李淑慧

“三农”问题既关系着我国国民经济的稳定发展，也影响着农村社会秩序的稳定。土地是农民的基本保障，是农民生存和发展的最主要的资源，更是农民维持生存的命根子。为此，在推进土地流转的进程中，农民的权益不容忽视。“三权分置”方案提出后，我国农村土地流转规模扩大，越来越多的农村土地进入土地流转市场。土地制度改革确实释放了农村的剩余劳动力，将不愿意种地的农民从土地上“解放”了出来。部分农民通过流转的形式让土地得到有效利用，同时从土地上获得租金，增加了财产性收入。但是，由于我国土地流转制度不完善，加之农民处于弱势地位，农民在土地流转中容易成为受害者。

一、农村土地流转中农民权益保障存在的主要问题

(一)土地权利主体不明

我国法律明确规定，农村土地属于农民集体所有，农民真正享有的是土地的使用权。然而，现在很多地区却对农民的使用权以及经营权没有正确理解和认识。[1]调查发现，很多农户不了解土地产权性质、农地经营权和所有权等的联系与区别。[2]对土地权利归属的模糊认识容易导致农民权益纠纷问题。同时，这种情况也对土地流转工作的顺利开展带来了极大的消极影响，并对农民经营土地的热情造成极大的打击。

(二)土地流转程序混乱

在农村土地流转实践中，自发性土地流转占多数。农村是熟人社会，农民自身法治观念淡薄，所以，农户之间进行土地流转时大多只作口头约定，一般不签订书面土地流转合同。口头协议方便，但是随意性太大，根本无法保障双方利益。部分农户虽然也会签订土地流转合同，但合同内容不完整，权利义务不清晰，一旦发生纠纷，很难依靠合同解决。以上两种情形都极容易引起纠纷，不利于保护农民合法权益。

(三)土地流转监管不到位

许多地方政府和农村基层干部为了自身利益强制农民流转土地，剥夺农民的自主决策权，严重侵害农民的权益。农村土地流转监管体系尚未形成，农村土地流转监管不到位，无法保障农村土地流转有序进行。

首先，土地用途监管不到位。农村土地流转，吸引了一些新型的经营主体。这些经营主体确实为农村发展带来了充足的资金和技术，但也存在擅自改变土地用途的情况。比如，部分土地流转到企业经营者手中，有的在流转到手的土地上建休闲度假村、私人庄园，有的则盲目种植经济林木、经济作物。[3]

其次，土地流转服务监管不到位。在农村土地流转中，农民获取信息有限，无法全面了解土地流转知识和政策，这需要政府出面，为农民做好服务工作。但是，农村土地流转中地方政府缺乏服务管理意识，不能及时为农民提供有效的政策咨询及相应的土地流转服务等。土地流转中存在的信息不对称问题，导致农民不能从土地流转中获得应有的收益。[4]

(四)农民生活缺乏保障

农民的生活来源主要依赖土地，土地是农民的生存保障。农民文化水平不高，又没有固定的工作。土地流转出去之后，只依靠不稳定的进城务工收入，生活很难得到保障。虽然国家开放了户籍政策，对进城务工农民给予了很多保障措施，但是由于社会保障机制不完善，生活在城市中的农民无法像城市居民一样获得医疗、就业等保障。[5]社会保障服务的不平等，导致失地农民的生活很难得到保障。

二、农村土地流转中农民权益受损原因分析

农村土地流转中农民权益保障存在问题的原因很多，既有土地流转制度的问题，也有政府层面的原因，还有农民自身的原因。

(一)法律制度不完善

首先，农村集体所有权主体界定不清。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第十一条、《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第二百六十一条都明确规定了农村土地的所有权属于农民集体所有。但这个“集体”具体指的是谁？法律并没有明确规定，导致行使农民集体所有权的主体不清楚。《民法典》确立了集体经济组织的特别法人地位(第九十六条)，但并没有明确说明集体经济组织是农村集体所有权的行使主体，而是将其定位于集体所有权的行使代表。不同的法律对农村土地所有权的行使主体做出不同规定，造成在处理土地问题的时候，找不到具体负责的主体。农村土地所有权模糊，农民集体所有权虚化，是农民权益受损的法律制度原因。

其次，征地程序设计存在缺陷。第一，在征地中农民没有平等地位。在土地征收时，政府拥有绝对的话语权，农民无法以平等的地位对话。第二，征地补偿不到位。农民虽然是土地权利人，但涉及征地补偿的谈判事宜时没有主体地位。集体是补偿谈判主体，农民无法以独立权利主体参与征地协商谈判，这就剥夺了土地权利人实质性参与土地补偿谈判的权利。[6]

