郭露阳，马健生

(1. 中国基础教育质量监测协同创新中心，北京 100875 ；2. 北京师范大学 国际与比较教育研究院，北京 100875)

儿童营养补助是防止贫困代际传递，从根本上消除贫困的有效措施。学校供餐项目直接或间接地将食物的价值转移给受援助家庭，不仅起到了扶贫的作用，而且可以长期地改善学生的语言能力、认知能力和心理健康[1]。2011年实施农村义务教育学生营养改善计划以来，中国的学校供餐项目已经获得了较大改善，专项资金投入不断增加，项目覆盖学校规模不断扩大，学生营养健康状况、出勤率、学习成绩有显著提升[2]。然而，学校供餐项目中食物浪费现象严重，既不利于改善学生营养状况，又浪费了国家资源[3]。

精准扶贫是近年来中国扶贫工作的关键，要求扶贫政策和措施瞄准真正贫困的家庭和人口，有针对性帮扶。扶持对象精准是精准扶贫的首要工作[4]，学校供餐项目也是同样，需要通过科学、民主、公开的形式以及多维度的指标来辨别真正贫困和需要帮扶的家庭和学生。为了减少不必要的资源浪费，学校午餐项目可以建立一套科学、系统的资格认定和资格核查方式，精准识别最需要接受营养补助的家庭和学生。

美国实施的学校供餐项目覆盖范围广、实施效果好，有悠久的发展历史。自1946年起颁布实施《国家学校午餐法》(NationalSchoolLunchAct)，美国将学校供餐项目列入国家安全措施，予以立法保障[5]。美国在全国范围内实施的免费午餐项目使用家庭瞄准法或个体目标设定法，通过审核在校学生的家庭申请表和相关描述性材料,确定有资格受助的家庭和学生。同时，根据贫困程度的不同，美国学校午餐项目实施区别性援助，有针对性、有条件地对贫困家庭实现财政转移。美国《国家学校午餐法》中还详细规定了精度审查、直接核查和家庭核查等一整套资格审核评估体系，减少资金浪费，确保学校午餐项目惠及最需要的人。在当前精准扶贫的背景下，结合中国国情，研究并借鉴美国《国家学校午餐法》具有重要意义。

一、《国家学校午餐法》的颁布与修订

美国学校午餐项目源于20世纪30年代，美国金融危机之后粮食短缺，儿童营养不良、患病率增加，部分地方政府和福利机构开始专门拨款为学生提供午餐[6]。然而，学校供餐设施不完善、专职人员短缺、资金投入匮乏成为了影响学校午餐项目推行的重要原因[7]。为保证学校午餐项目可持续发展，保障学校午餐项目有充足稳定的资金，杜鲁门总统在 1946 年签署实施了《国家学校午餐法》(National School Lunch Act)。其颁布的目的在于：“作为国家安全措施，通过联邦政府对地方的财政援助和其他方法供应充足的食物及其他设施，以帮助各州建立、维持、运营和拓展非营利性学校午餐项目，从而保障全国儿童的健康和福祉，鼓励国内对营养农产品和其他食物的消费。”[5]这一法案的实施将学校午餐项目纳入美国国家法律体系，使用国家专项资金为项目提供基本的综合援助，把学校午餐纳入各州政府和学校的基础性工作中。同时，法案的颁布引起了美国全社会对儿童膳食营养的重视，所有州政府为学校的供餐管理人员设立了专门的职业标准、提供职业培训[8]，确保儿童营养项目有效落实。

《国家学校午餐法》在1952 年和1962年分别进行了两次重要的修订，逐渐把学校供餐项目的指导权和监督权从多个部门集中到美国农业部一个部门，并内设资金机构统一管理项目资金。此外，经过不断修订，法案调整了资金配置方案，扩大项目参与资格，细化资格认定标准，不断提高学校午餐项目援助的公平性和准确性。

