杨国栋，钱 晖，戚荣婷，崔延松

（1.江苏省盐城市大丰区水利局，214100，大丰； 2.江苏省南通市江海测绘院有限公司，226001，南通；3.江苏省沭阳县水利局，223600，沭阳； 4.南通大学，226019，南通）

国务院办公厅2016 年1 月印发的《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2 号）中明确“农田水利工程设施完善的地区要加快推进改革，通过3～5 年努力率先实现改革目标”。 江苏在完成宿迁宿豫区、扬州高邮市国家级试点任务基础上，根据省政府办公厅2016 年5 月印发的《关于推进农业水价综合改革的实施意见》（苏政办发〔2016〕56 号）全面推进农业水价综合改革。 2019 年12 月江苏省水利厅等厅委率先出台了《江苏省农业水价综合改革工作验收办法》（苏水农 〔2019〕27 号， 以下简称《办法》）。

结合《办法》具体规定和《办法》的“验收赋分对照”，从诠释和存疑两个方面进行讨论。

一、《办法》结构和上位政策符合性理解

1.《办法》结构与指标权重

《办法》分六章共十六条。 第一章共有三条，明确了《办法》制定依据、验收对象及其验收原则和验收单元；第二章用一条阐述了文件规定、改革面积、实施方案等验收依据；第三章共有二条，从验收内容和验收必要条件两个方面规定了验收条件；第四章共四条，从验收流程、报验程序、档案管理、完成时间等方面明确了验收组织；第五章共三条，从验收等级、合格条件、不合格规定三个方面规定了验收结论评定方法； 第六章共三条，从行政问责、长效考核、解释权限三个方面作了规定。

赋分指标分为三级。 一级指标有组织领导、运行机制、改革成效，权重比例为0.2∶0.6∶0.2。 运行机制设有农业水价形成、 精准补贴和节水奖励、工程管护、 用水管理四个二级指标，权重均为0.15。 组织领导设有健全领导机制、制定实施方案、核定改革范围、强化考核督导、建好改革台账五个三级指标，权重均为0.04。 运行机制设有12 个三级指标， 总权重为0.6。 改革成效设有五个三级指标，总权重为0.2。

2.与上位政策的协调性认识

（1）结构体系的符合性

2017 年6 月国家发展改革委等部委印发的《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》（发改价格〔2017〕1080 号）中附列了“农业水价综合改革工作绩效评价办法”和“农业水价综合改革工作绩效评价表”，《办法》结构体系对照上述文件规定体现了行文结构的依照性。

（2）验收内容的适应性

2019 年5 月国家发展改革委等部委印发的《关于加快推进农业水价综合改革的通知》（发改价格〔2019〕855 号） 中明确了基本验收标准，《办法》 中规定的农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程管护机制、用水管理机制等四项机制与上述文件规定具有验收内容的适应性。

（3）改革制度的衔接性

2018 年6 月国家发展改革委等部委印发的《关于加大力度推进农业水价综合改革工作的通知》（发改价格〔2019〕916 号）在“因地制宜设计改革方案”中明确了计量设施建设、工程管护模式、定额管理、水价运行机制、奖补资金筹集、节水奖励六项改革制度.《办法》通过“运行机制健全”和“改革成效明显”两部分赋分进行衔接。

此外， 上位政策规定的改革面积、台账建设、工程管护、水权分配等具体内容，在《办法》中均有体现。

二、《办法》特色和因地制宜适应性理解

1.《办法》体现的典型特色

（1）以县级行政区域为单元

按照自下而上、分级组织、分批实施的原则，按县级单元自验、市级初验、省级第三方机构核验、省级验收四级程序进行。

（2）明确乡镇级改革责任

在县级参照《办法》出台“验收细则”的基础上，要求乡镇级对照“验收细则” 设立的验收指标核查佐证材料， 再由县级责任部门组织自验，县级政府报告批复同意后向市级责任部门报送验收申请。

