孙 鸿 鹤

(黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150028)

2020年是我国“十三五”规划的收官之年。依据国家“十三五”公共图书馆事业发展目标，设计公共图书馆服务体系发展水平评价指标体系，并对全国各省公共图书馆服务体系发展水平进行客观评价，揭示出全国各省份公共图书馆服务体系发展水平的客观差距，从而找出我国特别是广大中西部地区各省份公共图书馆服务体系发展中存在的突出问题，进而提出相应的对策建议，对于健全公共文化服务体系，决战决胜全面建成小康社会，开启“十四五”时期公共图书馆发展的新征程，具有重要的现实意义。

一、公共图书馆服务体系发展水平评价指标体系的构建

1.公共图书馆服务体系发展水平评价指标的选取。公共图书馆是指向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施。公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分。

本文将公共图书馆服务体系发展水平评价体系设计为总系统、子系统和个体指标三个层次。第一个层次是总系统A，即公共图书馆服务体系发展的总体水平；第二个层次是子系统B，由公共图书馆覆盖水平B1、公共图书馆设施水平B2、公共图书馆资源水平B3、公共图书馆服务水平B4、公共图书馆队伍水平B5五个方面构成；第三个层次是个体指标C，由各子系统下设立的11个具体指标(C1—C11)构成。

公共图书馆覆盖水平评价指标B1包括“县级以上区域公共图书馆覆盖率C1”一项指标；公共图书馆设施水平评价指标B2包括“每万人公共图书馆建筑面积(平方米)C2、每万人阅览室座席数(个)C3”两项指标；公共图书馆资源水平评价指标B3包括“人均公共图书馆藏书量(册)C4、人均公共图书馆年新增图书藏量(册)C5、人均公共图书馆年购书经费(元)C6”三项指标；公共图书馆服务水平评价指标B4包括“每万人有效读者人数C7、每万人公共图书馆年流通人次C8、每万人公共图书馆年文献外借册次C9”三项指标；公共图书馆队伍水平评价指标B5包括“公共图书馆高级职称人员比例C10、公共图书馆中级职称人员比例C11”两项指标。

2.公共图书馆服务体系发展水平评价指标的权重确定。本研究综合采用等权重法和不等权重法两种方法，将客观赋权法和主观赋权法两种方法结合起来，提出公共图书馆服务体系发展水平评价体系中各级评价元素权重判断标度和分值，其中，公共图书馆覆盖水平B1权重占比10%，公共图书馆设施水平B2权重占比20%(所含C2和C3两项指标权重分别占比10%)，公共图书馆资源水平B3权重占比30%(所含C4、C5、C6三项指标权重分别占比10%)，公共图书馆服务水平B4权重占比30%(所含C7、C8 、C9三项指标权重分别占比10%)，公共图书馆队伍水平B5权重占比10%(所含C10、C11 两项指标权重分别占比5%)。

二、我国各省份公共图书馆服务体系发展水平总体评价

根据公共图书馆服务体系发展水平评价体系确定的各项指标，以《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》中的相关指标“县级以上区域公共图书馆覆盖率(C1)100%、每万人公共图书馆建筑面积(C2)110平方米、每万人阅览室座席数(C3)7.5个、人均公共图书馆藏书量(C4)1册、人均公共图书馆年新增图书藏量(C5)0.08册、人均公共图书馆年购书经费(C6)1.8元、每万人有效读者(C7)571人、每万人公共图书馆年流通人次(C8)5710人次、每万人公共图书馆年文献外借册次(C9)5710册次、公共图书馆高级职称人员比例(C10)12.7%、公共图书馆中级职称人员比例(C11)33%”[1]为基准值(100%)，将各省份的各项指标进行归一化处理，通过查阅《中国统计年鉴2019》《中国文化和旅游统计年鉴2019》《中国图书馆年鉴2019》和各省、自治区、直辖市《统计年鉴2019》中的相关统计数据并计算，本文得出全国31个省、自治区、直辖市公共图书馆发展水平指数。