1952年的第一修正案改变了联邦政府给阿拉斯加、波多黎各、关岛、夏威夷和维京群岛的学校午餐项目资金配置方案，以照顾到更多的贫困儿童。修正案要求保证以上地区每一个低收入家庭儿童都能够享受学校午餐项目的福利，但随着项目覆盖面的扩大，获得免费和减价午餐的儿童数量增长，各州财政负担过重，以至于无法支付项目运营所需要的最少费用。在基础设施薄弱的农村学校和基础设施陈旧的城市学校中，问题显得尤为突出[7]。因此，在1962 财年，国会拨款1 000 万美元给农业部进行直接商品采购，其中250万美元的商品直接拨付给特别贫困地区的学校。在1961—1962财年，特别商品援助项目在22个州的270多个贫困学校展开，为大约25 000名学生提供学校午餐[7]。

1962年10月，美国国会颁布了《国家学校午餐法》第二修正案，对各州政府、学校和学生的资格认定方式与援助标准都做出了重要修订。随着学校午餐项目在美国不断拓展，原来依据人均收入和在校生人数制定的州一级资格认定方式出现了不公平现象，主要原因是不同州的在校生项目参与率不一样。为解决这一问题，法案重新规定联邦政府的补助将基于：第一，各州学校午餐项目的参与率；第二，各州依据人均年收入计算的援助需求比例。此外，第二修正案新增了第十一部分，国会决定针对特别贫困地区参与学校午餐项目的学校提供现金补助(Cash Reimbursement)，对参与项目学生的资格认定方式也进行了进一步细化[7]。

二、《国家学校午餐法》中的三级资格认定方式

为确保学校午餐项目援助的公平性和准确性，美国《国家学校午餐法》从宏观到微观分三个层次确立了相应的资格认定方式，分别为州政府、学校和学生。在州一级，联邦政府拨款与州政府提供配套资金相统一，即充分调动地方财政资源，又实现了区别化的财政转移；在学校一级，国家拨款主要针对公立学校和私立非营利学校实施援助，通过签订协议的方式对学校的供餐设施和营养标准进行严格把控；在学生一级，法案详细规定了免费午餐、减价午餐和全价午餐的资格认定方式，并建立一整套审核体系对项目执行的准确性进行精度审查、直接核查和家庭核查。

(一)联邦政府拨款与州政府提供配套资金

《国家学校午餐法》颁布之初，拨款数额取决于两个因素：一是 5～17 岁在校学生的人数，二是该州的人均收入和全美人均收入水平的差距。这意味着人均收入较低的州和初高中适龄儿童较多的州，将获得更多的联邦资金援助。然而各州的项目参与率不同，使援助不公平现象逐渐显现。1962 年《国家学校午餐法》第二修正案规定新的资格认定标准是：各州的学校午餐项目“参与率”和各州的“援助需求比率”。“参与率”指上一年该州参与学校午餐项目所提供的午餐数量与在校生总人数的比值。“援助需求比率”有一套计算方法：当该州的人均年收入等于或高于美国人均年收入水平时，“援助需求比率”设为5；当该州的人均年收入低于全国平均水平时，用全国人均年收入除以该州的人均年收入得到的商乘以5，但这一比率不能大于9[7]。即：

这样就能保证参加学校午餐项目的各州，每餐至少获得5美分的援助，而收入较低的州得到的援助也不会多于每餐 9 美分，既实现了有区别的财政转移，又缩小了各州之间的援助资金差距。

学校午餐项目不仅仅依靠联邦政府拨付资金，州政府也必须提供配套资金辅助项目实施，且对联邦政府与州政府的资金支付比例作出了具体规定(表1)。二战结束后，州政府配套资金与联邦支出的比例不断上升，最终稳定在1∶3。人均收入较低的州可以下调配套资金比例，下调比例为该州人均收入低于全美国民人均收入的比例。州政府配套资金的来源可以是参与学校午餐项目儿童支付的费用、学校委员会支付的费用，以及项目获得的食品、设备、人力和其他捐赠形式。然而土地的价格、建设改造房屋的费用、农业部或联邦政府捐赠的商品不属于配套资金范围内[7]。

表1 学校午餐项目州参与配套资金比例

数据来源：美国农业部食品与服务署(USDA Food and Nutrition Service)

