发挥治理效能，而且经过转型升级也能够适应现代治理的需要。党的十九届四中全会总结了中国国家制度和国家治理体系具有13个方面的显著优势，当代中国治水成就尤其彰显了中国几个方面的制度优势：坚持全国一盘棋，集中力量办大事的优势;坚持党的集中统一领导、统筹解决复杂治理难题的优势;坚持人民当家作主，紧紧依靠人民推动国家发展的优势;坚持全面依法治国，通过制度化提高水治理水平的优势;坚持改革创新、与时俱进，推动政策不断发展完善的优势。当代中国水治理水平的快速提升，是中国国家制度和国家治理体系显著优势的有效运用和具体体现。[15]

治水如同治国：“中国之治”的基本经验

“治水即治国”，中国当代治水的转型及取得成就，从一个侧面折射出中国国家治理体制从传统到现代的转型，展现了当代国家治理体制在解决现代问题方面的有效性。總结当代中国治水的基本经验，可以帮助透视当代中国国家治理的特征和逻辑。当代中国治水的经验，从一个侧面阐释了“中国之治”的制度密码，具体有以下六点总结。

第一，理念先导，目标引领。中国国家治理体制决定了领导的认识很重要，领导注重学习总结，就能够及时掌握先进的理念，通过理念的更新不断提出新的战略目标，进而运用各种政策工具落实目标，在各种政策工具中规划和计划扮演了重要角色。治国理政的这一逻辑在治水中有明显体现。

1998年的长江特大洪水等事件之后，以时任水利部部长汪恕诚的一系列论述为标志，中国治水理念发生深刻转型，从传统的治水观念转向现代治理理念，突出体现在以下五个方面：（1）防洪工作从控制洪水向洪水管理转变，注重给洪水出路，科学防控、依法防控、综合防控;（2）水资源管理工作从供水管理向需水管理转变，注重水资源节约保护，建设节水型社会;（3）生态治理工作从重点治理向预防保护、综合治理、生态修复相结合转变，从局部水生态治理向全面建设水生态文明转变;（4）水利建设工作从水资源开发利用为主向开发保护并重转变，注重水利建设中的移民安置和生态保护问题，促进经济效益与社会效益、生态效益相统一;（5）水行政管理工作从依靠行政手段管理为主向综合运用法律手段、经济手段、行政手段、科技手段转变，注重依法治水、科学管水，提高水利社会管理和公共服务水平。[16]治水新理念体现在新世纪的治水实践之中，对于当代中国治水成就的取得发挥了先导性作用，有力地推动了一系列水法规的修订、规划计划的制定和创新政策的出台。

举一个具体的例子，关于新时代的长江治理，2016年初，习近平总书记在重庆考察时提出长江不要搞大开发，要搞大保护，为长江经济带发展提出了新的目标，即在当前和今后相当长的一个时期，长江的工作是要把修复长江生态环境摆在压倒性的位置上。在新的治江理念和目标指引下，过去几年里，国务院各部门和地方合作，出台了长江经济带发展规划纲要和十几个方面的政策文件，为新时代长江大保护提供一整套规划政策体系，把长江治理推向了生态保护和高质量发展的新阶段。

第二，问题导向，务实创新。当代中国国家治理的一个重要特点，就是坚持问题导向，在各种现实挑战中务实应战，在应战的过程中不断创新，进而找到适合国情的解决问题的办法，这个路径在各个领域、各个行业的加总就形成了“中国道路”。这一特点在治水领域有鲜明体现。

例如，为应对水资源危机，中国从上世纪80年代就着手推动水资源管理体制改革，提出了开发、利用、保护、管理水资源的各项制度。新世纪之初又与时俱进全面升级了水管理制度，强化了水资源的统一管理，把节约用水、提高用水效率放在突出位置，以实施取水许可制度和水资源有偿使用制度为重点加强用水管理，加强水资源的宏观管理和规划制度，重视对水生态环境的保护等。2011年，中国开始实施最严格的水资源管理制度，划定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”，从全世界来看，这是独特的制度创新，推动中国形成了复杂的三维用水控制体系，也成为水治理不断改进的重要制度保障。