1.全国各省份公共图书馆服务体系发展水平指数及位次。截至2018年，全国公共图书馆服务体系平均发展水平指数为90.4%；北京市公共图书馆服务体系发展水平指数为135.8%，天津市为168.7%，河北省为56.1%，山西省为75.8%，内蒙古自治区为103.8%，辽宁省为94.8%，吉林省为80.3%，黑龙江省为68.9%，上海市为190.3%，江苏省为141.2%，浙江省为194.2%，安徽省为66.2%，福建省为120.6%，江西省为67.6%，山东省为81.3%，河南省为49.9%，湖北省为85.7%，湖南省为63.8%，广东省为113.1%，广西壮族自治区为63.0%，海南省为73.8%，重庆市为86.7%，四川省为55.1%，贵州省为57.6%，云南省为66.1%，西藏自治区为70.7%，陕西省为60.7%，甘肃省为66.4%，青海省为69.1%，宁夏回族自治区为122.0%，新疆维吾尔自治区为63.4%。

本文根据全国各省份公共图书馆发展水平指数，由高到低，将各省份公共图书馆发展水平依次排位为：浙江省、上海市、天津市、江苏省、北京市、宁夏回族自治区、福建省、广东省、内蒙古自治区、辽宁省、重庆市、湖北省、山东省、吉林省、山西省、海南省、西藏自治区、青海省、黑龙江省、江西省、甘肃省、安徽省、云南省、湖南省、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、陕西省、贵州省、河北省、四川省、河南省。综上可以看出，全国各省份公共图书馆服务体系发展水平差距较大，极不均衡。例如，有些地区为了所谓的面子工程，对图书馆建设工程的规模不加以控制，造成了图书馆的规模越来越大，甚至在地区之间形成了一股攀比之风。

2.全国各省份公共图书馆服务体系发展水平的主要制约因素是经济社会发展水平和人口规模水平。国家“十三五”公共图书馆发展规划的许多具体目标特别是覆盖水平、设施水平、资源水平等指标，都是由公共图书馆的财政投入水平所决定的，所以各公共图书馆发展水平总体上与其经济社会发展水平相适应，呈现明显的正相关关系。东部沿海地区的公共图书馆发展水平总体上高于广大中西部地区的公共图书馆发展水平。国家“十三五”公共图书馆发展规划的各个具体目标都是依据公共服务均等化的原则选取的“人均”目标，所以各地公共图书馆发展水平总体上与其人口规模水平相适应，呈现明显的负相关关系。如宁夏回族自治区、内蒙古自治区，尽管其地区生产总值总量水平并不高，但由于人口较少，其公共图书馆发展水平已经实现国家“十三五”公共图书馆发展规划目标；而河北省、四川省、河南省尽管地区生产总值总量水平较高，但由于人口较多，其公共图书馆发展水平还低于国家“十三五”公共图书馆发展规划目标的60%。

三、我国公共图书馆服务体系发展中存在的突出问题

1.我国公共图书馆服务体系发展水平呈现较大的区域差异，多数中西部地区省份如期实现“十三五”规划目标尚有较大难度。通过笔者对全国各地公共图书馆发展水平指数的计算结果，2018年底，全国公共图书馆的平均发展水平已经达到国家“十三五”公共图书馆发展规划目标的90.4%，预计可以如期实现“十三五”规划目标。其中，浙江省、上海市、天津市、江苏省、北京市、宁夏回族自治区、福建省、广东省、内蒙古自治区等9个省市、自治区的发展水平已经提前两年实现了国家“十三五”发展规划目标。辽宁省、重庆市、湖北省、山东省、吉林省5个省市的公共图书馆发展水平已经达到国家“十三五”发展规划目标的80%以上，预计能够如期实现“十三五”规划目标。山西省、海南省、西藏自治区、青海省、黑龙江省、江西省、甘肃省、安徽省、云南省、湖南省、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、陕西省等13个省市、自治区的公共图书馆发展水平仅达到国家“十三五”发展规划目标的60%以上，预计如期实现“十三五”规划目标存在较大困难。贵州省、河北省、四川省、河南省4个省份的公共图书馆发展水平低于国家“十三五”发展规划目标的60%，预计无法如期实现“十三五”规划目标。

