李红娟 宁颖丹

一、研究背景

教育是人力资本与人力资本投资的重要形式之一，也是阻断贫困代际传递的一个关键因素。[1]流动人口随迁子女的教育问题不仅事关流动人口的家庭发展，而且关系到我国劳动力的人力资本水平乃至整个社会的公平与和谐稳定。[2]随着我国教育政策从“两为主”到“两纳入”再到“两统一”的逐步演进，流动人口随迁子女在流入地享受义务教育的问题基本得以解决。[3]但在人口流动家庭化趋势增强的背景下，流动人口随迁子女的数量及规模不断增长，同时高中教育加快普及[4]，异地中高考问题日益凸显。异地中高考问题事关我国城镇化背景下教育公平的实现，是改善并畅通纵向流动机制的重要手段[5]。基于此，本研究选择异地中考这一切入点，关注并分析随迁子女接受义务教育后面临的升学问题。

2012 年至今，国务院、教育部发布了一系列关乎教育改革与发展，做好农民工及随迁子女公共服务工作的政策文件，流动人口随迁子女的异地中高考问题被纳入国家教育发展规划中来。各个地区结合国家政策及本地区的实际情况，采取了相应措施，关注并推进随迁子女的异地就学、升学问题。然而，由于各个省份面临的情况有异，在政策的制定与实施方面亦有较大的差别。学者们基于流动人口流入地高中教育的开放程度、开放的路径以及政府解决问题的努力程度这3 个指标将异地中高考划分为4 种类型：附条件放开型、优先放开中等职业教育型、积极探寻型与消极等待型。[6]也有学者根据附加条件及严格程度划分了4 种类型的政策，分别是严格限制型、职业教育突破型、附加条件型、完全放开型。[7]部分学者分析了不同城市异地中考政策的差异，如孙华东选取了“北上深”、武汉、郑州、成都、乌鲁木齐共7 个城市的2016 年异地中考政策进行分析，研究发现，这些城市的异地中考政策面临如下3 个问题：一是报名过程中普遍存在户籍限制与门槛；二是录取中的户籍歧视现象，即“内外有别”；三是政策导向不妥之处。[8]卢伟与褚宏启重点分析了北京、上海、天津以及重庆等地的流动人口随迁子女升学考试政策，他们指出这些城市对随迁子女开放的学校有一定限制，如北京、上海、天津这3 个城市选择优先开放中等职业院校来缓解教育压力，而重庆则选择通过限制可以报考的高中学校类型来应对异地中考。[9]张银锋采用文本分析的方法对全国31 个地区的异地中考政策进行了分析，并根据政策的有无及宽松程度，将这些地区的异地中考政策划分为无政策类、无年限要求类、有年限要求类及部分放开类。[10]

相关研究使我们对异地中考政策形成了总体认识，也对部分城市的异地中考政策的差异有了一定的了解，但现有研究集中分析省级层面或部分城市，难以对不同类型城市的异地中考政策进行把握，同时，现有研究多是对政策的梳理分析，缺少政策评价标准。基于此，本研究选取60个不同类型的城市，通过构建异地中考政策的评价指标体系，对异地中考政策的区域差异进行分析，这具有十分重要的理论意义及实践价值。

二、研究对象与方法

1.研究对象

本研究收集各城市有关中考招生的通知、意见及实施方案、居住证管理等文件及政策。在城市的选取中，综合考虑城市的类别、是否流动人口基本公共服务重点联系城市或者示范试点城市以及流动人口的总量（流动人口总量超过20万）等条件，最终选出60 个城市。

2.评价指标体系

根据国务院办公厅2012 年发布的第46 号文件，确定流动人口随迁子女异地升学考试的具体条件时，要综合考虑进城务工人员的职业、居住、社会保障以及随迁子女在流入地连续就学年限（学籍）等条件，各个地区据此制定了具体办法或实施方案。本研究根据文件精神及对各地区异地中考政策的文本分析，构建了三级评价指标体系（详见表1），具体包括升学、学籍、就业、住所、社保5 个一级指标；涵盖升学限制、连续就读年限、有无就业证明要求、就业附带限制条件、有无合法稳定住所要求、住所附带限制条件、有无社保要求、社保附带条件8 个二级指标；涉及有无限定开放某类学校的要求、连续就读年限要求（年）等8 个三级指标。

表1 异地中考政策评价指标体系

3.评价方法

（1）指标权重的计算方法

①根据分层指标体系，了解各指标的重要程度，据此构造指标间的成对比较阵

笔者首先使用构造出的成对比较阵，可以得到各指标的权重向量，进而计算出各指标针对目标层的合成权重向量；然后确定打分准则，依据打分准则对各指标进行打分；最后根据各指标的得分及合成权重，计算出得分。

②构造成对比较阵

成对比较阵中aij的赋值如下。aij的取值范围为1～9 及其倒数。

aij=1，说明元素i 与元素j 对上一层次因素的重要性相同；aij=3，说明元素i 比元素j 略重要；aij=5，说明元素 i 比元素 j 重要；aij=7，说明元素i 比元素j 重要得多；aij=9，说明元素i 比元素j的极其重要；aij=2n，n=1，2，3，4，元素 i 与 j 的重要性介于 aij=2n-1 与 aij=2n+1 之间；aij=1/n，n=1，2，…，9，当且仅当 aji=n。