再例如，针对中国华北地区地下水漏斗问题，近年来国家不断探索，推出了一系列有力的举措。华北地区分布有世界上最大的地下水漏斗区，主要是华北地区大规模依靠井灌，地下水被大规模超采，地下水水位不断下降导致的。为此，国家于2014年实施高效节水灌溉行动，2016年开始推行水资源税试点，2017年实施了地下水漏斗区耕地季节性休耕政策，2019年又推出了华北地区地下水超采综合治理行动。同时，南水北调通水的五年间，通过直接补水、置换挤占的地下水用水等措施，也有效遏制了地下水位快速下降的趋势。目前，华北地区的地下水漏斗治理已初见成效，多地监测的地下水水位已从下降转为上升。[17]

当代中国面临的水问题复杂多元，挑战非常突出，中国通过不懈的探索和创新，逐步找到了各种难题的解决之道，推动水治理水平不断提升和各种水问题的逐步缓解，说明中国的国家治理体制有很强的治理效能。在应对和解决各种复杂问题的过程之中，也推动了国家治理体系的创新和完善。

第三，党政主导，调试管理。现代中国国家治理体系，以古代形成的大一统体制为基础，并且融入了很多现代治理的新元素。当代中央集权的大一统体制，是经由中国共产党领导实现的，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。党政主导是中国国家治理的一个基本特征，在此框架下，具体管理制度在“干中学”中不断发展完善，很多公共政策经由地方试点试验然后实施推广。[18]中国体制所表现出的优势和韧性，很大程度上源于这样一个特征。

以太湖水环境治理为例。太湖流域水环境治理长期是个大难题，在中国的七大流域中，太湖水质最差，主要因为湖泊水系的纳污能力和自净能力差，加之人口密集、经济发达，排污量巨大且治污滞后。从上世纪60年代开始，太湖水质不断恶化，到2000年前后，太湖水质基本为劣V类，直到2007年太湖蓝藻危机事件爆发，引起全社会的广泛关注，中央下决心“铁腕治太湖”，开启了大规模的太湖流域水环境整治行动。2007年，国务院组织制定并实施《太湖流域水环境综合治理总体方案》，提出了2012年水环境治理目标。方案实施五年，太湖水环境质量总体得到改善，水环境综合治理取得了初步成效。2013年，为了解决治理过程中出现的新情况和新问题，国务院又组织修编了《太湖流域水环境综合治理总体方案》，进一步提出2015年和2020年水环境治理目标。根据修订后的方案，经过进一步努力，太湖水质总体已由劣Ⅴ类改善為Ⅳ类，富营养化从中度改善为轻度，连续十几年安全度夏，流域内主要城市饮用水水源地供水安全基本得到保障。

太湖水环境治理充分体现了党政主导，国务院组织制定治理方案，由国家发展改革委员会牵头建立省部际联席会议制度，国家有关部门和两省一市共同建立治理太湖水环境的协调机制，同时督促监督流域两省一市建立严密的水污染防治制度，推动了大量治太工程和项目的落实。这套制度体系可以从宏观上解释为何太湖水环境治理成效卓著，太湖流域Ш类以上水质所占河长比例，从2007年的14.3%上升到2018年的42.5%，是同期我国七大流域之中水质提升幅度最大、改善最为明显的流域（详见图3）。

中国党政主导下的治水实践，有很强的灵活性，可以在不断调试之中推动和优化问题的解决。例如，我国人均水资源量仅为世界平均水平的四分之一，近三分之二的城市存在不同程度缺水，解决中国水短缺问题，节水是根本出路。2001年节水型社会建设试点启动，之后的十年间，我国完成了100个全国节水型社会试点建设任务，各地开展的省级试点建设多达200个。经过广泛的试点试验，到“十二五”期间，建设节水型社会成为政府的优先行动和全社会的共识，很多地区能够将节约用水贯穿经济社会发展和群众生活生产全程。党的十九大又进一步提出实施国家节水行动。过去几年间，国家重点行动抓大头、抓重点地区、抓关键环节，提高各领域、各行业用水效率，提升全民节水意识;同时，深化机制体制重改革，强调政策推动和市场机制创新。节水制度的不断发展完善，是中国用水效率迅速提升的根本保障，充分体现了党政主导体制下的调试管理特征。

第四，系统治理，两手发力。中国国家治理体制的另外一个特点，是比较容易实现全局性的规划设计和统筹协调，有能力应对综合性强的公共事务。现代经济社会是复杂的有机体，必然要求系统治理，中国体制在这方面有潜在的优势。在中国国家治理的传统中，政府往往扮演主导性的角色，在当代表现为党政主导。随着中国国家治理从传统向现代的转型，市场的力量迅速崛起，与政府的力量一起，成为支撑“中国之治”的两支主要力量。