经过资格认定，农业部与参与学校午餐项目的各州政府签订的协议主要包括：一是开展学校供餐项目各州接收到的实物和资金数量；二是州政府负责监督各个项目参与学校按照《国家学校午餐法》和相关规定执行学校供餐项目标准。

(二)学校资格认定与协议签订

美国学校午餐项目由联邦政府资助，在美国的公立学校、私立非营利学校和居民儿童救助中心开展。《国家学校午餐法》在各州的供餐费用部分中指出，“州立教育部门不得将本州对校园供餐的拨款用于私立学校，各州不需要为联邦政府对这些学校的校园供餐拨款提供配套资金，也不需要为上述学校提供本州财政税收。”[5]其中一个重要原因，是州立教育机构对公立学校才有直接的监督管理权力，但是对私立中小学没有；且长期以来美国的私立中小学是特权阶级与有钱阶级子女的教育场所[9]。因此政府没有在私立营利学校开展学校午餐项目。

学校资格认定最重要的目标是保证食品安全和最低营养标准。供餐设备是确保食品安全和营养标准的重要硬件设施，法案要求“在为学生制作和供应每份膳食时，每个学校食品管理机构都应该落实学校食品安全项目，使学校营养项目所要求的储存、制作或供应食品的设施及其组成部分符合1966年颁布的《儿童营养法》”[5]。为保证食品质量，食品原料的采购在可行和合适的基础上需最大限度地采购本地种植和本地养殖的、未经加工的农业产品，至少每年两次接受州立机构的食品安全检查，并向公众公开检查报告。关于营养标准，美国农业部确定了A、B、C三类食谱作为学校午餐项目的供餐标准(表2)。A类午餐可以为10～12 岁儿童提供每日所需1/2到1/3的营养需求，食谱可以经过调整以适应其他年龄段的营养要求。在设备条件不允许的情况下，B类食谱作为A 类食品的补充。在设备条件极其简陋的贫困地区，学校可以提供C类午餐，仅包含1/2品脱的全脂牛奶。学校提供不同类型的午餐，每月可以获得不同的午餐补助，A类9美分每餐，B类6美分每餐，C类2美分每餐。如果学校午餐不提供牛奶，补助标准相应地每餐下降2美分[7]。

表2 美国学校午餐项目三类食谱

数据来源：美国农业部食品与服务署(USDA Food and Nutrition Service)

在符合联邦营养标准的前提下，食品的种类和制作方法由当地学校食品管理部门负责决定。法案允许学校使用替代食物来满足个别学生的医疗需求或特殊饮食需求，但医生必须提供书面说明达到营养标准(非奶饮料应该包括强化钙、蛋白质、维生素 A 和维生素D，并达到牛奶中的营养水平)[5]。针对经济条件落后地区，学校缺少供餐设备或供餐条件不能达到规定的供餐模式和营养标准，农业部长负责提供必需的技术援助和培训，例如低脂肪食物所需的技术援助和培训，帮助参与项目的学校达到规定的营养标准。

通过考察学校供餐需求和学生出勤率，州立教育机构确定有资格参加学校午餐项目的学校，签订永久协议。协议在必要情况下可以修订，或依据农业部长制定的条例暂停或终止。只有签署协议的学校可以获得本州在本财年内根据条款获得的资金，拨款不超过学校午餐供应数量和每餐最高补偿率的乘积[5]。

(三)家庭收入标准与学生资格认定

只要就读于参与学校午餐项目的学校中，任何儿童都可以申请购买学校午餐。《国家学校午餐法》规定家庭收入低于贫困线130%的学生有资格申请免费午餐；家庭收入处于贫困线130%～185%之间的学生可以申请减价午餐；家庭收入高于贫困线185%的学生可以申请全价午餐[5]。全价午餐的价格由当地学校食品负责部门自行设定，但必须保证非营利性；减价午餐向学生收取的费用不得超过40美分/餐，国家均予以一定补助。农业部长在每年6月1日之前公布家庭收入标准，采用美国行政管理和预算局每年发布的非农业收入贫困线乘以当时消费者价格指数。援助标准定期修订以及时地反映国家经济的发展变化，并且与家庭人口数挂钩实现精准扶贫。表3是美国2018年7月1日—2019年6月30日不同州的学生家庭收入资格认定标准截选。