（3）设定“不合格”限制

存在改革区域未覆盖全部改革范围、农业用水价格未达到运行维护成本、市县未安排农业水价综合改革资金之一者评定为“不合格”。

（4）体现长效管理要求

规定了不定期抽查措施，将抽查结果与农水项目经费安排、行政问责等经济、行政措施结合。

2.对因地制宜适应性认识

（1）要求县级建立财政预算安排长效机制符合实际

《关于加大力度推进农业水价综合改革工作的通知》（发改价格〔2018〕916 号） 中明确财政精准补贴资金可以按照“整合与统筹”方式筹集。 江苏大中型灌区运行管理经费、小型灌区管护经费等资金需求均已列入财政预算并及时拨付到位。

（2）计量设施全覆盖应改为有效灌溉面积具有可达性

江苏灌溉取水方式是渠系自流和泵站扬水。 对自流灌溉区按照骨干工程与田间工程分界点安装仪表或设施实现计量，对终端扬水灌溉区推行以电折水计量，两种计量方式具有明确的针对性和操作性。

（3）水价运行机制赋分指标体现了水价结构的匹配性

将水价运行机制细分为“出台水价核定办法”“科学核算农业水价”“出台县级指导价格”“合理制订执行水价”四部分内容，融合了“农业水价=水利工程水费+末级机电灌溉费”的结构特点，体现了与超定额累进加价制度、 达到运行维护成本低控制度、财政精准补贴与节水奖励制度等政策的匹配。

（4）工程管护机制考核指标承继了改革的持续过程

2013 年水利部、财政部联合印发了《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169号）,江苏从明晰工程产权、落实管护主体、多渠道筹集管护经费、多元化管护模式选择等方面已经形成了小型农田水利工程管护经验；工程管护机制考核指标的设立承继了改革过程的持续和深化。

三、《办法》导向目标及其改革措施存疑

1.改革的制度体系与节水重点存疑

根据江苏省水资源公报， 江苏2018 年农业用水量为273.3 亿m3；根据 《江苏省2018 年稻谷补贴管理工作实施方案》（苏财基层〔2018〕23 号）汇总分析得出水稻田面积为3 370.6万 亩（1 亩=1/15 hm2，下 同），以 扬 籼优919、 淮粳1 309、C 两优113 三个典型水稻品种推算终端用水量为482 m3/亩， 渠系水利用系数按0.65 估算出水稻田实际用水量249.9 亿m3，即水稻灌溉用水量占农业总用水量达到91.4%；为此形成结论，即江苏农业水价综合改革农业节水的潜力在于水稻灌溉节水。

农业水价综合改革的核心制度包括定额控制、供水计量、水价机制、奖补规定、管水组织、长效管护六个要素, 这六个要素规定了改革的内容和制度约束的因果关系。 《办法》在验收指标的设置和赋分标准上虽然体现了改革的六项核心制度，但在匹配节水重点的选择上是以国家下达的有效灌溉面积6 100 万亩作为系统制度的承载区域， 对于约2 730 万亩较少灌溉或根本不需要灌溉的其他农作物，匹配相应的六项核心制度进行验收考核，实际验收过程中将会产生务虚甚至弄虚作假操作。

2.计量设施全覆盖有效灌溉面积存疑

农业灌溉用水实现农户认同、经济适用、方便操作的计量考核，是农业水价综合改革六项核心制度的关键，决定和影响其他五项制度的实效运行。 针对江苏水稻田灌溉水源态势估算， 自流灌溉面积约290 万亩，完全依靠泵站扬水灌溉面积约2910 万亩，视水源状况实行自流、扬水和移动机船补水的混合灌溉面积约170万亩。 《办法》在“完善供水计量措施”验收指标赋分上以“计量设施全覆盖应改有效灌溉面积” 为赋分标准，且以“大中型灌区骨干工程与田间工程分界点全部实现供水计量”为递进赋分项，并规定“计量设施用水计量数据齐全”。 这一规定不可避免地产生三个问题，一是不需要灌溉或极少年份需要灌溉的约2 700 万亩其他农作物，是否需要安装计量设施，安装了又如何提供计量数据；二是针对大中型灌区骨干工程与田间工程分界点匹配的计量设施是否满足近3 000 万亩泵站扬水灌溉范围的计量需求；三是采取移动机船补水灌溉区如何进行计量考核。