市场机制已经在当代中国的经济资源配置中发挥基础性作用，同时在包括水资源在内的公共资源领域也发挥了日益重要的作用。中国的水治理过去长期依赖政府机制，随着现代治水转型，特别是在干旱缺水的倒逼之下，市场机制被积极引入优化水资源配置。新世纪以来，水利部不断推进水权水市场改革，开展了多轮次的水权试点和水价改革。2014年，习近平总书记就“保障水安全问题”发表重要讲话，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，成为强化水治理、保障水安全的行动指南。

总体来看，经过新世纪以来的20年探索，建立健全水权制度，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源，已经成为中国水治理的政策取向。过去十几年来，中国的水权水市场改革有一系列进展。2004年，黄河中上游宁蒙地区开展水权转换试点工作。2005年，水利部发布《关于水权转让的若干意见》和《水权制度建设框架》。党的十八大以来，从国家层面上加大了对水权市场的引导和培育，在党中央、国务院印发的十几份重要文件中先后对水权水市场建设、水权交易推进作出部署。2014年以来，国家在部分省区开展了水权试点工作和水流产权试点工作。2016年，国务院批准在北京设立中国水权交易所，作为交易平台推动水权市场规范有序开展，成立以来累计交易水量28.88亿立方米。[19]与此同时，水价制度历经30年改革，已经实现无偿或福利型供水向有偿商品型供水的转变。城市供水基本实现了全成本定价商品化，推动水务产业的市场化不断提升，水基础设施建设大量利用市场融资，过去20年中国水基础设施的PPP项目，占到同期全世界总量的一半，较好地弥补了公共投资的不足。[20]农业水价改革也不断推进，2016年，国务院发布《关于推进农业水价综合改革的意见》，提出用10年左右时间，建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制。截至2018年年底，农业水价综合改革实施面积累计超过1.6亿亩。很多农村地区探索了灵活水价制度，有力地促进了农业节水。例如，河北衡水市桃城区的灌区，当地农民发明了“一提一补”水价政策，制度创新的节水成效非常明显。[21]

水资源属于难以利用市场机制配置的公共资源，特别是在中国的国情条件下。[22]即使如此，当代中国重视市场机制的运用，并且经过不懈探索，使市场机制在水资源配置中开始发挥重要作用，在当代中国治水体制中成为不可或缺的力量。中国用水效率的提升，其背后是政府和市场的双轮驱动，当代水治理真正实现了“两手发力”。

第五，群众路线，广泛参与。当代中国国家治理的基本架构，是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。在发挥党政主导作用的同时，坚持和完善人民当家作主制度体系，确保人民依法通过各种途径和形式管理公共事务，是实现中国社会既和谐稳定又充满活力的关键。坚持群众路线，鼓励公众广泛参与，是中国特色民主政治的重要特征。事实上，群众路线可以认为是中国式民主，强调决策者必须主动深入到人民大众中去，而不是坐等群众前来参与。[23]

在当代中国水治理中，群众参与是一个重要的政策取向。例如，为了提高农田水利管理绩效，中国积极推行以农民用水户协会为组织形式的参与式灌溉管理改革，鼓励和引导农民自愿组织起来，互助合作，承担直接受益的田间灌排工程的建设、管理和维护责任。2005年，国务院专门出台《关于加强农民用水户协会建设的意见》。在水利部等国家部委的大力推动下，农民用水户协会数量增长很快，从新世纪之初的几千家，增长到2010年的5万多家，到现在的近10万家。[24]尽管从总体上来看，用水户协会发挥的作用不如人意，用水户协会数量的快速增长反映了当代水治理对于群众参与的重视。[25]再比如，2014年，水利部联合三部委，发布首个《全国水情教育规划（2015～2020年）》，要求广泛凝聚社会各方力量，发挥政府、学校、企业、社会组织和科研院所等主体的作用，加快构建政府主导、多方参与、主体多元的水情教育格局。过去五年间，遴选国家水情教育基地34家，开展了丰富的水情教育活动，基地年受众上千万;已经建成国家级水情教育的网络宣传教育平台“亲水网”，涌现出一批水情教育网站和手机APP，全面推动了公众水情意识提高。在各种水情教育工作推动下，知水、护水和亲水逐步成为“全民行动”，有力促进了节水型社会建设。[26]

