尹 琼,韦向阳,b,周 燕

（阜阳师范大学a.商学院；b.安徽省农民工研究中心，安徽 阜阳 236041）

中央一号文件[1]是中共中央每年发的第一份文件，涉及的问题都是中央全年需要重点解决，也是当前国家亟需解决的问题。1982年始，“中央一号文件”聚焦“三农”问题，时至今日，已经成为“三农”政策的专有名词。针对中国现代化进程中的短板即“三农”问题，1982年至2019年38年来中央共发布了21个以“三农”为主题的一号文件，充分说明党中央、国务院对“三农”问题的高度重视[2]。但回顾过去，发现1982年一号文件开始聚焦“三农”，1987-2003年17年主题偏离“三农”，到2004年再次聚焦“三农”，何以形成这种颇具特色的变化轨迹？运用间断—均衡理论，根据各年份一号文件中“三农”政策的主题，界定政策间断与均衡的时间节点，分析一号文件中“三农”政策演变的基本特征，把握中央相关政策框架[3]，以此研判未来一段时期“三农”政策的发展趋势，对解决当前的“三农”问题十分重要。

一、理论框架：间断—均衡理论

弗兰克·鲍姆加特纳(Frank R.Baumgartner)和布莱恩·琼斯(Bryan D.Jones)于1993年提出间断—均衡理论，他们认为政策的制定过程中会出现重大变迁，呈现出均衡—间断—新均衡的规律。该理论有4个关键要素，即政策垄断、政策图景、政策场域和注意力转移，各要素含义如表1所示。人们对于公共政策的注意力是有限的，当来自各方面的注意力开始增大并达到一定程度后，以前政策的均势就会被打破。从图1可以看出政策处于稳定时，当某一公共问题的性质出现变化即发生触发事件的时候，公众对现有政策会有不同的反馈即政策图景发生变化，当这种反馈为正面时，会加强现有政策的均衡，反馈为负面时，则会有大量反对性的公众活动参与进来进入政策场域，此时决策者需要考虑现有政策的时代性和合理性，一旦决策者（政府、议会）的立场发生转变，原有政策的垄断或者均衡状态就会被打破，政策出现间断，而在这种政策间断革新之后新政策又会在一段时间处于均衡稳定状态，直到再次出现能使政策图景发生变化的触发事件。

表1 关键要素解析表

图1 间断—均衡理论框架图[4]

自改革开放以来，中央根据“三农”问题的演化，在原有“三农”政策不能继续适用时，通过修改或重拟来制定新政策。但现有的研究大多关注于新政策的规划、执行、收集反馈、评定成效的过程，并没有关注1982-2019年间“三农”政策的变迁历程和变迁过程中的规律[5]。为更好地厘清改革开放以来我国“三农”政策的历史沿革，辨析从粮食增产到农民增收的转变，解释各阶段“三农”政策的变迁，本文运用间断—均衡理论，解释“三农”政策长期执行过程中伴随的间断变化的特性，界定“三农”政策变迁的均衡期和间断期，抓住“三农”问题的主线，预测未来发展走势。

二、“三农”问题政策变迁的间断—均衡理论分析（1982-2019年）

1982-2019年期间中央一号文件的主题，经历了农村（1982-1986年）——由农村向城市和工业转换（1987-2003年）——再次聚焦农村（2004-2019年）的转变。根据间断—均衡理论 ，一号文件中“三农”问题经历了政策均衡—政策间断—新政策均衡的更迭。

（一）政策均衡（1982-1986年）

通过对1982-1986年5个一号文件的深入分析，可以看出，这一阶段的一号文件主要集中于解决农村和农业的经营体制，增加农民收入问题。笔者按照年份和政策要点绘制了表2。1982年一号文件主要对未来农村改革工作做出思想、理论、行为上的指导，1983年的文件关注于联产承包制的性质问题[6]；1984年的文件提出发展农村商品经济；1985年提出农产品统派购制度改革，也标志着我国农村开始全面发展商品生产；1986年文件为解决农村新旧体制不协调、各方利益关系复杂的问题提出完善新体制，进一步摆正农业在国民经济中的地位。在此期间农村居民家庭人均纯收入增长了近3倍，粮食总产在1988年达到8000亿斤的高峰，乡镇企业也逐步活跃起来。