表3 美国学校午餐项目家庭收入资格标准(2018—2019)

数据来源：美国农业部食品与服务署(USDA Food and Nutrition Service)学校午餐项目《收入资格指导手册》(Income Eligibility Guidelines)

地方学校管理机构在每年开学时公布享受免费午餐和减价午餐的收入资格标准，将列明免费午餐与减价午餐申请资格标准的说明函和其他资料寄往每个学生家中。儿童参加学校午餐项目的资格认定基于一份完整的 “家庭申请表”。该表必须由家庭中的成年成员填写，签字生效；对同一家庭中的多个孩子申请学校午餐，只需要填写一份申请表，政府会对申请家庭的信息进行严格地保密，并每年进行样本核查[5]。此外，正在参加其他儿童营养补助项目的儿童可以自动获得减价午餐或免费午餐的资格，例如参加2008 年《食品和营养法》中的补充营养援助项目(Supplemental Nutrition Assistance Programs, SNAP)的儿童等，打通了不同政策或法案中贫困儿童申请援助的资格通道。

学校午餐项目覆盖了全美所有的公立学校和非营利学校，在 2016 年受益人数达到3 040万[10]。为确保每一笔资金的有效落实，《国家学校午餐法》规定了精度审查、直接核查和家庭核查三种资格审核程序。首先，精度审查(Review for Accuracy)是对资格认定标准的再确认。在审批家庭申请表之前，邀请没有参与制定初始标准的个人来审查地方教育机构是否准确执行了联邦政府的资格认定标准。如果审查情况表明初始标准有误，那么就需要修改不符合标准家庭的资格状态，通知相关家庭不具备资格的原因，并指导他们重新提交文件，再次申请免费午餐或优惠午餐。确认初始资格标准无误后，地方教育机构就可以进行直接核查(Direct Verification)。地方教育机构从该学年的10月1日之前审批通过的家庭申请表中选择样本3 000份或3%(选较小的一个)，审核这些儿童的资格。从容易出错的申请表中抽取样本，挑选至少两项描述性信息或信息来源，利用公共机构对这些项目的记录进行核查。信息来源缺失的家庭申请表比率称为无应答率 (Non-response Rate)，法案规定每个地方教育机构的无应答率都应该小于20%，且至少比前一学年的降低 10%[5]。如果有公共机构的记录无法核查到信息的家庭申请表，由地方教育机构向家庭发出书面通知，进行家庭核查(Household Verification)。通知书告知该家庭的申请表已经审批通过，但被选中用于核查，需要进一步提供材料信息以确认受助资格。如果家庭没有对核查要求做出回应，地方教育机构会安排一次登门核查，所有审核流程需要在每学年12月15日前完成。

三、对中国学校供餐项目的启示

2011年10月国务院启动实施农村义务教育学生营养改善计划(简称“营养改善计划”)，旨在进一步改善农村学生营养状况，提高农村学生健康水平，加快农村教育发展，促进教育公平。按照“政府主导、试点先行、因地制宜、突出重点”的原则，在集中连片特殊困难地区启动营养改善计划试点工作[11]。中央财政对国家试点县农村义务教育学生营养膳食补助标准为每生每天3元，2014年提高到每生每天4元。近年来营养改善计划试点范围不断扩大，就餐条件不断改善，食品安全与资金安全监管力度切实提高[12]。到2017年，全国共有29个省、1 590个县实施了营养改善计划，覆盖学校13.4万所，受益学生总数达到3 600多万人。全国超过1/2的县实施了营养改善计划，超过1/2的义务教育学校提供营养餐，近1/4的义务教育阶段学生享受营养膳食补助[13]。

中国营养改善计划经过7年发展有了长足进步，然而中国国土辽阔，贫困地区多，区域差异大。为实现精准扶贫，促进区域协调发展，营养改善计划还有一些困难和问题要解决，例如进一步规范管理工作、保障食品安全、加强营养健康教育、减轻教师的工作负担等。借鉴美国《国家学校午餐法》，我们应加强以下几方面的工作。