2. 资源水平是我国各地公共图书馆服务体系发展的短板弱项。截至2018年底，全国公共图书馆覆盖水平为“十三五”规划目标的98.8%；设施水平为“十三五”规划目标的105.5%；资源水平为“十三五”规划目标的77.7%；服务水平为“十三五”规划目标的89.0%；队伍水平为“十三五”规划目标的94.0%。北京市、天津市、内蒙古自治区、辽宁省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、江西省、山东省、湖南省、广东省、重庆市、贵州省、云南省、甘肃省16个省市、自治区的“公共图书馆覆盖率”已经达到国家“十三五”发展规划目标(县级以上区域100%)。北京市、天津市、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、河北省、广东省、重庆市、西藏自治区、青海省、甘肃省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区18个省市、自治区的“每万人公共图书馆建筑面积” 已经达到国家“十三五”发展规划目标(110平方米)。北京市、天津市、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、江西省、广东省、重庆市、西藏自治区、青海省、甘肃省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区19个省市、自治区的“每万人阅览室座席数”已经达到国家“十三五”发展规划目标(7.5个)。北京市、天津市、内蒙古自治区、上海市、江苏省、浙江省、福建省、河北省、广东省、宁夏自治区10个省市、自治区的“人均公共图书馆年购书经费”已经达到国家“十三五”发展规划目标(1.8元)。北京市、天津市、辽宁省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、广东省、海南省、宁夏回族自治区10个省市、自治区的“每万人公共图书馆年流通人次”已经达到国家“十三五”发展规划目标(5710人次)。天津市、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省、上海市、山东省、湖北省、湖南省、广西壮族自治区、云南省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区13个省市、自治区的“公共图书馆中级职称人员比例”已经达到国家“十三五”发展规划目标(33%)。与此同时，只有北京市、天津市、上海市、江苏省、浙江省、宁夏回族自治区6个省市、自治区的“人均公共图书馆藏书量”达到国家“十三五”发展规划目标(1册)。北京市、天津市、浙江省、福建省、宁夏回族自治区5个省市、自治区的“人均公共图书馆年新增图书藏量”达到国家“十三五”发展规划目标(0.08册)。北京市、天津市、上海市、江苏省、浙江省、福建省、广东省7个省市、自治区的“每万人有效读者”达到国家“十三五”发展规划目标(571人)。天津市、上海市、江苏省、浙江省、福建省、广东省6个省市的“每万人公共图书馆年文献外借册次”达到国家“十三五”发展规划目标(5710册次)。天津市、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省、山东省、云南省7个省市、自治区的“公共图书馆高级职称人员比例”达到国家“十三五”发展规划目标(12.7%)。

四、“十四五”时期提高我国特别是中西部地区公共图书馆服务体系发展水平的建议

1.落实政府公共图书馆建设主体责任。公共图书馆作为公共服务体系的重要内容，出发点和落脚点是满足广大人民群众的基本文化需求、提供免费的公共图书产品和服务、追求社会公共利益的最大化、体现全体社会成员的共同利益，其公益性、公平性、基本性、便利性等特征，要求其只能由政府来承担建设的主体责任。

第一，县级以上政府应实现本区域公共图书馆全覆盖。健全的公共图书馆基础设施是公共图书馆服务体系发展的基本要求。《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《图书馆法》)明确规定：“县级以上人民政府应当设立公共图书馆，应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划。”[2]2018年底，全国还有河北省、山西省、吉林省、黑龙江省、福建省、河南省、湖北省、广西壮族自治区、海南省、四川省、西藏自治区、陕西省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区15个省市、自治区没有实现县级以上区域公共图书馆全覆盖。这些省份的相关地市和县(市、区)政府应切实履行公共图书馆建设的主体责任，按照国家标准建设好本区域内的公共图书馆，确保在“十四五”期间实现公共图书馆建设全覆盖。

第二，各级政府应确保公共图书馆建设财政经费投入。充足稳定的资金投入是公共图书馆事业发展的根本前提。没有资金投入的支撑，公共图书馆服务体系发展只能是一句空话。《图书馆法》明确规定：“加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付”[2]。2018年，广西壮族自治区、甘肃省、山东省、山西省、湖南省、安徽省、江西省、贵州省、四川省、河北省、黑龙江省、河南省、云南省、新疆维吾尔自治区14个省市、自治区的“人均公共图书馆年购书经费”还不及国家“十三五”规划目标(1.8元)的60%。“十四五”期间，各级政府应建立并完善公共财政对公共图书馆事业投入的稳定增长机制，以确保公共图书馆财政拨款可以逐年增长，且增长幅度不低于本级政府财政支出增长的幅度。

