陈慧青

(广东金融学院 法学院，广州 510521)

《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)自1982年开放签署以来至今已有38年，生效26年。虽然从1973年开始的第三次海洋法会议历经了9年的时间才产生此《公约》，但是它依然还有大量的问题没有完全解决。30多年来，随着科学技术的发展，人类对海洋的认识和影响更加深入，同时，国际关系也发生了变化。原有旧的国际海洋秩序是由西方国家主导和建立的，现如今随着中国以及印度等发展中国家国际地位的提高，它们必定要求在国际海洋秩序的发展中获得更多的话语权。因此，总结中国在第三次海洋法会议中的经验教训，利用21世纪建设海洋强国的契机，从中国的立场出发提出《公约》发展完善的建议，推动海洋法律秩序的变革，对维护中国海洋权益无疑具有重要的理论价值和现实意义。

一、中国参与第三次海洋法会议的成功经验

(一)开始参与国际规则制定，推动全球海洋治理体系变革

进入联合国体系后，中国便致力于国际海洋法律新秩序的创建，无论是在和平利用国家管辖范围以外海床洋底委员会会议上还是在第三次海洋法会议上，中国都积极地推进这项任务。对于中国，旧的全球海洋治理体系反映的是帝国主义的利益。事实也确实如此，联合国召开前两次海洋法会议时，很多亚非拉国家尚未独立，当时与会的发展中国家还占不到全体与会国的半数，拉美地区也仅有8个国家参加。因而会议是被美苏英等超级海洋大国操纵的，中国政府则是由于在联合国的席位被蒋帮代表所占据而未能参加前两次海洋法会议。所以，在两次会议召开后需要建立一个新的、反映广大发展中国家愿望和需求的、公平的国际法规则。正如1972年中国代表在有关海洋法会议上所言：“中国坚决主张各国有权合理地确定自己的领海和管辖范围，坚决要求打破旧的海洋法的束缚，创建新的海洋法律制度。”[1]第三次海洋法会议刚好提供了一个绝佳的契机来降低发达国家勘探海洋资源的优势，从而保护发展中国家的海洋资源。

(二)联合广大发展中国家，对抗海洋霸权，逐渐掌握话语权

第三世界的身份是影响中国立场主张的重要因素，这一因素贯穿了第三次海洋法会议整个会议期间。中国在第三次海洋法会议上的自身定位是成为第三世界的“领头羊”，因为在大多数情况下，中国的利益和其他发展中国家的利益是一致的。此次会议提供了一个相当好的机会，既可以保护中国自己的利益，又可以加强与第三世界的合作来抵抗海洋强权。中国尽一切努力认同发展中国家的要求，强调中国和广大第三世界国家有共同的历史遭遇，面临相同的任务。同时，中国驳斥美苏企图霸占海洋资源的野心。中国代表强烈反对美苏等海洋强国提出的3海里的领海范围限制，反对领海范围内国际海峡实行公海自由制度；支持国际海底区域资源的平行开发制度，支持第三世界国家所表达的扩张领海和专属经济区的要求，支持拉美国家带头发起的200海里海权的斗争。

(三)提倡和平共处五项原则，坚决维护国家领土和主权完整

由于“炮舰外交”的屈辱历史和当时的军事不安感，中国另一个贯穿第三次海洋法整个会议期间的主张是以国家主权为基础，提倡和平共处五项原则，反对海洋霸权干涉他国内政，坚决维护国家领土和主权完整。中国认为完整的主权是建立国际秩序的基石，因此，国家主权平等和不干涉内政原则的主张几乎出现在中国所有的会议文件中。如安志远代表在会议中发言指出：“中国主张，大小国家一律平等应该成为解决海洋权问题上各国共同遵循的一项基本原则，规定领海权的范围是各个国家的主权；中国主张，和平共处五项原则应当成为国与国之间关系的准则，各国的主权、领土完整及其海洋权益应该得到普遍尊重，坚决反对任何外来的侵略、干涉和掠夺。”[2]191-192又如沈韦良代表所言：“尊重各国主权和大小国家一律平等的原则，是合理解决国际海洋科研问题的基础。”[3]