(一)地域瞄准与家庭瞄准相结合

把地域瞄准与家庭瞄准的方法相结合开展学校供餐项目，这有助于实现更大规模、更精准的扶贫模式，实现对贫困家庭和儿童有差别的财政转移，实现财政资金的有效利用。地域瞄准指的是政府根据贫困人口分布图或食物匮乏状况分布图，选择典型贫困区域提供学校供餐计划援助[14]。目前，农村义务教育学生营养改善计划在集中连片特殊困难地区启动试点工作，采用的是地域瞄准的方法。针对我国城乡经济差距明显、贫困学生集中的特点，采用地域瞄准有很大的优势，可以节省个体资格审核所需要的人力、物力。随着中国学校供餐政策的不断完善，学生营养改善不会只停留在少数贫困的农村地区，经济条件较好的县市同样有许多贫困家庭的儿童存在营养不良的问题，例如进城务工人员子女等。如果学校供餐项目扩展到城市，援助儿童数量大大增加，项目包含的误差将开始逐渐显现，这会给国家财政增加不必要的负担。

随着中国营养改善计划项目的不断拓展，可在经济条件较好的县市引入家庭瞄准法对贫困程度不同的家庭进行区别援助，以农村人口贫困线为标准实施梯级资金援助模式。例如：家庭人均收入低于贫困线130%的学生每生每天补助4元；对家庭人均收入高于贫困线130%，但是低于贫困线185%的学生每生每天补助2元；对高于贫困线185%的学生不提供补助。具体的收入标准需要国家有关部门详细制定。在项目运行过程中，政府需特别注意信息保密工作，申请材料由家长通过网络或书面方式匿名提交给学校，地方政府对申请信息进行保密审核，结果直接通知家长。获得不同援助金额的学生共同在校内食堂就餐，食品一视同仁，避免给学生及其家庭带来歧视感。

中国有许多集中连片的贫困落后地区，实施地域瞄准的资格认定方法仍然十分有效，未来可将家庭瞄准和地域瞄准结合起来，共同构建中国的学校供餐体系。当前，营养改善计划资金管理政策已经严格执行实名制，有效防止虚报、冒领营养改善补助资金的行为[12]。在实名制学生信息管理系统的基础上，应进一步实施区别化的资金援助以提高扶贫效率和精准度。

(二)自主申请，签订协议

为充分发挥个体主观能动性，落实营养改善计划各项标准，可采取双向确认的资格认定方式。受资助的一方自愿申请参与者的项目，上一级管理部门按照标准审核确定参与者的资格，形成中央和地方、地方和学校共同努力的良好局面，共同推进营养改善计划的高效运行。目前，各省(自治区、直辖市)人民政府需要与中央签署“国家扶贫开发重点县学生营养改善计划协议书”，确保试点所需资金纳入地方财政预算，保证改善供餐条件，配备专门的工作人员负责供餐项目实施[12]。地方政府也可以通过与学校签订协议来监管学校供餐的营养标准、供餐方式和资金使用情况。

在地域瞄准法中，地方政府不再是被动等待上级政府划定试点地区，而是依据国家制定的营养改善计划参与资格标准进行自主申请。这样既避免了没有参与意愿的地区被动参与学校供餐项目，也避免了迫切需要加入营养改善计划的地区被忽略，有利于提高国家财政转移的有效性。首先，地方政府针对本地区学生饮食习惯和农业生产情况因地制宜地制定营养改善计划实施方案，包括食品采购计划、食堂改善计划、供餐模式拟定和本学年供餐项目财政预算等。中央政府根据资格认定标准进行审核之后，确定方案切实可行，提供配套的资金援助。先申请后通过的资格认定方式可减少资金挤占挪用、人数虚报等情况，也有利于中央政府监管考核地方学校供餐项目是否按计划实施。中国的营养改善计划由于食品采购链条长、环节多，县级食品安全监管人员有限，导致食品安全问题突出[13]。中央政府除提供资金援助以外，可以统一采购食品原料，直接对地方实行食品捐赠，有利于把控食品质量安全。