党的十九届四中全会提出，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。由此可见，坚持群众路线，推动社会广泛参与，在当代中国国家治理体系中的重要性。这方面实施得当，与中国大一统的传统体制优势相结合，中国的制度优势就会更加显著。

第六，依法治国，科技支撑。当代中国国家治理高度重视技术的支撑作用，以适应复杂的现代社会治理需要，这既包括“社会技术”意义上的制度建设，也包括工程技术意义上的科技应用。全面推进的法治建设与持续快速的技术进步，是成就“中国之治”的重要原因和经验。

过去30余年间，中国建立了一整套现代水法规体系，形成了有力的水行政执法队伍，水利的法制化程度不断提升。在立法方面，中国颁布了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国抗旱条例》等一系列法律法规作为水利工作的法律依据。在水行政执法方面，政府加强水利部门和流域管理机构在行政许可、行政处罚、行政征收和行政强制等方面执法职权的梳理工作，水利执法工作取得了明显的成效，从2007年到2018年，全国查处的水事违法案件从49501件下降到23578件，全国调处解决水事纠纷从9358件下降到27件。[27]在水利法律知识普及方面，每年利用“世界水日”和“中国水周”普及水利法制知识。

当代中国水治理广泛利用了现代科技，水利科技进步对水利发展的贡献率达到53.5%。中国的水利科技创新能力不断提升，目前在泥沙研究、坝工技术、水资源配置、水文预报等诸多领域已经达到国际领先水平。[28]以现代信息技术在水利领域的应用为例，中国从新世纪之初就开始将信息技术全面应用于流域管理，黄河水利委员会在2001年就启动了“数字黄河”工程的建设，目前全国各大流域管理委员会都建成了信息系统平台，大江大河管理已经进入数字治理时代。信息技术还被全面用于水资源利用的监管，目前全国已建成重要取水户、重要水功能区和大江大河省界断面三大监控体系，对全国75%总许可水量进行在线监控，实现了中央、流域、省三级平台互联互通。[29]

法律制度建设和现代科技的广泛应用，加速了水治理水平的提升。这既是成就当代治水奇迹的重要原因，也是当代中国取得发展奇迹的基本经验。

中国之治前景：当代中国治水的启示和展望

隨着中国从传统社会到现代社会的转型，中国国家治理体制也随之转型，在保持中央集权的大一统体制架构的同时，融入了越来越多的现代治理元素。当代中国国家治理体系具有“多元一统”的特征，在坚持党的集中统一领导下，更加重视法治和民主;在充分发挥政府力量的同时，注重吸纳市场和社会的力量。多元一统治理，可以视为是中国大一统的历史传统，与当代政治经济社会融合的体制，也是适应现代社会治理需要渐进演化的结果，并在应对现代治理问题过程中不断发展完善。

人类社会的制度是多样性的。正如习近平总书记指出的，世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在适用于一切国家的政治制度模式。各国国情不同，每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。[30]诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆教授也指出，人类社会不存在“万能药”的制度，制度是多样的，如同生物多样性，特定制度的成败取决于这些制度与当地的条件是否匹配，需要增进对复杂和多样性制度的理解和保护。[31]

中国的传统智慧与制度多样性理论是高度契合的。比如，《晏子春秋·内篇杂下》记载的南橘北枳典故：“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实味不同。所以然者何？水土异也。”为何同样的种子，在淮河的南北会长出不同的果子呢？根本上是环境的不同，土壤、水分、气象条件发生了变化，自然结出的果子会有不同，这就是中国古人因地制宜的智慧。《吕氏春秋·察今》则记载了刻舟求剑的故事，讽刺那些死守教条、固执不懂变通的人，说明两千多年前古人就有因时而异的智慧。中国在漫长的治水实践积累了丰富的智慧，比如“统筹兼顾”“因势利导”等，这些治水经验也成为了治国的智慧。

