徐新阳 李德光 周菲 安徽财经大学经济学院 魏禧辰 安徽财经大学管理科学与工程学院 陈志鑫 安徽财经大学金融学院

在土地经营权承包流转的过程中，有很多问题困扰着大家，其中最重要的就是土地确权登记工作，土地确权不仅为农村集体土地所有权、使用权和经营权“三权分置”奠定基础，同样也是农村地区经济振兴的关键。尽管确权登记系统强，但问题复杂多样，需要多个职能部门协同配合，工作量巨大。

一、土地承包流转与农村经济

土地产权制度几经变革，如今发展成为现在的土地承包制度，这是中国农村发生的一场大变革，从我国 20 世纪50年代到现在，农村土地制度每一次变革都深深地影响着农村经济发展的轨迹。

20世纪90年代中期以来，为实现农村地区土地利用率与农村地区物质生活保障的提高，国务院明确提出“建立土地承包经营权流转机制”。[1]各个农村地区通过将从集体所有的土地中承包经营的土地通过互换、转包、出租、转让等其他方式进行流转，寻求非农业领域与农地流转的收益，并不断展开对农村土地关系的积极探索。

（一）土地承包流转对农村土地产权关系的影响

1.农村土地关系的内涵与实现形式

土地承包经营权制度的建立，为农民成为地权交易主体提供了可能性。在过去我国法律上禁止或限制农村土地承包经营权的流转，但随着农村社会经济条件的变化，我国的土地承包制度也在随之改变，在法律上使得土地承包经营权在农村经济中具有独立性，国家也在不断完善相关土地产权制度，以规范土地承包经营权与集体所有权之间的关系。一方面土地的产权主体在实际生活中并不明确，表面上看农民集体所有的财产为本集体成员共同所有，另一方面由于农民所处的知识结构层面较低，无法较为正确地执行较为科学、统一、可行的规则，以及不同成员的认知不同会引发实践中的争执。

2.土地经营权稳定流转与土地产权关系

土地经营权制度依托市场交易，有利于农村集体土地资源的合理配置。农户依照农村集体成员的法定地位取得集体所有的承包地的占有、使用和收益权利或者让渡于他人，获取转让的经济利益。

土地流转的方式有很多种，但是其独立取得收益的权利不会受其影响，土地经营权制度的确立就是为了使之脱离农民集体成员的土地财产权，使其不受设立之前的土地承包权的影响。其当中涉及的法律问题在这里我们不做探讨，在这一制度实施期间，其政策也会随实际产生问题而不断变化，租赁期、财产所得等问题依旧是我们不断探索的问题。

（二）土地承包流转对农村生产力的影响

1.闲置土地再利用

农村社会生产结构较为单一，人均耕地较少，另外耕作土地所带来的收益较小，为了谋得更高的收益，农村青壮年劳动力逐渐选择走进城市，这就使得农村剩余劳动力逐渐减少，农村剩余人口结构偏向幼儿与老龄，农村土地一定程度的荒废，区域间经济发展失衡，农业现代化进程缓慢。

在土地承包经营制度下，土地经营权的转移很大程度上能够帮助家庭劳动力缺失的农户取得以土地为依托的经济，对于农村地区的经济发展也会起一定的促进作用，更多的专业化承包商从事生产活动，有效避免了土地的闲置浪费，更好地拉动农村经济的发展。

2.规模集约化生产

农户从集体分得的土地大多比较零散，其依靠精耕细作带来的收益较低，同时还要个人独立承担作物生长的风险，其耗费在其中的劳动无法得到同等程度的补偿。此外土地的生产效益并没有被农户全部开发出来，造成土地利用率低下。通过土地承包经营权的转让[2]，得以使土地能够大规模地集中于同一转让人手中，通过经营要素的同等控制，要素含量的增加与投入的集中，优化投入要素组合方式等来调整增进种植收益。

近年来许多农村地区也都在实施“谁有能力谁牵头，谁牵头就扶持谁”的政策，能够加速产生地区的龙头企业，从而推动周边地区产业发展，加速农村经济的发展。与此同时农民生产合作社也是农村生产力与经济发展的新兴力量，通过集中农村优势人才进行集中劳动，不仅提高了劳动生产率，也缓解了农村剩余劳动力的就业问题。[3]

（三）土地承包权流转对农村资源优化配置的影响

土地承包经营权流转对于农村土地资源的再配置具有重要作用，农户从农村集体土地中承包下来的土地在农民手中并没有产生最大的收益，更多的是为了满足法律上农户所取得土地经营权的地位，但是农户自身具有局限性，土地无法发挥其最大效用，因此国家推出了土地承包经营权流转的制度。

土地承包经营权的流转最大好处在于能够将生产环节转让给拥有相应生产条件的人，土地的经济效益可以充分得到利用。在这一过程当中，土地逐渐朝着规模化、集约化的方向迈进，通过合作社、生产公司等与企业进行牵头合作可以拿下更大的订单，取得的收入是无法与零散耕地带来的收入相比的，此外对于农村剩余劳动力的安置问题也可以得到相应解决。

二、土地承包流转发展当中的一些尝试

（一）农村土地承包经营权流转的一些建议

1.农户土地承包权应该自愿有偿退给农民集体

农户土地承包权自愿有偿退出将是一个漫长历史过程，它只有随着农户家庭在城镇就业稳定、居所稳定、户籍迁入城镇、大幅度超越乡村工作的家庭收入、享有城镇居民完备的社会保障制度等条件的具备，从长期来看才能为乡村中农户普遍退出土地承包权创造基本条件。因此，在农户土地承包权退出制度设计上，绝不允许搞集中、连片的强制退出制度安排。合理充分土地承包权退出补偿是激活农户退出土地承包权的第一动力，促使农户自愿有偿退出土地承包权，合理补偿是首要的。

