张淼 方雪娇 奉贤区委党校

近年来，伴随我国经济社会的不断发展，人水关系依存度越来越高，民众逐渐意识到水行政管理的重要性，对水行政执法的要求也逐渐提高。经济社会的发展要求更好、更适应的水务行政执法和管理，同时也需要行政执法为经济社会主体平等、公正地从事经济社会活动的创造良好的营商环境。

一、基本情况

在区域经济社会发展进程中，水环境建设处于日益重要的地位，其中，水务管理与水务执法承担着重要的职责。然而，面对当前复杂局面和经济下行压力加大的新情况，在经济下行压力大的情况下，不少企业面临经营困难、效益不好、利润变薄等诸多困难，承受负担的能力也自然随之下降，对行政执法也就更加敏感。与此同时，行政执法与管理在实施过程中仍存在界限模糊的问题，许多只需要加以引导管理的事情通过执法的程序处置后，不仅加大了企业负担，而且容易矫枉过正，不利于企业的健康可持续发展。因此面对居民日益迫切的宜居环境要求和企业对良好营商环境的需求，水务工作亟待破局与发展，一方面要建立更科学、规范、柔性的水行政执法体系，另一方面也需保障经济社会主体平等、公正地从事经济活动的良好营商环境。通过理清行政管理与执法的关系和界限，明确各自的职能范围，管理注重过程，执法注重惩治，双管齐下、互相配合才能发挥整体优势，使政府行政职能得以更好得到发挥，营造出利于企业发展的良好的营商环境。

二、困惑和瓶颈

（一）执法与管理的界限模糊

部分部门将执法等同于行政机关依法定职权实施的具有社会管理性质的具体行政行为，让行政执法承担过多的管理职能，使得行政执法承担职责过多，负担过重。行政执法是对特定人或特定事项采取的行政行为，不是针对一般人和一般的事的，没有普遍的约束力。以公共权力和法律为基础，对社会公共事务和政府自身内部事物所进行的管理和服务活动还是要依靠行政管理。行政执法只是行政管理的一部分，无法承担过多职责以外的东西。

行政管理和行政执法之间的界限模糊，不可避免的以增加人力、财力、物力、时间的支出和浪费，降低了两者的效能和效率。只有明确行政管理和行政执法两者之间的界限和职责范围，建立健全管理与执法中的沟通协调机制，才能提高行政管理和执法的水平。

（二）执法与营商环境的对立统一

一方面，水务行政执法是社会和谐稳定、经济持续发展、人民安居乐业的必然要求。经济社会的发展要求更好、更适用的水务行政执法。另一方面，企业的目标是要盈利，而行政处罚在短期内减少企业利润，影响企业配合执法意愿。对于中小企业而言，遵守法律法规意味着需投入更多人力、物力，给企业增加负担，使这些企业遵守法律的意愿降低。如果企业守法成本超过违法成本，企业可能不愿意守法，导致执法效应降低，执法效果不佳。

（三）治理行为缺乏统筹性

社会治理需要政府、社会、市场等参与各方一起民主协商、平等对话、科学决策。如，根据《水污染防治法》，有水污染防治、监督和管理职权的部门包括生态环境主管部门等九个部门，组成“九龙治水”的局面，责任推诿、政策冲突以及多重执法等诸多问题都时有发生。以渔业为例，我国水产品总产量中，水产养殖占比重达70%以上，水产品养殖量大于捕捞量，这在全球主要渔业国家中是唯一的。但我国有些地方采用高密度、不合理的投饵型养殖方式，造成了水质污染等一系列负面影响。

三、思考和建议

（一）坚持基本原则，强化依法行政意识

依法行政是现代法治国家基本原则，党的十九大报告提出全面推进依法治国，重点就在于保证法律严格实施，而严格执法是法律实施的“最后一公里”，走好“最后一公里”，全面依法治国才能实现。水务执法必须强化依法行政意识，坚持严格执法、铁腕执法。根据中央环保督查整改要求，以依法执法和从严处罚为出发点，在排水违法行为的法律适用方面有上位法则按上位法执行，有特殊条款则按特殊条款执行，有重罚条款的绝不避重就轻。

（二）完善制度措施，提升执法效能

完善内部管理制度，健全外部协调机制，实现用制度管事、管人，进而规范执法行为，提升执法效能。一是细化裁量权标准。细化水行政处罚过程中自由裁量权的标准，可以规范行政执法行为，有利于行政相对人自觉接受相应处罚，从而减少人为因素或条件模糊引起的行政自由裁量的过于随意和不公开、不公正等问题。二是制定执法责任制。制作工作清单制，明确工作职责，如在联合执法过程中，明确工作目标、岗位职责、执法机制以及联系人名单。联系人名单应按区域划分，并公布联系方式。三是完善司法协作机制和联动执法机制。加强水行政综合执法部门和其他部门乃至属地政府间的协调配合。注意在行政区域边界地区，特别是水事矛盾敏感的地区之间，建立有关省际边界水事协商的工作机制，从而及时通报对岸、上下游边界的水事情况，实现互通信息，共同维护边界地区的水事秩序。另外，应以取水许可管理、河道内建设项目管理、省际水事纠纷预防、防洪防汛安全为切入点，建立健全流域与地方部门联合执法的工作机制，进一步形成高效协同、优势互补的水行政执法联动机制。可以针对重大水事违法案件和河道管理中存在的突出问题，通过之前建立的河长制平台，开展专项执法和联合执法行动。

（三）运用智能化手段，提升行政执法效能

随着互联网产业迅速发展，移动电子政务办公模式已在政府日常管理活动中普及，为提升行政执法效能和多方进行信息交流提供了有效手段。

一是通过大数据信息共享构建协同治理平台。依托信息共享平台进行跨部门、跨层级、甚至跨地域的政务协同和信息共享，从而实现环境数据的多维联动和融合，进一步推动政务信息资源共享。通过与科研机构、大专院校等单位合作建设环境科学数据中心，在整合大气、土壤、海洋、湖泊、生态系统等数据库的基础上，推动科学数据资源开放共享，从实现违法行为早报告、早发现、早制止。二是运用云计算完善行政执法监督网络平台。可以开通云图地理信息系统、一键报警、随手拍、公益眼等应用等模块，直观清晰地获取区域环境污染动态情况，通过具备定位布控、数据比对和情报分析等功能的应急控制系统，实现全方位精确打击、一体化统筹指挥、全流程动态化监督。

（四）运用柔性执法模式，打造良好营商环境

依法行政需要讲究策略。企业是行政执法的监管对象，同时也是服务对象。企业对行政管理和执法要求存在回避倾向，要实现行政管理和执法的目标，需要充分考虑企业的正当利益需求，以实现良性互动，打造良好的营商环境。

在具体执行中，一方面对违法行为执行严格处罚。对带来严重损害后果的违法行为、企业拒不改正的违法行为、恶意违反水务法律法规的行为，行政执法机关应当采取强制措施，进行严厉处罚，尽量减轻或避免违法行为带来的损害。行政执法机关只有对故意违法者依法处理，才能使更多的企业乐于守法。另一方面，可适度降低企业守法经营成本。正如前文所述，只有在守法成本低于违法成本的情况下，企业才会乐于守法。减轻企业的守法成本的路径，可以从在法律规定上减轻企业的义务着手。行政执法机关在执法过程中，还要区分企业的守法程度，如果不是由企业自身认识因素造成的违法行为，如果不是有迫切需要，尽量不采取如强制停产等对企业影响较大的处罚措施，给予企业一定的宽限时间，拒绝整改的再采取强制措施。