3 个一级指标（就业、住所、社保）下的二级指标之间的成对比较阵均为A1，

a12=3 表示有无要求与有无年限要求重要性之比为 3，即有无要求比年限要求略重要。

根据5 个一级指标（升学、学籍、就业、住所、社保）的相对重要程度，建立成对比较阵A2如下，

③用R 软件计算指标的权重

3 个一级指标（就业、住所、社保）下的二级指标之间的归一化权重向量为（w1，w2）。两个一级指标下的二级指标的归一化权重向量为1。5 个一级指标间归一化后权重向量为（W1，…，W5）。

比如某二级指标i 的权重值为wi，该二级指标是某个一级指标k 的影响因素，一级指标k 对于目标层的影响权重值为Wk，则二级指标i 对于目标层的合成权重值w'i=wi×wk。将各二级指标对于目标层的合成权重记为w'=（w'1，w'2，…，w's）。按照合成权重计算公式，可计算得到各二级指标的合成权重。

计算得（w1，w2）=（0.75，0.25），5 个一级指标间归一化后权重向量为 （W1，W2，W3，W4，W5）=（0.546402054，0.138116594，0.074264281，0.074264281，0.16695279）。

按照合成权重计算公式，可得到各二级指标的合成权重，具体数值已列入评价指标体系表格中。

（2）指标计算方法及说明

①使用标准化方法（级差变换法）处理每一个指标数据，具体计算方法如下所示：

yij=（xij-min xj）/（max xj-min xj）

其中 max xj、min xj分别表示第 j 个指标下样本的最大值与最小值。

②二级指标“升学限制”评价指标中的“有无限定开放某类学校的要求”包括：“只开放民办中职”=1，“调剂生计划”=0.5；“无”=0。

③评价指标体系的关于年限的要求（年）指标中，均以“年”为单位统一数据。

④二级指标“连续就读年限”这一指标包括“完成九年义务教育并连续就读，而且初中连续三年就读的学校为同一所学校”=5；而无明确要求的均定义为1。对于“有无限定开放某类学校的要求”城市的数值定义为所有列入评价对象（城市）范围内的该项最小值。

⑤二级指标“有无就业证明要求”包括：“有就业证明要求或有居住证要求”=1；“无就业证明要求且无居住证要求”=0。二级指标“合法稳定住所要求”与“有无社保要求”的条件一致。

⑥二级指标“就业附带限制条件”的评价标准“工作年限要求（年）”是指“工作年限要求（年）”和“居住证年限要求（年）”两者的最大值。二级指标“住所附带限制条件”与“社保附带限制条件”要求相同。

⑦各项指标数据通过加权求和的方法得到，数值越大，表明该城市的异地中考条件越难。

三、评价结果分析

1.总体情况

总体来看，各城市异地中考政策平均得分0.2572，得分在平均分之上的城市有35 个城市，占到58%，得分在平均分之下的城市有25 个，占到42%。

进一步将各城市异地中考政策评价得分分为很严格 ［0.5，1］、 严格 ［0.3，0.4］、 一 般［0.2，0.3］、宽松［0.1，0.2］、很宽松［0，0.1］5 个分段，可以发现，40%的城市异地中考政策较为严格，难度较大，近三分之一的城市异地中考政策的难度一般，5%的城市异地中考政策很严格，18%和7%的城市异地中考政策为很宽松、宽松，详见图1。

图1 各城市异地中考政策宽松程度

2.分城市情况

分城市来看（见表2），异地中考政策较为严苛的前10 个城市中，涵盖了“北上广深”及天津等经济发达的城市。政策最为严苛的北京市，得分为0.6943 分，明显高于其他城市，紧随其后的天津、上海两市，得分均为0.5464 分，也明显高于广州、深圳、厦门等城市。“北上津”是流动人口聚集及重要的流入地，拥有丰富且优质的教育资源，高考录取分数线相对较低，属于教育中的“洼地”，因此，设置了较高的异地中考门槛，政策相对严格。如北京市规定即使随迁子女满足家庭，即父母的就业及社会保险、学籍与初中三年学习年限等门槛，也仅仅能够参加中职学校的招生及录取考试。

表2 异地中考政策较为严格的城市

异地中考政策较为宽松的前10 个城市为：合肥、青岛、无锡、泉州、南昌、沈阳、廊坊、威海、重庆、兰州。这些城市的异地中考门槛较低，部分城市还存在着无门槛即零门槛情况。比如，合肥市在中考招生政策中规定，在市区报名参加中考者，本地户籍或随迁子女在填报志愿与录取等方面享受同等待遇；泉州市的招生工作实施意见则指出，流动人口随迁子女如果拥有该市教育部门审批确认的学籍就可以在现就读学校报名中考并在录取中与本地户籍学生享有同等权利。