表2 中央一号文件（1982-1986）“三农”政策要点变化表（为政策要点）

表2 中央一号文件（1982-1986）“三农”政策要点变化表（为政策要点）

政策要点/发布年份 1982 1983 1984 1985 1986完善农业生产责任制images/BZ_137_972_492_1034_546.pngimages/BZ_137_1223_492_1285_546.pngimages/BZ_137_1458_492_1520_546.png改善农村商品流通images/BZ_137_972_570_1034_624.pngimages/BZ_137_1223_570_1285_624.pngimages/BZ_137_1458_570_1520_624.pngimages/BZ_137_1988_570_2050_624.png增加农业科技投入images/BZ_137_972_648_1034_702.pngimages/BZ_137_1223_648_1285_702.pngimages/BZ_137_1723_648_1785_702.pngimages/BZ_137_1988_648_2050_702.png改善农业生产条件images/BZ_137_972_726_1034_780.pngimages/BZ_137_1458_726_1520_780.pngimages/BZ_137_1988_726_2050_780.png加强农村基层工作images/BZ_137_972_806_1034_860.pngimages/BZ_137_1223_806_1285_860.pngimages/BZ_137_1458_806_1520_860.pngimages/BZ_137_1988_806_2050_860.png调整农业经济结构images/BZ_137_1223_883_1285_937.pngimages/BZ_137_1458_883_1520_937.pngimages/BZ_137_1723_883_1785_937.pngimages/BZ_137_1988_883_2050_937.png发展农村合作经济images/BZ_137_1223_961_1285_1015.pngimages/BZ_137_1723_961_1785_1015.pngimages/BZ_137_1988_961_2050_1015.png发展农村商品经济images/BZ_137_1458_1039_1520_1093.png加强农业金融支持images/BZ_137_1723_1117_1785_1171.pngimages/BZ_137_1988_1117_2050_1171.png农业基础设施建设images/BZ_137_1723_1197_1785_1251.pngimages/BZ_137_1988_1197_2050_1251.png改革统派统购制度images/BZ_137_1723_1254_1785_1308.png

（二）政策间断（1987-2003年）

这一阶段，在农村改革取得显著成就的背景下，城市工业改革成为中央工作的重点。《中共中央关于经济体制改革的决定》标志着中央开始把改革工作重心转移到城市和工业。此后的17年（1987-2003年），文件不再以“三农”问题为主题，而是关注于当年的重大事件，例如1989年重点抓质量管理水平。

同期我国的农业建设发展迟缓、农民增收缓慢、城乡差距拉大等状况愈加突出，农民人均年收入增长不到400元，不到城镇居民的1/6，增速不足城镇居民的1/2，各项相关事业也开始低增长，农民“吃饱了饭，看不起病，读不起书”的现象出现。城乡居民收入在一度缩小后又进一步扩大，城乡发展严重失衡，农村社会矛盾日益突出，“三农”问题呈现出日益严峻的新特点。

（三）新政策均衡（2004-2019年）

长时间的政策间断再加上连续出现的大规模自然灾害(如棉铃虫泛滥等)、农产品价格大幅度下降、农业税收逐年增加，农村发展问题迫在眉睫。在这一背景下，中央注意力发生转移，开始着力于实施政策转轨，自此进入“三农”问题的新政策均衡期。如表3所示，新时期16份一号文件对“三农”政策的定位从基础到首位再到重中之重，也表明中央的相关认识不断加深。立足这16个文件的具体要点，笔者绘制了表4。

表3 “三农”政策分阶演进（2004-2019年）

1.多予少取放活，统筹城乡发展(2004-2012年)

