陈 晔

(中共江阴市委党校 教育培训科，江苏 无锡 214400)

一、引言

作为国家治理现代化的关键一环，政府治理一直是学术界关注和研究的焦点。尤其是本世纪以来，全国各地政府治理创新热情高涨，地区政府将竞争已从经济拉锯战转向制度创新的对标比拼。2000年设立的“中国地方政府创新奖”成为透视地方政府治理创新变革的有效窗口，更将国内地方政府治理创新研究推向了一个新高度。纵观当前国内相关研究，主要呈现出如下三大特点。一是侧重从系统建构、经验描述分析政府治理创新的宏观实施路径。如韩福国、张廷君、应小丽等学者基于地方政府创新奖的项目案例，剖析政府治理创新的地区差异、路径模式和基本规律；钟莉、刁生富、魏淑艳等学者则关注互联网、大数据、人工智能等新兴技术对政府治理创新模式的影响。二是运用前沿理论探讨政府治理创新微观行为的特质和动力。如金太军、闫健、谷曦等学者集中从委托-代理理论、公共选择理论等视角构建政府治理创新行为的基本分析框架，将政府治理创新行为视为委托人与代理人之间的利益博弈，抑或是将政府治理创新者视为基于自身利益最大化选择的理性人。三是对于地方政府治理创新的深化方向关注度不断提升，聚焦政府治理创新可持续性、扩散性、风险规避、创新主体的能动性，或是与社会治理、民主、区域发展的关系等主题。如陈志广、包国宪等通过引入定性比较分析方法或是构建演化范式，分析地方政府创新可持续性的模式、条件组合、影响因素。

综合既有研究成果，针对地方政府治理创新模式的描述性论述居多，较多关注创新行为的理性选择和博弈分析，较少系统分析政府创新的内生性问题，也较少关注地方行动者与制度之间的深层互动逻辑。历史制度主义是新制度主义三大学派之一，立足从历史过程分析制度变革，形成制度生成论、路径依赖论和渐进制度转型论等分析范式。中观层次的制度分析是历史制度主义的特色方法之一，强调以中层制度联结宏观背景结构与政治个体行为，关注制度变革中的政治因素和文化因素，这为阐释中国地方政府治理创新变革提供了有力的认识工具。新中国成立70年，江阴在整个县域发展史上可谓是一枝独秀，在改革开放之后缔造了“全国县域经济发展十六连冠”“集成改革第一县”“中国制造业第一县”“华夏A股第一县”等神话。那么，江阴得以接续发展、保持政府创新活力的密码是什么？本文将以历史制度主义的分析范式，试剖析江阴政府治理创新的内生逻辑，并着重把握市场化改革进程中地方创新行动者的转型与重塑，进而为面对全新的地区性治理挑战提供创新趋向思考和启示。

二、内生原点：江南工商文化与近代本土企业家精神的孕育

“观念是不是偏好的抽象形式并不重要，它更感兴趣的是自身对那些试图创造或改变制度的社会团体的集体行动所发挥的动员效力；对制度行动者来说，观念如同黏合剂，能够把行政机构、党派的能动性联结到一项任务之中，使其获得公众支持，同时为评价制度条件下的政策后果提供一套标准。”[1]历史制度主义强调以行为者的分析透视制度变迁进程，采取互动路径阐释制度与行为者能动性之间的关系变化，尤其突出观念因素在影响行动者选择当中的重要性。从这个角度出发，制度、观念与行动者的深层结构性互动造就了地方政府治理创新的变迁。企业家精神是江阴政府与市场关系得以趋向平衡的重要观念因素，其孕育、嵌入与扩散也成为地方政府治理创新的内生结构逻辑。

江阴创新发展的繁荣并非是历史的偶然，而是区域文化与经济协同演化的产物，有其深厚的内在动力。从文化地理根源上看，江阴所处的江南吴文化区，蕴含着浓厚的工商因子，为区域性群体和区域发展模式的形成奠定了基础。“相较于江淮文化和汉文化，商业伦理与儒家传统伦理的结合是吴文化的鲜明特色。”[2]一方面，宋、明以后，吴地居民通过与来自各方的客商杂处，广泛吸收了他们所带来的商业文明，因而吴文化较早从伦理上重视商业，将经商办企业视为崇高之事；另一方面，在商品贸易之中改造传统的伦理法则，突出“诚信”的至高地位，讲求“信义仁智礼”，坚持义利并重。江南吴文化的工商因子与水乡的柔和精巧、刚柔并济共同塑造了一代苏商群体，也孕育了本土独特的近代苏商精神，为江阴区域发展提供了关键支撑，其表现在于：一是开拓争先的创业创新精神，从干将、莫邪到近代的沈万三、荣德生等民族企业家，都做到了勇于创新、敢为人先，这是源于吴文化尊商、开放、择优的深厚传统；二是心系家国的集体主义精神，苏商自始不仅仅关注自身利益的索取，而是放眼长远，服务于地区整体发展，在民族危难之时能够挺身而出，以实业救国；三是规则协作的实干竞争精神，重规则、讲秩序素来是吴文化的重要特征，促成了苏商群体对团结协作的重视，尤其是张謇等近代实业家讲求“亲商人、远官僚”，以务实的制度建设赢得了竞争优势[3]。另外，锡商、澄商也是苏商群体当中的重要组成部分。融入血脉的苏商精神推动着江阴地区的近代经济转型。