二、中国参与第三次海洋法会议的教训

(一)海权意识初步觉醒，但会议准备不充分，理论支撑不够

1958年之前，中国政府很少关注海洋法，中国的领海宽度也是不明确的。1958年在日内瓦召开第一次海洋法会议时，中国没有受邀参加，但是密切关注了会议的动态。1958年第二次台湾海峡危机爆发，中国宣布了12海里的领海范围，并声明美国军舰不能进入中国的领海范围内。1959年中后期，中国政府对海洋法的兴趣减退，1960年第二次海洋法会议召开时，中国政府也没有派代表参会，而且几乎未关注这次会议，因当时在《人民日报》以及法律期刊如《政法研究》《世界知识》《国际问题研究》上都没有相关的报道或评论。没有前两次会议的经验，加上当时缺乏海洋法方面的国际法律人才，以及事先未能对相关问题进行充分的理论研究，因此，在参加第三次海洋法会议时，由于议题复杂，中国并没有能很好地在与海洋强国的斗争中维护本国的海洋权益。中国参加第三次海洋法历期会议的代表约20人，这个数量比一些中等发达国家如丹麦和瑞士的代表人数还要少。1976年后，中国意识到了人才方面的缺陷，加强了国际法方面的人才培训。如果此次会议延续时间够长的话，中国可能会在草案的起草和协商过程中发挥更加积极的作用。

(二)意识形态对立浓厚，相关主张未能全面考虑我国的特殊情况和长远利益

近代以来，深深印在中国人民记忆里的是遭受西方列强的欺凌所带来的磨难和耻辱，这使我们本能地提防这些国家在海洋问题上的任何主张。中国政府从参会之初就将第三次海洋法会议定义为第三世界对抗海洋霸权的一次斗争。中国代表发言指出：“当前国际上有关海洋权问题的斗争，实质上就是侵略与反侵略、掠夺与反掠夺、霸权与反霸权的斗争，是亚、非、拉国家维护民族权益、捍卫国家主权、反对超级大国海洋霸权主义的斗争。”[2]189-190针对拉美国家提出的200海里的主张，超级大国则企图把领海和渔区限制在12海里，中国代表指出：“其目的不仅是为了方便他们肆意掠夺海洋资源，更重要的是为了在世界上推行他们的霸权主义。”[4]然而，中国虽对超级大国制定的有关海洋提案进行坚决反对，但可惜的是自身的主张有些并不完全符合国家的长远利益，如军舰不享有领海无害通过权从长远看未必符合中国利益；我国支持拉美国家带头发起的200海里海洋权的斗争未能充分考虑亚太海域的特殊情况；坚持国际海底资源的平行开发制度对中国来说是一种限制和束缚[5]。

(三)身份主要是规则的接受者和参与者，未能提出自己的建设性意见

在第三次海洋法会议的议题设置方面上，中国更多的是支持大多数发展中国家的要求，并没有主动提出有关议案，未发挥突出的作用。在程序性规则上，超级大国主张协商一致的会议议事规则，针对此主张，中国代表进行了批判，指出：“这就是想在海洋法会议上建立大国的‘否决权制度’，置其经济利益和政治野心于各国命运之上，我们认为协商是应该的，但是应该有某种表决办法。”[6]与在其他实质性问题上一样，中国只有在对抗美苏等海洋强权时才表明自己的立场，而当与第三世界国家出现观点分歧时，更多采取的是一种中立的立场，对海洋法法律问题没有起到规则制定者的作用。

三、推动《联合国海洋法公约》的发展

《公约》虽然确立了人类利用海洋和管理海洋的基本法律框架，但其中有些条款确实不利于中国维护国家利益，如国际海底开发制度、专属经济区和大陆架制度等。然而，修改《公约》的这些相关条款目前还存在较大困难，但今后中国可以从以下几个方面对《公约》进行完善，以推动《公约》的进一步发展。