2004年文件的目的是鼓励各方促进农民增收；2005年文件主题是提高农业总生产能力，从9个方面着力使该年粮食总产量达到48 401万吨；2006年文件围绕新农村建设，并建议建立长期机制，通过工业和城市促进农业和农村发展；2007年和2008年的文件都着眼于促进现代农业发展，务实农业基础建设。2009年文件分五部分阐释促进农业稳定发展、农民增收的意义与政策；2010年首次强调“三农”投入要“总量持续增加、比例稳步提高”；2011年初次对水利相关工作进行全盘部署；2012年文件强调农业科学、技术和创新。

2.激活农村动力，推进现代化转型（2013-2017年）

2013年文件是总结性的，在分析前十年工作部署的同时强调新型农业经营体系的构建；2014年和2015年文件分13个部分对全面深化农村改革，加大改革创新力度提出若干意见[7]；2016年关注加快农业现代化，提出做好农业供给侧结构性改革，激发农业农村发展的源动力；2017年文件提出把推进供给侧结构性改革作为农业工作主线[8]，针对农业发展结构性、体制性问题要求激活市场，开创“三农”工作新局面。

3.推进乡村振兴，实现共同富裕（2018-2019年）

2018年把实施乡村振兴战略作为工作主题，分12个部分对乡村精准扶贫、人才支撑、生活保障、绿色可持续发展等方面提出新要求；2019年的文件则着力于脱贫攻坚，夯实农业基础，加快补齐农村人居环境和公共服务短板，拓宽农民增收渠道。

表4 中央一号文件（2004-2019年）三农政策要点变化表（为政策要点）

表4 中央一号文件（2004-2019年）三农政策要点变化表（为政策要点）

政策要点发表年份 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019稳定粮食产业发展发展农村二、三产业images/BZ_138_825_1035_869_1073.pngimages/BZ_138_1000_1035_1044_1073.pngimages/BZ_138_1790_1035_1834_1073.pngimages/BZ_138_1878_1035_1922_1073.pngimages/BZ_138_2054_1035_2097_1073.pngimages/BZ_138_2141_1035_2185_1073.png加强流通体系建设images/BZ_138_825_1095_869_1133.pngimages/BZ_138_1000_1095_1044_1133.pngimages/BZ_138_1527_1095_1571_1133.png加强基础设施建设images/BZ_138_825_1160_869_1198.pngimages/BZ_138_913_1160_956_1198.pngimages/BZ_138_1000_1160_1044_1198.pngimages/BZ_138_1088_1160_1132_1198.pngimages/BZ_138_1176_1160_1219_1198.pngimages/BZ_138_1264_1160_1307_1198.pngimages/BZ_138_1351_1160_1395_1198.pngimages/BZ_138_1527_1160_1571_1198.pngimages/BZ_138_1615_1160_1658_1198.pngimages/BZ_138_1878_1160_1922_1198.pngimages/BZ_138_1966_1160_2009_1198.pngimages/BZ_138_2141_1160_2185_1198.png推进农业结构调整深化农村体制改革加强农田水利和生态建设加快农业科技创新images/BZ_138_913_1417_956_1455.pngimages/BZ_138_1000_1417_1044_1455.pngimages/BZ_138_1088_1417_1132_1455.pngimages/BZ_138_1176_1417_1219_1455.pngimages/BZ_138_1264_1417_1307_1455.pngimages/BZ_138_1351_1417_1395_1455.pngimages/BZ_138_1527_1417_1571_1455.pngimages/BZ_138_1615_1417_1658_1455.pngimages/BZ_138_1790_1417_1834_1455.pngimages/BZ_138_1878_1417_1922_1455.pngimages/BZ_138_1966_1417_2009_1455.pngimages/BZ_138_2054_1417_2097_1455.pngimages/BZ_138_2141_1417_2185_1455.png健全农业投入机制images/BZ_138_1351_1480_1395_1518.pngimages/BZ_138_1527_1480_1571_1518.pngimages/BZ_138_2054_1480_2097_1518.png培养新型农民队伍完善基层治理机制images/BZ_138_1000_1612_1044_1650.pngimages/BZ_138_1176_1612_1219_1650.pngimages/BZ_138_1351_1612_1395_1650.pngimages/BZ_138_1527_1612_1571_1650.pngimages/BZ_138_1703_1612_1746_1650.pngimages/BZ_138_2054_1612_2097_1650.png健全现代农业产业体系images/BZ_138_1088_1678_1132_1716.pngimages/BZ_138_1176_1678_1219_1716.pngimages/BZ_138_1264_1678_1307_1716.pngimages/BZ_138_1351_1678_1395_1716.pngimages/BZ_138_1527_1678_1571_1716.pngimages/BZ_138_1615_1678_1658_1716.pngimages/BZ_138_1703_1678_1746_1716.pngimages/BZ_138_1790_1678_1834_1716.pngimages/BZ_138_1878_1678_1922_1716.pngimages/BZ_138_1966_1678_2009_1716.pngimages/BZ_138_2054_1678_2097_1716.pngimages/BZ_138_2141_1678_2185_1716.png健全农村社会保障体系images/BZ_138_1176_1744_1219_1782.pngimages/BZ_138_1351_1744_1395_1782.pngimages/BZ_138_1615_1744_1658_1782.pngimages/BZ_138_2054_1744_2097_1782.pngimages/BZ_138_2141_1744_2185_1782.png积极推进林业改革合理开发水能资源健全城乡一体化体制images/BZ_138_1615_1939_1658_1977.pngimages/BZ_138_1703_1939_1746_1977.pngimages/BZ_138_1790_1939_1834_1977.pngimages/BZ_138_1878_1939_1922_1977.pngimages/BZ_138_1966_1939_2009_1977.png加强农村法治建设images/BZ_138_2054_1996_2097_2034.png加强资源保护和生态修复繁荣兴盛农村文化images/BZ_138_2054_2118_2097_2156.png打好精准脱贫攻坚战深化土地制度改革实施数字乡村战略