3.分区域情况

如图2 所示，东部地区的异地中考政策最为严苛，得分为0.3000，其次是西部地区，得分为0.2066，东北地区与中部地区的得分分别为0.1893、0.1666。我国各个地区的经济社会发展有异、人口状况与结构有别，公共服务供给也有明显差异。在我国现行财政体制下，教育作为一种公共资源，其经费下拨往往是依据户籍人口数量，因此，流入人口越多，越有可能会挤占流入地本地居民的教育资源。[11]东部地区是流动人口的主要流入地与聚集地，在政府资源投入有限的情况下，流入人口的规模与教育资源挤占、教育资源紧张之间成正比，加大供求矛盾[12]，因此，当地政府必然会通过提高异地中考的门槛来缓解教育资源的紧张状况。

图2 分经济区域异地中考政策

进一步分地理区域来看（见表3），华南地区异地中考政策的平均得分最高，为0.3535，紧随其后的华北地区平均得分为0.2874。究其原因，部分城市较高的异地中考门槛，拉高了平均值。如广州市的“四个三”政策，需要满足初中三年学籍、父/母三年合法稳定职业、三年合法稳定住所及三年社会保险这四个“三年”条件。三亚市的“三个三及双九”政策：“三个三”为居住的年限、社会保险的缴纳、连续就读各满三年；“双九”指的是在三亚连续就读、连续居住各满9 年。从华北地区来看，北京市和天津市实行较为严格的异地中考政策，为此，该地区的异地中考平均得分较高且标准差最高。而华东地区也因上海市的异地中考门槛较高而使得该地区的标准差较大。

表3 分地理区域异地中考政策

四、讨论与建议

总体来看，60 个城市的异地中考政策的要求不太严格，但是不同城市之间的异地中考门槛存在很大的差别。异地中考政策较为严格的北京、天津、上海与异地中考政策较为宽松的合肥、泉州、廊坊等城市之间差距明显，“教育洼地”效应显现。财政的地方分权以及教育的属地化管理，使得流动人口主要流入地与聚集地的东部地区面临较大的教育资源供求矛盾，教育资源的挤占效应明显。

由于各城市在经济发展、社会福利、产业结构、人口结构及教育承载能力的差别，在具体报考条件（门槛）的设置方面差异明显，有些城市在职业、住所、社会保险的缴纳以及学籍、连续就读年限等均有要求，同时还对报考志愿的批次及报考的院校有要求，这些城市往往是人口的主要流入地，教育资源丰富、教育水平高，因此异地中考政策较为严格，异地中考门槛相对较高。也有部分城市因录取分数线相对较低形成了“高考洼地”，为防止“高考移民”，当地政府往往也设置了相对严苛的报名及录取政策。有些城市的要求则相对宽松，在职业、住所、学籍等方面的要求较低。这些门槛之间并非是孤立存在的，有的门槛是以其他门槛的存在为前提的，如合法职业及缴纳社会保险，非正规就业者的劳动合同签订及社会保险的参保水平均较低。

多数城市对流动人口随迁子女义务教育阶段后就读普通高中都有一定的限制条件，这种以家庭为条件来确定随迁子女就读高中的入学资格，直接拒斥了家庭经济社会地位较低的流动人口随迁子女，剥夺了他们升学路径选择的自由权。[13]流动人口随迁子女的异地中考问题是一项涉及教育、居住、就业与社会保障以及公共服务等诸多方面的一项系统性、综合性的工程，要做好这一工作，促进教育公平，可以从以下几个方面努力。

1.根据常住人口配置教育资源，突出学籍的重要性

第一，教育管理部门可以调整以户籍为限定条件的升学考试制度与录取制度，改变以户籍人口为基数的教育经费拨付方式，形成以常住人口为基数的教育经费拨付方式；第二，强调学籍的重要作用，建立以学籍为基数的动态监测与调整机制，尽量减少对父母就业、居住、社会保险等条件的限定，更大程度上保障那些在流入地长期学习、生活的随迁子女的受教育权利与自由选择教育路径的权利；第三，考虑到全国各地的实际情况，对于北上广深这些城市而言，在增大学籍限定条件的基础上，还要适当考虑家长条件以及城市的承载能力与发展需要，同时还可进一步扩大乃至全面放开职业教育。

2.发挥信息化及大数据的作用，实现教育供给与需求的平衡

各地教育管理部门应该充分发挥信息化、大数据的作用，加大信息平台建设及信息共享的力度，加强大数据分析，精准掌握本区域的教育资源承载能力、常住人口与流动人口随迁子女的教育需求及变化趋势、各学校招生录取情况及变化趋势，并根据以上信息做出科学预测，据此对教育资源进行合理与有效配置，进而实现教育供给与需求的平衡。

3.做好流入与流出地的政策衔接，确保随迁子女的升学与录取

政府需要做好流入与流出地教育政策的衔接，充分保障流动人口随迁子女的升学与录取工作。针对那些不符合在流入地区参加升学考试的流动人口随迁子女，流入地区与流出地区的教育管理部门要做好沟通协调及政策衔接。流入地区有条件的，可以为流动人口随迁子女提供“借考”服务，若条件有限，则要做好流动人口随迁子女回到流出地升学与录取的衔接与保障工作。