(一)推动群岛制度

关于群岛和群岛国的问题，在第三次海洋法会议上有两种完全相反的主张，一种主张群岛制度仅适用于群岛国，反对将群岛制度适用于大陆国家的远洋群岛，代表国有菲律宾、印度尼西亚等；另一种主张群岛国制度不仅适用于群岛国，而且对于构成一国领土的群岛应同样适用，代表国有印度、厄瓜多尔、葡萄牙等。中国代表没有积极参与群岛制度的谈判，但在中国代表团提交的关于国家管辖范围海域的工作文件中包含群岛制度的建议。最后形成的《公约》第4部分建立了一套群岛制度，包括群岛国和群岛的定义、群岛基线的划定及群岛国的权利和义务等。但《公约》并未说明非群岛国家的远洋群岛能否适用群岛制度，也没有对非群岛国家的远洋群岛法律地位予以说明。而且到目前为止，对非群岛国家的远洋群岛能否适用群岛制度问题，相关海洋法也未给出明确答案。

针对以上问题，应创造性地对《公约》未尽事宜进行解释，即将群岛制度适用于非群岛国家的远洋群岛。1996年5月15日我国发表了《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》(以下简称《声明》)，公布了我国大陆领海的部分基线和西沙群岛的基线，并规定我国对西沙群岛采取直线基线的划法。实践中，直线基线的划法会使基线以内的水域成为沿海国的内水，其他国家的船舶非经沿海国的允许不能在其内水当中航行。鉴于南海处于国际航道的重要经济地位，为了避免对其他国家的船舶在南海中航行造成不利影响，我国对南沙群岛采取直线基线的划法并不可取，可采用划定群岛基线的方式，因为群岛基线以内的水域为群岛水域。在国际法中，群岛水域实行的是无害通过制度和群岛海道通过制度，在这两项制度下，中国可以事先为通过南海的其他国家船舶指定专门的海道，这样便不会影响这些船舶的通行，从而可以化解中国南海群岛的整体性与其他国家的通行权之间的矛盾，有利于我国南海问题的解决。

(二)推动外大陆架非生物资源开采收益分享制度

《公约》第82条初步规定了沿海国开发200海里以外大陆架上非生物资源开采的收益分享制度，但还遗留了许多问题需要进行细化和补充。如第82条缺乏有关“资源”“总产量”“产值”“产量”“支付方式”等关键术语的精确定义，同时在对沿海国应承担的缴付费用或实物的性质、利益分配的原则和标准、缴付程序以及国际海底管理局(以下简称海管局)的作用等问题上均未规定清楚。如果想要《公约》第82条的规定能够在各国统一并一致地在实践中予以适用，许多工作还需要进一步去完成。随着深海开采技术的发展，200海里以外大陆架上非生物资源的开发必将成为现实。而且随着全球气候变暖，北极地区冰川逐渐融化，北极地区以外大陆架上非生物资源的开采活动也会启动。中国由于地理条件的限制，和日本、韩国、越南等国家在黄海、东海、南海和北部湾地区存在大陆架重叠区域，因而本应享有的大陆架上的权利却不能得到充分的行使。因此，中国应积极参与海管局关于第82条收益分享制度的修订工作，争取一个有利的分享安排，这可以在一定程度上弥补我国在大陆架上的权利缺失。

(三)推动国际海底区域矿产资源开发制度

国际海底区域(以下简称“区域”)蕴藏着丰富的资源，不仅有大量的油气、天然气水合物等能源资源，还有丰富的多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结壳等金属矿产资源以及庞大的生物基因资源。据统计，截至2019年12月，海管局核准了包括中国在内的22个国家的海底矿产资源勘探申请30份。海管局是根据《公约》设立的对“区域”内矿产资源的勘探和开发工作进行管理的机构，为了对海底采矿活动进行管理和指引，海管局已经制定了3个勘探规章，又先后出台了3份深海开发规章草案，目前开发规章正在制定当中。中国人口众多，对矿产资源的需求量大，而我国需要的45种主要矿产可利用的资源储量大幅度减少，因此，对深海矿产资源的开发迫在眉睫。我国已获得5块深海勘探矿区，为了保证我国的海底区域利益，我国应当积极参与海管局深海开发规章的制定工作，以掌握在国际海底资源开发活动中的话语权，争取一个对我国有利且合理的开发制度。