世界上不存在普遍适用的制度，只有最适合自己的道路，各个国家必须根据自身的条件来建立适合自己的治理体系。“中国之治”的深层次动因，乃是中国探索了适合本国国情的发展道路，成功解决了自身面临的治理问题。中国探索建立的一些制度与西方是迥异的，但实践证明是适合中国国情并且管用的。例如，诞生于2007年太湖蓝藻危机事件中的河长制，经过十多年在全国范围的试验，陆续被多地证明有助于改善水治理，特别是水環境治理。2016年，党中央、国务院决定全面推行河长制，目前全国31个省区均已经建立河长制，30多万名党政领导干部被任命为河长或湖长，通过制度建设有力促进了跨部门协作、跨层级协作和跨行政区协作等水治理难题。尽管河长制的可持续性在学术上还有一些争议，但大量实证研究表明，至少在现阶段该制度是有效的，对于江河治理提升和河湖面貌改善能够发挥积极作用。[32]

河长制是中国探索建立的众多水管理制度之一，是中国水治理体系不断发展完善的一个缩影。事实上，中国是在应对多重水问题过程中，探索适合自然地理、经济社会、历史文化等国情特征的管理制度，形成了中国特色的水治理体系。尽管中国的水治理体系目前存在一些有待改进的问题，例如过于依赖政府行政的力量，市场机制的运用存在很多障碍，人民群众的参与比较有限，水治理的法制体系不够健全等，但从总体来看，中国水治理体系是和国情条件及国家发展阶段相适应的，也展现了较高的治理效能。

我们再以中国水利现代化进程为例，看一下中国水治理体系的实际效能。2010年，笔者曾经定量计算和预测中国水利现代化进程，分4大类和10个水利发展指标测度水利现代化的综合实现程度（详见表3）。当时评价中国水利现代化综合实现程度，2000年为30%，2010年为46%，并预测2015年为56%，2020年为70%，2030年为91%，即2030年基本实现现代化。笔者近期根据实际进展进行再评价，发现2015年水利现代化综合实现程度实际为65.7%，比之前预测值高了将近10个百分点。分项来看，安全性需求保障度实际为85%，比之前预测高19个百分点，其中的水旱灾害直接经济损失占同期GDP比重下降到0.25%，已经提前达到了发达国家水平;经济性需求保障度实际为68%，比之前预测高14个百分点，主要原因是用水效率改进速度明显好于预期。[33]但舒适性需求保障度实际为36%，比之前预测低了11个百分点，主要原因是生态用水比重没有提升;水生态环境和谐度实际为63%，比之前预测高9个百分点，主要原因是水环境改善速度明显高于预期。由此可见，新世纪以来的20年间，中国水利现代化水平呈现加速提升态势，按照这个趋势，水利现代化综合实现程度预计在2030年之前就可以达到90%，即提前基本实现水利现代化。这个例子再一次说明，中国探索形成的水管理制度和水治理体系是有效的，在推动中国的治水实践过程展现出高的效能。

当代中国的水治理实践，不仅彰显了中国特色社会主义制度的显著优势，也印证了党的十九届四中全会作出的重要判断：“实践证明，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系，是能够持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现‘两个一百年奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系”。

党的十九届四中全会部署了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的时间表：“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”。以上关于中国水利现代化进程的分析，反映了水治理体系和治理能力现代化的乐观前景，也增强了我们推进实现国家治理现代化目标的信心。

综上所述，当代中国的水治理转型和成就，彰显了中国特色社会主义制度的显著优势。新中国70年的治水成就从一个侧面解释了“中国之治”的制度密码，也预示了推进国家治理体系和治理能力现代化的光明前景。当代中国的治水实践，充分体现了中国智慧、中国文化和中国自信，启示我们要坚定制度自信，坚定不移走中国特色治水之路，坚定不移沿着中国特色社会主义的道路前进。只要我们坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，古老的治水文明必将焕发青春，中华民族的伟大复兴必将如期实现。

（本文系国家社会科学基金重大项目“中国特色水权市场制度体系研究”的阶段性研究成果，项目编号：15ZDB164）

注释

[1][美]弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译，桂林：广西师范大学出版社，2015年。

[2]杨松华：《大一统制度与中国兴衰》，北京出版社，2004年。

[3]马克思：《不列颠在印度的统治》，《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第762页。

[4]Wittfogel， K. A.， Oriental Despotism： A Comparative Study of Total Power， New Haven： Yale University Press， 1957.