2.农户自愿有偿退出承包地多样化制度安排[4]

保留这些退地的农户与农民在下一轮土地承包时符合集体成员要求的，可以重新承包集体的土地权利。农民与农民也可以选择永久退出承包地，即退出承包地后该农户永远都不能再承包集体土地。但建议对永久退出承包地农户可以保留其集体成员身份，退出承包地不应影响其对集体收益分配权及其他从农民集体中获取权益。从退出数量来看，制度设计既要允许农户选择全部退出承包地，也要允许农户仅是部分退出承包地。

3.建立健全农地承包权退出的风险保全制度

建立健全农地承包权退出的风险保全制度，则具体包括前置风险保全制度和后置风险保全制度。前置风险保全制度主要是强化农民集体经济组织、地方政府部门对退出土地承包权农户、农民进行资质审查，确保农户、农民不是因为生活困难或贪图短期退地收入而盲目退出土地承包权。如：将土地承包权的退出限制在集体内部的转让。规定只有年满65周岁户主可以不受限制退出土地承包权，一般只鼓励在城镇有稳定职业和较高非农业收入农户或兼业农退出土地承包权。在农地承包权退出的风险保全的后置制度安排上，一般不要将农户、农民退出土地承包权与退出其他土地权益和退出农民集体经济组织绑定在一起。在推动农户、农民土地承包权退出的同时，建立健全农村社会。

（二）农村土地经营权流转对农村经济发展的意义

1.利于农村建设与乡村振兴

农村建设是我国新时代社会主义发展的必经之路，是国家和社会关注的焦点问题之一。农村现代化可以推动我国小康社会的进一步发展，加快我国社会主义现代化建设。土地流转政策是加快我国农村建设的重要政策，土地流转可以帮助我国建设现代化大型农场，突破现有农业限制，实现农业现代化发展。

实行土地流转制度不仅可以帮助农民增加收入，而且将土地租赁出去农民可以基本摆脱土地的制约，走进城市，土地租金也会为他们减轻生活压力。

2.提高城市化进程

土地流转制度可以帮助农民降低劳动难度，缩短劳动时间，而大量农业机械的应用，可以帮助农民更简单的进行劳作，依靠土地租金进行生活的方式也可以避免农民因为天灾而导致破产。土地流转利用大规模机械化耕作提高了农村土地利用率，让农村土地不断升值。因此，农民即使不选择进行农业耕作，也可以依靠土地租赁的租金进行生活，农村劳动力可以更自由地进行流转，促进我国农业人口向非农业人口转移。

3.提高农村土地利用率，促进农业现代化发展

土地流转，可以将荒废的田地利用起来，解决土地闲置问题，提高农村土地利用率。随着我国现代科技的不断发展，一批先进的农业机械出现在大众面前，为农业的进一步现代化发展提供动力。农业大规模集约化生产利用高科技农业机械，提高种植效率，先进的技术设备的引入不仅可以提高种植质量，还可以节约人力资源，促进农户获得更多经济效益。土地流转使农户对高科技机械的需求越来越大，推动我国农业现代化机械不断发展，其成果不仅可以利用于农业之上，还可以带动畜牧业、加工以及物流产业等发展，不断缩小城乡收入差距。

（三）如何加强土地承包权流转的监管，保障承包中各方的合法权益。

1.在土地流转政策扩散实践中，为预防出现相应的土地流转风险，地方政府要在制度建设上加以规范，根据本区域的特点，适当学习其他地区的流转措施。另外要协调组织完善农村土地流转产权制度，进一步明晰土地权属关系，用具体标准来规范土地流转行为，并且健全农村土地流转相关社会保障制度，出台农村土地流转专项补贴制度，政府可制定适宜、规范的流转补偿标准，为流转土地的农民建立流转补偿专户，进而提升土地流转政策扩散的有效性。

2.在农村土地流转政策扩散过程中，政府处于政策执行的主体地位，因此地方政府在土地流转政策扩散中要加强政府内部机制建设。在土地流转政策实践中，政府应明确自身的职责，促进自身职能转变，依据相关法律政策推进土地流转政策扩散，以减少权力寻租行为。政府人员在土地流转中要加强执法力度，严格土地流转执法，对土地流转过程进行有效监管，严禁土地流转违规行为的发生。另外政府可细分内部管理职能部门，设立土地流转价格评估机构以及专门的土地流转监督职能部门。另外政府应树立风险管理观念，促进完善土地流转风险防控管理建设与应对机制。[5]

3.在土地流转政策中，地方政府为解决土地流转过程中的无序性与盲目性等问题，应强化政府宏观调控的作用，规范农地流转参与主体的实践行为，并完善农地流转市场交易体系与流转信息网络平台服务体系，以建立良性运行的农地流转市场竞争环境并形成农地流转良性竞争服务机制。

4.政府可以推进土地流转金融信贷扶持机制建设，要扩大土地流转融资贷款的渠道，鼓励其他金融组织开放土地流转融资通道。在土地流转中，农民流转主力军，政府可组织土地流转政策宣传与流转具体操作活动，增强农民的土地流转风险防控意识，另外还应促进农民文化素养的提升，使其提高对农业政策的接受度。

三、结语

土地乃民生之本，如何高效的管理有限土地资源，挖掘土地潜力，一直是我们研究的方向。本篇论文通过多方位、多角度分析，并实地考察，发现存在部分地区监管乏力，承包合同效用低，无法保障双方既得合法权益等问题，为保障我国土地承包经营权流转制度健康运转，在现有调查结果的基础上，提出把握土地流转的总体要求和原则，并提出对未来发展趋势的预测，希望对土地承包经营权未来的发展提供参考。