第三，中央政府应加大对中西部地区公共图书馆建设的转移支付。转移支付是实现地区间基本公共服务均等化的重要手段。我国由于地理、历史、体制、政策等方面的原因，区域经济发展不平衡，东中西部各省份财政收入差距很大。按照基本公共服务均等化的要求，“十四五”期间，中央财政应进一步扩大一般性转移支付规模，实施国家公共图书馆建设覆盖工程，重点支持中西部地区各省份解决财力不足的问题，促进地区间公共图书馆服务体系的协调发展。

第四，国家应加强对地方政府履职情况的考核和督查。“十四五”期间，国家文化主管部门应依据《图书馆法》，对公共图书馆的建设和服务水平进行考核。考核应当吸收社会公众参与、加强用户评价和反馈、探索建立第三方评价机制、开展群众满意度调查，以增强评价的客观性和科学性。考核结果应向社会公布，并作为对地方政府、文化主管部门、公共图书馆给予补贴或者奖励、预算确定、收入分配和负责人奖惩的重要依据。考核的主要内容是各级政府是否把公共图书馆建设纳入当地经济社会发展规划，纳入财政支出预算，以确保公共图书馆服务体系建设各项目标任务的实现，进而积极推动公共图书馆服务体系建设法制化、规范化、制度化。

2.创新公共图书馆建设和管理的体制机制。强调政府建设和管理公共图书馆的主体责任，并不意味着政府是公共图书馆建设和管理的唯一主体。现代公共供给理论认为，应该把政策制定同服务提供分开，政府在公共服务中的角色是政策制定，而非提供直接服务。我国广大中西部地区政府管理和服务意识不强，公共财力不足，难以完成繁重的公共图书馆建设任务。“十四五”期间，必须加快创新公共图书馆建设和管理的体制机制，尝试探索多种有效途径，以提升公共图书馆的服务水平。

第一，因地制宜、量力而行，多馆合一建设县级公共图书馆。目前，尚未建成公共图书馆的区域基本上都是县级区域。“十四五”期间，县级政府建设公共图书馆应因地制宜，方便读者群众，不必强求单独建设，可以与文化馆、博物馆、体育馆、新时代文明实践中心、融媒体中心、老干部活动中心、老年大学、青少年宫、社区学校、公园、休闲广场等其他公共设施合建成城市文化综合体，以节约建设和管理成本，提高利用效率，整合利用公共资源。公共图书馆与其他公共设施合建时，应满足其使用功能和环境要求，自成一区，单独设置出入口。公共图书馆房屋建筑应包括藏书、借阅、咨询服务、公共活动与辅助服务、业务、行政办公、技术设备、后勤保障八类用房。县级公共图书馆馆均建筑面积应根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，因地制宜地确定公共图书馆的规模，按照《国家公共图书馆建设标准(建标108—2008)》规定的国家小型馆标准(建筑面积0.08万～0.45万平方米)[3]来建设。

第二，充分发挥区域支援帮扶合作机制。国家统筹、区域合作、共同发展，是中国特色社会主义制度优势。“十四五”期间，国家应实施公共图书馆建设区域支援帮扶合作工程，统一组织国家图书馆和东部沿海地区发达省份公共图书馆、各省级公共图书馆，对中西部地区地市级、县级公共图书馆开展援助和帮扶，共建公共图书馆，组建图书馆联盟，推广馆际互借、联合采购、文献传递，推进公共图书馆资源共享，并加强工作人员挂职交流、进修培训、参观访学、志愿服务，定期开展展览、讲座、沙龙、论坛等，帮助中西部地区公共图书馆提升业务水平和服务品质。

第三，调动社会力量建设公共图书馆。公共图书馆服务体系建设的资金投入需要必须适应社会主义市场经济体制的要求，在加大政府财政投入力度的基础上，进一步完善文化经济政策，开放公共图书馆服务领域，开拓市场化的多元投入渠道。《图书馆法》规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆。”[2]“十四五”期间，政府应鼓励引导热衷公益事业的机构、企业、爱心人士等社会力量，通过投资、合资、承接政府购买服务、捐资、捐建、捐赠、基金、赞助、众筹、租赁、会员制、志愿服务等多种形式投入参与公共图书馆建设、管理和服务，有效弥补政府资金投入的不足，努力形成以政府为主、社会力量积极参与的公共图书馆服务体系建设投入机制。