3.改革成效与农业节水目标考核存疑

农业水价综合改革的根本目标是促进农业节水，利用经济杠杆实现依价调节。 姑且不论依价调节是否有效，仅就考核验收应当完成的事项而论，应体现推进过程的方法措施是否落实到位。 《办法》在“改革成效”中规定了“完成改革任务”，以6 100 万亩改革任务分解到村组田块统计表为佐证；规定的“促进农业节水”以宣传材料、节水证明为佐证；规定的“工程运行良好”以是否发生群众投诉工程管护情况为依据；规定的“农民负担合理”以改革后水价不高于改革前水价为标准。 这些验收考核指标的设定均不具有明确的约定性，即指标的名称含义缺乏理论依据，赋值口径不一致，计算方法科学性不足，所要求提供的相关佐证材料、佐证依据难免流于形式，而无法反映推进过程的方法措施是否落实到位。

四、分析结论和措施建议

1.分析结论

江苏农业水价综合改革应以水稻田用水控制为重点，相关改革制度应立足水稻田用水管理，注重因地制宜实效推进。 改革的上位政策，包括改革的国家政策应尽可能突出方向和目标，在具体推进措施上应以成熟的各类型示范区、成熟的改革模式进行引导，力避事无巨细，避免基层为完成任务而形式适应。 农业水价综合改革工作作为水利行业列入 “国考”的任务（内容），应针对水利行业特点和区域实际，立足创新研究、适应分析，制定切实可行的实施方案，保证政策“落地”，取得实效。

2.措施建议

（1）优化灌溉用水计量方法

现行的计量单元是以“大中型灌区骨干工程”“田间工程分界点”两个要素进行布局的，体现的是从上（上游）向下（下游）分级计量要求。 结合江苏等平原河网地区实际，更具实效的计量布局是从下（终端）向上（水源地）进行计量。 原因在于：一是水稻田是节水的控制重点， 立足终端方可取得实效； 二是终端计量结果对应于用水主体， 方便对用水单元进行考核； 三是终端扬水灌溉区具有泵站等工程设施，方便节水控制；四是大中型灌区并非完全的节水控制点， 大多数区域仍然依靠终端泵站扬水灌溉。

（2）依托泵站整合用水管理

终端灌溉区虽然具有扬水泵站等工程设施， 可以实行节水控制，但由于泵站管理权限和责任主体既有水利部门，也有乡镇村组，还有个体承包和民有经营等多种产权管理和责任形式；终端泵站多元化运行管理模式需要通过改革进行制度整合，形成节水控制的有效手段。

针对江苏面广量大、模式多元的终端扬水泵站的运行特点，实现节水控制的最有效手段不是水源控制，而是电力供给控制。 实现以电力控制为主线的节水制度有序运行，可将供电部门列入农业水价综合改革责任部门，实行用电节制。

整合终端用水管理的主要措施包括：一是将单体泵站定额用水量转化成定额用电量，通过测定和率定相应泵站的水电转换系数完成；二是将超定额累进加价由按水价加价改成按电价加价；三是将节水奖励由依节水量奖励改成按节电量奖励；四是将灌溉期结束用水量总考核改成按用水过程分阶段预警考核。

上述主要措施融合前文所述的农业水价综合改革的六个要素形成改革制度， 既方便有关部门操作，用水农户又具有较高的认同度。

（3）规范管水管护组织建设

水利部等部委联合印发的《关于鼓励和支持农民用水合作组织创新发 展 的 指 导 意 见》（水 农〔2014〕256号）中明确，农民用水合作组织建设应多元化，不搞一个模式；国家发展改革委等部委联合印发的《关于2017年度农业水价综合改革工作绩效评价有关情况的通报》（发改价格〔2018〕1133 号）中明确，管护组织可通过购买服务，明确管护责任，推行“道班化”管理。

针对江苏面广量大的小型农田水利工程设施布局，仅依靠单一的由乡镇成立农民用水户协会及其村级分会，按全覆盖改革面积的验收目标进行考核，较难完成管水管护一体化改革任务。 管水管护组织建设应立足末级泵站、渠系结构，按从下（终端）向上（水源地）的推进路线进行制度设计和规范运行。 ■