(四)明确“历史性权利”的定义

有关“历史性权利”的规定主要体现在《公约》的第10条、第15条和第298条当中，涉及“历史性海湾”“历史性所有权”等术语。然而，《公约》并没有明确给出“历史性海湾”和“历史性所有权”的定义。国际法委员会1962年对“历史性水域”法律制度的研究结果表明，当一个国家宣布某一海域为“历史性水域”时，需要考虑以下三个因素：①沿海国公开主张该海域的所有权并行使权利；②权利行使具有连续性；③外国的态度，即得到其他国的认可。但实践中，国际社会并没有达成关于“历史性水域”的公认定义，有关“历史性海湾”和“历史性水域”的法律制度也没有被任何国际公约阐明，包括《公约》。法律上的空白造成了实践上适用“历史性权利”的困境。中国对南海“历史性权利”的主张遭到了南海争端当事国的挑战。但中国毫无疑问拥有对南海水域的“历史性权利”，因“九段线”最早出现在于1947年绘制、1948年公开发行的中国地图上。二战结束后，中国重申了对南海水域拥有“历史性权利”。1998年中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第14条规定：“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利。”2009年，在提交给联合国时任秘书长潘基文的照会中，中国公开用“九段线”支持中国在南海的权利。可见，解释“九段线”的法律地位离不开“历史性权利”，因此，进一步明确“历史性权利”的内涵进而填补《公约》中的这一漏洞对中国来说显得尤为重要。

四、《联合国海洋法公约》的完善方式

尽管《公约》中有对中国不利的一些规定，但是中国在21世纪海洋强国的建设中，仍需要国际海洋法律制度的支撑，而且《公约》在国际海洋法律秩序中的宪法地位决定了我们不可能另起炉灶，以全新的方式解决海洋问题[7]。因此，面对《公约》存在的问题，我们应当根据现有的国际法规则，通过以下方式来进行完善。

(一)成立专门的《公约》审议机构

针对《公约》出现的问题，各缔约国应积极地通过国际组织、地区组织或专业机构来适时地发展海洋法。尽管《公约》授予了缔约国在海域上的广泛权利，但是它并没有建立任何组织机构来监督缔约国在多大程度上遵守了《公约》的职责，这是《公约》的一个重大缺陷，现在看来成立一个监督机构是明显必要的。因一般全球性或者区域性的公约都会建立一个机构来监督缔约国对公约的执行情况。尽管根据《公约》召开过多次缔约国常规会议，但是这些会议的主要任务是讨论《公约》下设机构的行政管理和财政事项；尽管联合国大会每年也有关于“海洋和海洋法”问题的审查会议，但是这些问题主要反映在秘书长的报告当中，况且，联合国大会的年度审查会议只是偶尔关注各国的海洋政策和与《公约》发展相关的问题，它不执行本应由《公约》自身机构执行的大量任务。如果《公约》能够建立一个这样的审议机构，缔约国间的海洋政策和法律也许会发展得更加统一。因此，针对《公约》实施以来的情况，成立一个专门对《公约》进行审议的机构是可行的，况且《公约》也有针对海洋特殊领域成立专门机构的做法，如针对200海里以外大陆架界限的确定问题，《公约》成立了大陆架界限委员会(Commission on the Limits of the Continental Shelf，CLCS)。

(二)根据《公约》条款的不同种类采取不同的完善方式

《公约》在第312条和313条中规定了自身的修正程序，即通过召开审议会议来审议缔约国提出的修正案。但是只有不少于半数的缔约国赞同，会议才能得以召开或是通过简化程序进行修正，同时，只要有一个缔约国反对提出的修正案或反对以简化程序通过修正案的提案，该提案就不能通过。也就是说，《公约》的修正程序存在难以逾越的表决程序困难，因此，启动《公约》的正式修正程序并不可选。况且《公约》的不同条款具有不同性质，涉及的完善方式应有所不同。有学者将《公约》中有待完善的条款归为五类：第一类是《公约》中比较抽象的条款，需要通过制定具体的标准来实施其自身模糊的规定；第二类是《公约》中的某些条款已经预见到可能会出现争议，需要规定解决争议的标准；第三类是《公约》中的某些条款是调和不同国家利益的结果，是有意对某些问题作了模糊的规定；第四类是《公约》中某些条款可能会随着国际法的发展或科技的进步而不再适用；第五类是《公约》中的某些条款存在一定缺陷，如针对高度洄游性鱼类的保护，《公约》的规定并不全面。