(二)农地流转市场不健全

农村土地流转市场主要是指用于农村土地流转交易的载体以及相关的监督管理机构，是农民进行土地流转交易的桥梁，同时也起到保护农民切身利益的作用。[7]健全的土地流转市场对农村土地流转工作的顺利开展有着重要意义。在流转土地时，农民首先想到的就是如何快速将土地流转出去，往往不会在意土地流转市场是否完善。农地流转市场机制的缺陷使得土地流转工作无法正常进行，农民的权益受到影响。

第一，中介组织未能充分发挥作用。在土地流转中最重要的就是土地流转的市场价格，然而，由于现有的中介组织，不能充分发挥其提供中介服务的功能，导致土地流转相关信息不流畅，无法按照市场要求形成土地流转价格。土地流转价格过高则会损害经营主体的利益，导致经营主体不愿意接受；价格过低则会让农民不愿意流转自己的土地。这种利益博弈的过程，不仅使真正需要土地开展经营活动的农户无法获得流转土地，也会阻碍农村土地流转。

第二，评估组织和评价标准缺乏。我国缺乏正式的评估组织和科学的评价标准，且缺乏具有市场竞争机制的地价评估方式，基点价格过低，且在签订流转合同时没有建立土地流转价格浮动机制和利润分享机制，无法保障农民的土地权益。[8]

(三)政府部门角色定位不准

政府角色错位是农民权益受损的主要原因之一。中央“一号文件”多次强调政府扮演的角色应是指导者。然而《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)明确规定将土地流转给本集体经济组织之外的人，不仅要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，还要报乡镇人民政府批准。(第五十二条)这表明在土地流转过程中基层政府有决策权，扮演的是决策者的身份。如果村民会议的决定与乡镇政府的决定不一致，到底应该采用谁的决定？土地流转需要政府的同意或是审批，将基层政府凌驾于农村集体经济组织和农民之上，这会限制甚至剥夺农民自主决定的权利，也与中央“一号文件”的规定背道而驰。

(四)社会保障体系不完善

在土地制度改革的背景下，越来越多的农村土地进行流转，越来越多的农民将会离开土地。然而，农民的医疗、就业、教育、养老等社会保障都没有完全建立起来，土地流转之后，虽然农民可以从土地上脱离出来，可以去从事商业活动或者进城去打工，通过劳动获得一定的财产性收入，但这种财产性收入通常都不高，而且也不稳定，不能从根本上保障他们的生活。

三、农村土地流转过程中保障农民权益的对策分析

笔者认为，解决农村土地流转中农民权益保障问题，需要从以下四个方面着手开展工作。

(一)完善土地法律制度

首先，完善土地产权制度。从土地的确权、登记等方面着手保障农民权益，以凸显农民在土地流转过程中的主体地位。第一，明确界定土地所有权。众所周知，农村土地属于农民集体所有。韩松教授认为，在集体所有权的法律表达上，虽然《民法典》确立了集体经济组织的特别法人地位，但是并没有规定集体经济组织是具体所有权的主体。(1)来源于2020年6月27日中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟第五届学术研讨会暨农村集体产权制度改革的法治保障学术研讨会线上会议韩松教授的发言。农民集体形同虚设，真正掌握农村土地所有权的是乡镇组织、村民委员会或者村民小组。在农村土地流转中，乡镇组织、村民委员会或者村民小组为了获得自身利益，经常会干预农民的决策，甚至剥夺农民流转土地的自主权。因此，法律应该明确能够切实代表农民利益的组织作为土地所有权的主体，以保障农民权益。第二，完善土地流转确权登记制度，稳定农民的土地承包权。家庭联产承包责任制让农村发生了巨大改变，也推动了中国农村的发展。但是，随着我国城镇化步伐的加快，农民对土地的依赖性有所减弱，甚至是对土地承包经营权的重视程度也在减弱。现代化农业是规模化的农业，我们既需要发展现代农业，也需要继续维持土地承包经营权的稳定。法律应该明确规定农民应该享有的基本权利，充分保障农民的承包权。例如，在土地流转合同中明确规定土地流转的范围、对象、时限等，对于有损土地流转的行为应该根据确权登记制度采取措施，比如收回土地经营权、赔偿损失、延迟使用土地等。

其次，完善土地征收制度。(1)完善补偿标准。决定农地征收能否顺利进行的主要因素是补偿费用，补偿标准的高低直接影响农民的权益。当下补偿标准过低，忽视了土地的发展性收益，也忽视了土地的市场价值。(2)完善征地程序。政府在征用农民土地时，不仅要有完备的土地征收手续，而且在征收土地的过程中，要赋予农民一定的发言权，赋予农民一定的选择权，具体土地征收工作开展中要耐心听取农民的合理建议和要求，尊重农民的意愿。(3)赋予农民听证权。听证权的行使有利于权利与权力平衡。农民对土地征用及补偿标准有异议的，可以申请进行听证，通过听证权行使，避免政府滥用行政权力，保护农民土地权益。[6]