（四）间断—均衡的演变

中央一号文件中“三农”政策从关注“三农”到工作中心的转移，再到重新把“三农”问题作为全党全国工作的重中之重，每一阶段都有其主流政策图景的引导。政策演进中的变化在所难免，但是新政策的推进势不可挡。基于间断—均衡理论的分析，可以发现中央一号文件中“三农”政策发生变迁是新政策图景的产生和政策图景的交替所导致的，如图2所示。

第一个阶段（1982-1986年）：十一届三中全会“左”倾错误的纠正可以视为触发事件，政策图景为中央工作的重心转移到社会主义现代化建设和改革开放中，为打破人民公社“一大二公”的后果，公众对农村发展提出要求，决策者的注意力开始转移到农业政策的调整上，赋予农民经营自主权，在这5年内保持了“三农”政策的短暂均衡。第二阶段（1987-2003年）：80年代的农村改革使得农村发展取得了优异的成果，中央认为农村基本问题已经解决，与此同时，城市和工业迫切要求发展，经济体制改革迫在眉睫，在这一政策图景下发展战略转移，改革重心向城市和工业转移。第三阶段（2003-2019年）：“三农”问题的爆发是触发性事件，政策图景是农村经济问题严峻、农业税收逐年增加、集体性事件频繁爆发、农地抛荒状况严重等事件，全社会终于意识到“三农”问题是长远发展道路上需要解决的头等大事。学术界对拉美化陷阱也展开了讨论，此时决策者也认识到忽视农业成就工业尽管能带来短暂的繁荣，但终究难以持续，至此开始实行政策转轨。这种均衡—间断—新均衡的演变，是中央工作目标导向的路线图、是社会公众共识的聚光灯。在这一演变之下，社会公众与决策者都形成了“三农”问题是“重中之重”的共识，“三农”问题也在中央政府和社会各界的积极行动中不断缓解，备受关注的“乡村振兴战略”适时出台，正在积极推进。