第四，打通公共图书馆服务“最后一公里”。广大中西部地区地域广阔，各地市、县市区相对分散。各地市和县市区公共图书馆规模小，乡镇农村、农场、林场、矿区地处偏僻，交通不便。基层群众到省级、地市级公共图书馆甚至到县级公共图书馆借阅图书、参加相关活动都比较困难。“十四五”期间，中西部地区应进一步建立健全覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络。充分利用乡镇(街道)和村(社区)的综合性文化服务中心、农家书屋等公共设施设立图书室。村级不具备单独设立图书室条件的，可在村党支部、村委会等办公场所开辟图书阅览区。政府应当因地制宜建立健全符合当地特点的以省级、地市级、县级公共图书馆为总馆，乡镇(街道)综合文化站、村(社区)图书室(农家书屋)等为分馆或者基层服务点的，上下联通、资源共享、有效覆盖的总分馆制。“十三五”时期，国家大力推进“县级图书馆总分馆制”建设目标，《图书馆法》第三十一条明确规定：“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇(街道)综合文化站、村(社区)图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制，完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。”以尽快改变全国城乡公共图书馆发展不平衡、不充分的落后局面。总馆应当加强对分馆和基层服务点的业务指导，并完善数字化、网络化服务体系和配送体系。通过总分馆制，整合县域内的公共阅读资源，实现总馆主导下的文献资源统一采购、统一编目、统一配送、通借通还和人员的统一培训。加强部门协同，推动符合条件的农家书屋成为图书馆分馆。鼓励符合条件、具有资质的上网服务场所成为总分馆的基层服务点。中西部地区应当为公共图书馆配置流动图书车或具有借阅功能的流动文化车，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸，方便基层群众阅读。

3.抓住新兴网络技术和信息化快速发展的重大机遇。新兴网络技术和信息化的快速发展，为我国实现高质量发展，加速现代化国家建设提供了机遇，也为我国特别是广大中西部地区提升公共图书馆服务体系水平提供了重大机遇。

第一，加快图书馆数字化建设。“十四五”期间，国家应深入实施数字图书馆推广工程，不断提高全国特别是广大中西部地区县级公共图书馆的数字化服务能力。结合国家重大信息工程建设，加快先进技术的研究转化和应用，利用云计算、大数据等信息技术，推动图书馆信息化装备和系统软件的研发应用，促进图书馆数字服务手段的升级换代，提升公共图书馆的现代化服务水平。构建标准统一、覆盖城乡、互联互通、便捷高效的公共数字文化服务网络，使县级以上公共图书馆全部具备提供互联网服务和移动终端服务的能力。公共图书馆应按照网络化的要求，建设由主干网、局域网、信息点组成的网络系统。信息点的布局根据阅览座席、业务工作的需要确定。同时，还要加强公共图书馆数字资源的整合利用，丰富资源类型，提升资源适应性，满足不同终端、不同人群的实际需求。

第二，建设“云”图书馆、“微”图书馆。“十四五”期间，国家应加大运用网络和大数据等现代传播技术，彻底打破现有行政区域界限，突破传统信息孤岛各自为政的壁垒，指导各地特别是有条件的东部沿海地区公共图书馆借助“云存储”“区块链”等新兴技术，建设互联互通、共建共享的阅读推广平台，将分散在各地的图书等资源通过数字化的方式整合成数据集成信息，通过“云端”管理和服务，实现统一认证及单点登陆、数字图书导航、联合编目、参考咨询、文献传递、跨库检索、数字图书资源检索及“一站式”全文获取、发布和一体化服务等，向全国的读者提供无偿、快速、便捷、精准、多元化、个性化的公共服务。读者通过电脑、平板、手机等智能化设备终端，免费下载APP，打破传统的时间、空间、数量限制，随时随地浏览各地公共图书馆的数字图书资源，打通数字图书服务的“最后一公里”，从根本上突破制约广大中西部地区公共图书馆发展的覆盖、投入、设施、服务瓶颈，彻底解决我国公共图书馆发展区域化差异问题，推动实现公共服务均等化目标。