[5][11]黄仁宇：《赫逊河畔谈中国历史》，北京：生活·读书·新知三联书店，2002年。

[6] 王亚华：《治水与治国——治水学派的新经济史学演绎》，《清华大学学报》（人文科学版），2007年第4期，第117～129页。

[7]张爱华：《“进村找庙”之外：水利社会史研究的勃兴》，《史林》，2008年第5期，第169～180、191页。

[8]李祖德、陈启能：《评魏特夫的〈东方专制主义〉》，北京：中国社会科学出版社，1997年。

[9] Swyngedouw， E.， "Power， Water and Money： Exploring the Nexus"， United Nations Development Programme， 2006， p. 17.

[10][美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源》，毛俊杰译，桂林：广西师范大学出版社，2012年。

[12] 冀朝鼎：《中国历史上的基本经济区与水利事业的发展》，朱诗鳌译，北京：中国社会科学出版社，1981年。

[13]黄仁宇：《中国大历史》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年。

[14][15]王亚华：《从70年治水成就看中国制度优势》，《中国水利》，2020年第1期，第13～14页。

[16]《陈雷在水利部党组中心组学习贯彻党的十八大精神（扩大）学习班上强调，全面贯彻落实党的十八大精神，奋力推进中国特色水利现代化伟大事业》，《中国水利》，2012年第23期，第17～20页。

[17]王树芳、李捷、刘元章、刘久荣、王旭：《南水北调对北京地下水涵养的影响》，《中国水利》，2019年第7期，第26～30页。

[18][德]韩博天，《红天鹅》，石磊译，北京：中信出版集团，2018年。

[19]中国水权交易所：http：//cwex.org.cn/lising/。

[20] Qian， N.; House S.; Wu， A. and Wu， X.， "Public-Private Partnership in Urban Water Sector in China： A Comparative Case Analysis"， International Journal of Water Resources Development， 2020， 36（4）， pp. 631-650.

[21] Chen， S. C.; Wang， Y. H. and Jesper S.， "How to promote effective irrigation pricing reform in northern China？ Insights from the Taocheng District"， International Journal of Water Resources Development， 2020， 36（4）， pp. 697-715.

[22]王亚华：《水权解释》，上海三联书店、上海人民出版社，2005年。

[23]王绍光：《群众路线是中国式民主创新》，《法治与社会》，2013年第3期，第74页。

[24] Wang， Y. H. and Wu， J.， "An Empirical Examination on the Role of Water User Associations for Irrigation Management in Rural China"， Water Resources Research， 2018， （54）， pp. 1-21.

[25]Wang， Y. H.; Wu， X. and Tortajada， C.， "Innovative and Transformative Water Policy and Management in China"， International Journal of Water Resources Development， 2020， 36（4）， pp. 565-572.

[26]王亚华、许菲：《当代中国的节水成就与经验》，《中国水利》，2020年第7期，第1～6页。

[27]《全国水利发展统计公报》，中华人民共和国水利部，2007年～2018年，http：//www.mwr.gov.cn/sj/tjgb/slfztjgb/。

[28]《科技进步对水利发展贡献率已达到53.5%》，《人民日报》，2018年12月4日，第10版。

[29]《全国75%总许可水量实现在线监控》，中国科技网，2018年3月22日，http：//www.stdaily.com/cxzg80/guonei/2018-03/22/content_650585.shtml。

[30]习近平：《设计和发展国家政治制度 要从国情出发从实际出发》，新华网，2014年9月5日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c_1112384483.htm。

[31] 王亚华：《增进公共事物治理——奥斯特罗姆学术探微与应用》，北京：清华大学出版社，2017年。

[32] Wang， Y. H. and Chen， X. N.， "River chief system as a collaborative water governance approach in China"， International Journal of Water Resources Development， 2020， 36（4）， pp. 610-630.

[33] [34]现代治水的五个方面，具有不同类别的需求属性。防灾减灾、饮水安全、灌溉用水等，主要是“安全性需求”;生产供水、水電、水运等，主要是“经济性需求”;水系景观、水休闲娱乐、高品质用水，主要是“舒适性需求”;水环境保护和水生态修复，安全性需求和舒适性需求兼而有之。三类需求处于不同的层次，通常高一层次需求的出现，以低一层次需求的一定程度满足为前提。参见王亚华、黄译萱、唐啸：《中国水利发展阶段划分：理论框架与评判》，《自然资源学报》，2013年第6期，第126页。

[35]2015年实际值系为新增计算。

责 编/周于琬