图2 中央一号文件“三农”政策变迁

三、结论与展望

（一）一号文件中“三农”政策演变的基本特征

基于间断—均衡模型对一号文件“三农”政策变迁的具体分析可知，“三农”政策的演变有其基本特征。

1.重视程度不断加深

纵观1982-2019年38份一号文件，“三农”政策经历了从强势均衡期到弱势均衡期再到新强势均衡期的这样一个变迁过程，中央对“三农”问题的关注在经历了变迁后逐步加强[9]。为彰显农民的主体地位，为农民谋幸福，巩固农业的基础地位，文件始终为实现农民增收做出政策指引，始终围绕着脱贫攻坚，创新农业科技、推进其现代化。从最开始的解决农民温饱问题到统筹城乡，再到激活农村活力最后到推进乡村振兴，一步步都在指引着工作重心往农村方向着力，并且不断调整改革工作举措，严谨务实地做好“三农”工作。

2.政策内容更加科学

最初文件对“三农”的关注主要体现在如何增加粮食产量、促进农产品流转等农业方面，但随着经济发展和社会主要矛盾的变化，“三农”政策内容也更加科学，从为了解放发展落后的社会生产力转向为解决不平衡不充分的发展；从追求数量增加到追求质量增长；从守旧落后的农业体系到现代化经营；从不注重生态环境的农业生产方式到发展绿色农业；从单一追求经济发展到统筹全面部署等。与此同时，政策内容不仅仅局限于追求“三农”经济上的发展，还关注于丰富农民精神文化、鼓励农民工返乡创业等。新兴的“互联网+农业”“互联网+村管”“新农人”“特色小镇”等多种更加时代化名词的出现也是中央“三农”政策更加科学化的表现。

3.部署落实越发全面

传统“一刀切”的政策部署促进了农村迅速发展，但是却不能解决具有区域、个体差异的地区性发展难题，而且在一定程度上限制了有发展潜力的地区。随着对“三农”工作认识的加深，中央在把握大政方针的基础上给予地方政府更多的规划、执行权力，鼓励地方根据本地“三农”发展的痛点和难点具体落实中央指引政策，精准扶贫、产业对接等举措落实愈加全面。中央深谙只有解决好“三农”问题才能为经济社会又好又快发展打下坚实基础。

（二）启示：一号文件“三农”政策的趋势展望

已经出台的一号文件有效解决了中国改革开放较为突出的“三农”问题，促进农村社会发展卓有成效，农业经营体制逐步完善，农民收入不断增加。然而，面对十九大提出的新阶段新形势新问题，为顺利实施乡村振兴战略，推动以人为本的新型城镇化，实现城乡一体化，立足于历年来“三农”政策的变迁，在“三农”领域还有以下几个突出的问题需要中央的政策支持。

1.关于农民增收长效机制的建立

回顾2004年以来15个一号文件原文一共提及“农民增收”46次，2014年文件就占17次，2017、2018年文件各占3次，2004年农村贫困人口数高达2亿人，而2017年的统计数据显示已经减至3046万人，总体上农民增收工作实现了很大的突破。但是近年这一增势受到经济新常态的影响有所放缓，2016年全国农村居民人均可支配收入较上年下降8.2%，2017年降到7.3%，2018年仅为6.5%，为近十几年的最低增长值。

从2017年一号文件确保“农民增收势头不逆转”，到2018年、2019年“拓宽农民增收渠道”，从单方面强调要稳定粮食生产，到开始鼓励返乡创业，再到为拔出“穷根”提出精准扶贫，而且为顺应社会整体发展，提出“精神扶贫”，这些举措都是为了从经济到精神上帮助农民开辟增收致富门路，提升农民增收能力。但是到底达到什么样的水平叫做实现了农民增收？精神上的脱贫怎么列入增收行列？农民增收又应该用怎样的指标衡量？怎样做到长时期稳定持续的农民增收？这些并没有明确说明，所以应该成为“三农”政策下一步要解决的问题。