针对第一类、第二类和第五类条款的完善，通过订立专门的补充协定或制定示范协定条款是可供选择的办法。比如，《公约》被通过后，国际社会达成了两个多边协定来实施《公约》，即1994年的《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第11部分的协定》和1995年的《联合国跨界和高度洄游鱼类资料保护和管理协定》，事实上，这两个协定的内容与《公约》的规定并不完全一致，冠以“执行协定”之名可以被认为是对“修正《公约》”的委婉表达。针对第三类条款的完善，阐明《公约》相关术语的精确定义是可选择的办法，如“船舶在他国领海内享有无害通过权”的规定中，“船舶”是否包含军舰？“历史性海湾”“历史性权利”或“历史性水域”如何界定？岛屿与岩礁的区分标准是什么？《公约》对相关术语定义的精确化和具体化，是减少国家之间纠纷的重要因素。对于第四类条款，可能随着技术的进步或者国际法的发展而不复适用，所以直接废除即可。

(三)在《公约》的框架下加强区域合作

《公约》对海洋问题的规定需要各缔约国执行，但有些问题涉及面较广，一个国家单方面不能解决，需要各个国家之间进行区域合作才能更好地解决，如海盗问题。以连接印度洋和太平洋的马六甲海峡为例，要保证“21世纪海上丝绸之路”建设的稳步进行，保障航道安全是首要的前提，“海上丝绸之路”途经马六甲海峡，这是世界上最重要的海峡，但是海峡内的暴力活动和有组织地攻击商船的活动近些年却在增加，因此，打击海盗，保障海峡内的航行安全是一项重要的任务。《公约》在针对海盗和海洋恐怖主义如何打击方面的规定并不充分，但为采取国际合作的方式打击海盗和海上武装抢劫活动提供了法律基础。2006年12月正式生效的《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》(以下称《协定》)是第一个专门以打击海盗为目的的地区性条约，是亚洲国家打击海盗行为的一个重大进程。《协定》在很大程度上可以使海盗、武装劫船的犯罪行为得到有效遏制。2013年11月，《协定》反海盗高官会议在桂林召开，成员国在协调反海盗工作、合作建立信息共享机制方面达成了普遍共识。因此，通过区域合作的方式来执行《公约》的规定是一种有益的尝试。

(四)加入应对气候变化等新议题

虽然《公约》的许多规定具有远见，但是当时的谈判代表不可能预见未来所有的变化和发展。人类如何应对气候的变化就是一个突出的新的议题，这一议题对当代而言是重要的挑战，但是在第三次海洋法会议期间并不是。因此，《公约》并没有关于应对气候变化和温室气体排放的规定。然而，环境的变化对海洋的影响却是极大的，如温室效应导致海平面上升，以马尔代夫为代表的岛国可能面临国土被淹没的风险，而马尔代夫通过建设人工岛屿来保存自己的国家，这时人工岛屿的地位如何界定，是值得思考的问题。又如，温室效应导致北极冰川融化，则会涉及北极地区的法律制度即冰封区域的法律制度如何构建的问题。因此，海洋法应当对环境变化等新议题予以审议。

五、结语

在未来国际海洋法律秩序的变革中，中国应当吸取参与第三次海洋法会议规则制定中的经验和教训，培养充足的涉及海洋领域的专业人才，秉承建设“人类命运共同体”理念，在维护中国利益的情况下顾及其他国家的利益，并在坚持和平发展、坚决捍卫领土主权和海洋权益的前提下，抓住“21世纪海上丝绸之路”建设的重大战略机遇，合理利用自己既是世界上最大的发展中国家、又是世界第二大经济体、同时还是安理会常任理事国的身份，积极地参与《公约》的完善和发展工作，掌握更多的国际话语权和主动权，实现由规则的接受者到制定者的转变，从而使自身在专属经济区、大陆架等海洋权益上的缺失能够在以后的规则制定中得到一些补偿。