学校向地方政府申请参与营养改善计划也是同样的程序。学校先依据梯级援助标准统计参与学校供餐项目的学生数量，确定供餐模式，完善食堂设施，达到相应的营养标准和食品安全要求。地方政府按照统一标准审核学校的申请，同达到要求、计划可行的学校签署协议，现在中国学校食堂供餐试点学校比例达到71%，最受学生喜爱，但是大部分食堂硬件设施建设不足，食品加工规范化程度不高[12]。美国《国家学校午餐法》规定，地方政府可为资格尚未达标的学校提供人员培训和技术支持，指导供餐设备建设和膳食营养搭配。通过学校与地方政府签订营养改善计划实施协议，地方政府协助贫困学校积极建设食堂硬件，加强营养健康教育，进一步落实各项供餐项目的具体标准。

签订协议之后，定期进行资格审查十分重要，主要分两个层次：第一，中央设立专门监管机构和人员负责督导检查地方政府的资金使用情况、食品安全情况；第二，由地方政府成立专门督导小组，联合发改、财政、卫生、药监、质检等部门形成合力，落实学校上报的学生资格、食堂建设情况和膳食营养状况等。以每年签订的协议为依据，定时向公众公布审查结果。地方政府可参照美国《国家学校午餐法》进行样本核查，每个地区选取一定比例的家庭申请表进行信息核对，确保资金使用效率。同时，营养改善计划的资格认定标准每一学年都可根据经济发展状况和项目实施的具体经验进行修订完善。

(三)国家立法支持学校供餐项目

将营养改善计划纳入国家法律体系有利于提高学校供餐项目的可持续性，建立责任落实长效机制。美国《国家学校午餐法》的颁布就源于对资金来源稳定性的要求。将学校供餐项目纳入法律体系是改善中国贫困儿童营养健康状况的必然要求，也是构建中国社会保障网的必然要求。立法保障不同于暂时性的政策，它保证了营养改善计划有充足稳定的财政资金来源，规定了地方政府和学校的责任与义务，有利于构建营养改善计划资格认定体系，对学校供餐各个环节出现的问题追究法律责任，真正实现学校供餐项目的有法可依。

在中国的学校供餐项目立法中，就资格认定方面提出以下建议：第一，资格认定标准可分中央与地方、地方与学校、学校与学生三个层次，分层设定严格的标准计算方法和审核流程。第一层，地方政府按比例对中央拨款提供配套资金，签订协议，积极完成营养改善计划落地实施和各项监管工作。第二层，学校主动申请参与供餐项目，有效利用资金建设标准化食堂，配备专业食堂工勤人员，提高供餐营养水平，满足学生就餐需求。第三层，家庭按梯级标准申请营养改善计划参与资格，实现区别化财政转移，落实营养健康教育，树立科学合理的营养膳食观念。第二，资格认定与审核分开，明确责任部门，完善监督管理。中央对地方、地方对学校两层的资格认定和核查分别由两个行政管理部门负责，互相监督，避免项目执行过程中的浪费、欺诈和滥用等行为，确保资格审核公平、公开、公正。资格认定部门负责制定标准，依据标准审核通过下一级的申请；资格审核部门专门负责督导评估营养改善计划各项标准的落实情况，确保下一级机构按照协议完成本学年工作计划；第三，建设营养改善计划评估体系，科学制定样本核查数量、核查流程。样本数量太少，代表性不足，无法有效起到资格核查的作用；样本数量太多，消耗的时间和人力成本则太高，会造成过度核证误差。在结合国情的基础上，核查流程可参考美国《国家学校午餐法》采用标准审查、样本核查和家庭核查三个步骤，从第三方机构审核地方供餐计划标准，到抽查容易出错的家庭申请表进行核对，再到直接联系无法查证信息的家庭，请其提供证明材料。通过立法不断健全营养改善计划资格审核模式，切实有效实现对贫困学生和家庭的精准扶贫。