(二)完善土地流转市场

首先，完善土地流转程序。规范化的土地流转程序对推进土地流转工作以及保障农民权益至关重要。(1)土地流转合同的规范化。土地流转合同的内容、形式都要严格遵照相关的法律规定。在形式上，流转土地必须签订书面的土地流转合同。在内容上，合同要清晰规定双方权利和义务，要全面、详细记入关于土地的基本情况、流转土地的价格、流转土地的使用时间、流转土地的用途、纠纷的解决方式等。(2)建立健全土地流转中介组织。在土地流转中，中介服务组织的主要功能就是提供有效的服务，帮助农民解决土地流转过程中的疑难问题。一个运行良好的土地流转服务中介组织，能有效地将各种生产要素与农村土地流转连接起来，实现土地资源的优化配置。在中介组织的规范方面，一是政府要鼓励农村优秀技术人才自发组织中介机构并提供相关农业服务；二是政府要不断兴建中介机构，并保证机构的质量以及独立性。[9]在中介组织职能方面，建议以乡镇为单位建立土地流转中心。[10]土地流转中心应及时为农民提供农地流转的市场信息、咨询、评估等，通过中介组织的建设做好信息的收集、发布，承担委托代理的角色，发挥监督的功能，帮助农民确立合理的农地流转市场价格，使服务专业化、社会化。高效运行的中介服务组织，能够为农民提供专业的土地流转服务，帮助农民解决土地流转中的各种问题，让农民在土地流转中不会因信息不对称而遭受损失。

其次，完善土地流转机制。(1)完善农地流转市场价格形成机制。通过完善市场价格形成机制来对当前农民所持有的土地进行科学合理的定价，确保农民在土地流转交易过程中可以获得满意的价格，增加农民的土地流转经济收益。[11](2)完善土地流转中纠纷解决机制。在土地流转纠纷的解决方法中，土地仲裁具有很大优势。为此，在土地流转纠纷的解决机制中要充分发挥土地仲裁的作用，通过培养一些熟知土地知识的专业仲裁员，提高解决纠纷的效率。同时，要发挥调解的便利特点，建立“乡村调解、县市仲裁、司法保障”的多元化纠纷解决机制。

(三)加强政府职能的履行

在农村土地流转中，政府扮演的角色应该是服务者、保护者而不应是追求利益的“经济人”，与农民争夺土地流转中的利益。地方政府应该遵循透明、规范、公开的原则，积极推进土地流转工作，任何组织不得以行政手段强迫农民流转土地，政府要因利势导，稳步推进。[12]地方政府应该正确认识自己的职能。

首先，履行好服务者的职责。地方政府应为农民提供有用的土地流转信息，帮助农民了解国家政策和相关的法律法规，为农民免费提供有关土地流转的咨询、纠纷解决等服务，为农民的土地流转工作营造一个合法、高效、良好的环境。其次，履行好指导者的职责。在土地流转中政府应该尊重农民的意愿，从维护农民利益出发，指导农民进行土地流转。再次，履行好监管者的职责。农村土地流转一旦放开，工商资本、城市资本很有可能会“一窝蜂”地拥入农村流转市场。为避免出现流转混乱，政府要做好以下几方面的监督工作：一是应当设定严格的准入规则，对土地流入方的资格进行严格审查，做好土地流转风险防范工作；二是要加大监督力度，加大监督涉及土地流转工作的人员的力度，防止他们在土地流转过程中侵害农民的合法权益，确保土地流转工作透明化。同时，为了坚守国家耕地红线，国家有关部门应该联合建立土地多元监督机制，规范土地征收程序，加强土地用途管制，保证农地农用，保证农业的基础地位。[13]

(四)完善社会保障机制

土地流转中存在的各种风险，直接影响着农民的各种权益。土地流转工作能否顺利开展，依赖于农村社会保障制度是否完善。只有让农民能够摆脱依赖土地的传统，无后顾之忧地流转土地，土地流传工作才能顺利进行。建立良好的农村社会保障制度，应从以下两方面入手：首先，将农民纳入社会保障范畴。从我国的二元经济体制、户籍制度等方面入手统筹城乡发展，在教育、医疗、养老保险、就业等方面将农民纳入进来，形成完整的社会保障制度，让农民不再受限于土地的保障功能，而是能够真正享受到和城市居民一样的社会保障。其次，提高农民的技能，拓宽农民的就业渠道。农民因为文化水平不高，进城务工选择性很小，而且收入也不高，直接影响到农民的权益。农民经过培训，获得一定的技术，在城市里就可以靠着一技之长生存下去。