2.关于农村绿色可持续发展的完善

对农村生态资源的粗放型开发利用使得中国面临强劲的资源约束，2019年文件直接指出“实现百姓富、生态美的统一”[10]。太多的历史欠账使得要从根本上改善生态环境是一项系统工程，同时需要涉及资源利用、环境保护、生产方式转变等一系列持续有力的政策保障。

历年来一号文件都有关于农村环境治理方面的举措，包括追求生产过程清洁、产业模式可循环、变废弃材料为能源等。但是持续化的绿色发展还需要产业的带动，在适应新时期农村发展的情况下加大政策创新的力度，打破农村资源不能永续利用的壁垒，推进节能减排的绿色发展；同时基于特色生态地区打造示范村、示范线路，创建集参观、饮食、住宿、娱乐为一体的乡村生态休闲产业链。这些都需要长时间的实践探索。因此，未来很长一段时期实现农村绿色发展的持续化还是“三农”政策的重要着力点。

3.关于城乡一体化的推进

为实现城乡一体化，破解城乡二元结构，在农村金融、公共服务、劳动力流动等方面一号文件明确了很多政策，提出推动城乡要素自由配置、流动，因地制宜实现城乡融合发展。

当前制约城乡要素平等交换、公共资源公平配置的体制障碍依然存在，农村大量的资产和资源尚未有效盘活，统筹城乡关系势在必行[11]。因此要在建立健全城乡发展一体化体制的同时，加快城市基础设施、公共服务、现代文明向农村延伸，在推进农业转移人口市民化的同时，促进农村优质资源要素的流入，而这不仅仅是体制问题，还需要在明确相关体制的基础上消除城乡差距、激发农村发展、引导公众思想，显然关于城乡一体化的推进仍然需要未来“三农”政策的持续发力。

4.关于农业内在动力的激发

农村发展永远离不开动力驱使，而其中最为显著的动力则为农民赖以生存、发展的农业。从确立家庭联产承包责任制到推进城乡统筹发展，都是为激发“三农”跨越式的发展。但“普惠式”的农业支持政策并不能一劳永逸地发挥激励效应，“强权式”的对农产品价格直接干预并不能一了百了地促成农业活力。政府应该认识到发挥市场供求对价格形成决定性作用，是盘活农业市场、激发农业活力的核心。

历年一号文件相关政策围绕培育多元市场主体、完善农产品市场调控、统筹国内国际两个市场等提出相关政策。但盘活农业市场、发挥市场供求作用的前提是有“人”和“地”，分散的小块土地无法支撑农业现代化转型的要求，市民化倾向也对职业农民的培育提出了要求，农业内在动力需要在发挥市场作用的基础上解决“谁来种地”“怎么种地”等问题，因此未来相关政策依旧要关注农业内在动力的构建。

5.关于乡村人才队伍支撑的强化

人才瓶颈是实现振兴必须要打破的制约。城镇化水平的不断推进吸引农村劳动力逐渐由农业向非农业转移，近年来第一产业就业人口占总就业人口的比重不断下降，2018年末仅为26.1%。一方面外出务工人群无法真正融入城市、市民化障碍重重，他们需要寻找出路；另一方面农村人口比重逐年下降，单方面的人、财、物流向城市导致了现今留村农民的高龄化、低产出和低教育。

一号文件中屡次提出把造就更多乡土人才放在首位，主要集中于加强农村专业人才队伍建设、创新乡村人才培育引进使用机制等。政府要在推进城乡一体化的同时引导相应人才进入农村市场，深入基层为农业转型服务，认识到当前农村人才缺乏仍然是乡村振兴战略实施的一大短板，需要在接下来很长一段时期着力补齐。

通过间断—均衡模型来回顾改革开放38年来的中央一号文件中的“三农”政策，可以看到我国“三农”政策的阶段性特征和历史沿革，在珍惜现有成果的同时，对未来充满期待。在“三农”问题没有根本解决之前，希望中央一号文件还将持续给予应有的关注。同时要立足中国国情，着重政策变迁原因的分析，以实现科学化、可持续发展。