三、嵌入与耦合：现代企业家精神与地方政府治理创新

(一)从政企交融到“围墙内外”：企业家精神的嵌入

从江阴政府创新的演化历程来看，从新中国成立到改革开放前的近三十年中，整个演化基本趋于稳定，而几次重大裂变主要发生在改革开放后的市场化改革进程之中。江阴政府作为区域治理的主要创新者，其角色是在政府与企业的密切互动当中得以形塑，呈现出从“政企交融”到“围墙内外”的鲜明特征，这是基于企业家精神的内源渗透与嵌入。

对于改革开放之初苏南地区不断涌现的创新与发展活力，研究者往往会将其归结于乡镇企业和企业家的不懈追求。其实，这背后同样不容忽视的是政府自身在历史洪流中的角色转变。一批又一批乡镇企业家在实践探索中继承和拓展了近代苏商精神，铸就了“踏遍千山万水、吃尽千辛万苦、说尽千言万语、历经千难万险”的“四千四万”精神。这种精神更是在政府与企业的互动互生中实现内源渗透与嵌入，推动着地方政府完成从指令者到划桨者的初期角色转变，充分彰显政府自身的敢为人先、开拓进取、坚韧不拔、艰苦奋斗的精神。当时的政府与乡镇企业之间水乳交融，多数乡镇政府的决策与行动同时带有企业家色彩和印记。“乡镇政府的行为在发展乡镇企业方面要更多地从市场行为方面去理解，当时的乡镇政府不同于现在的政府组织，更多表现在一种企业家行为。”[4]乡镇集体产权的形成是政府供给型强制性制度的变迁，是在政府的直接推动下产生的，政府通过行政手段创立乡镇集体产权，为其运行配置各种资源，保障企业的原料采购、产品生产、成品销售能够正常循环。而县级政府为乡镇企业的崛起创设容错、包容、解放、大胆的氛围，可见“四千四万”精神在政府官员身上同样能够得到映射。在江阴乃至江浙其他发达地区，“能人当政”是值得关注的特别现象。不少在基层企业中表现优良、实绩突出的经济能人会转而成为政府领导，从而释放治理创新的效应。比如江阴华西村、长江村、三房巷村等经济强村的腾飞实践足以说明经济能人与基层政府的互动激发了地区创新活力，这也正是基于企业家精神的双向嵌入。

开放型经济发展的日益深入不仅仅为本地区带来资金、技术和人员，更关键的向内输入了西方企业家精神资源。通过对西方企业家精神资源的吸纳，江阴本土的企业家精神在原有创业创新精神的基础上更加突出承担风险和以市场为中心的识别与学习能力，突出普通个体的主体性，突出对风险与不确定性的不畏惧、不言弃。在新型企业家精神的深入影响下，政府与企业之间不再是简单的交融混合，而是演化为一种“围墙内外”的亲清互动，企业成为市场的真正主体，政府转而更专注于围墙内的宏观政策调节与驾驭，可以在更大范围内进行城市化和生态建设的科学规划，提供更为丰富的公共产品。

(二)强政府与强市场的互融：企业家精神的扩散

“政府功能与企业家才能发挥以及技术和产业的创新之间不是矛盾的，而是互补的。政府不仅通过信息共享和行为协调来激发企业的创新行为，而且也通过基础设施和社会组织的建设而将潜在的个人创新精神转化为现实的集体创新能力。”[5]企业家精神不再单纯存续于企业个体层面，而是上升到组织和社会层面，政府在市场化变革中逐步具备一种“公共企业家精神”。江阴的市场化变革呈现出从原有的地方政府主导到强势政府与发达市场作用并行不悖的特征，在于政府能够将个体的创新、冒险和发掘市场机遇的能力汇聚为组织与社会层面的整体效应，以“公共企业家精神”引领政府与市场关系的平衡。

强政府与强市场的实现关键在于治理主体和治理手段之间协同一体，形成联动效应。江阴政府的“公共企业家精神”主要表现在释放企业、公民活力和深化政府自身的市场化变革上，以抓自主创新与营商环境、抓“三社联动”、抓公共服务市场化实现政府治理创新重点从发展型转向服务型。一是着眼企业的核心竞争力，打好自主创新和营商环境两张牌。通过“产业强市30条”“科技创新20条”“创新发展16条”“创新型企业培育计划”和“技术转移实施意见”等政策加大对创新创业的支持力度。政府实施人才强企战略，以人才强企“330”计划为先导，引导企业主体推进院士工作站、博士后科研工作站、研究生工作站、企业工程技术研究中心、企业技术中心的建立，实现企业在阳光雨露下的茁壮成长[6]。实施“澄科贷”“外贸融资宝”为中小企业提供金融信贷服务，政府在企业自身科创高投入之外当好企业自主创新的“店小二”。同时，江阴借助集成改革试点契机，以“2440”作为行政审批制度改革的关键点和突破口，搭建联审联办平台、移动政务服务平台、公共资源交易电子化平台，建成市镇村三级代办服务体系、7×24自助政务服务大厅，推动行政审批大提速、行政服务大便民，打造最优营商环境。二是凝聚多元合力，瞄准“三社联动”。成立“江阴市社区服务管理中心”(江阴市社会组织发展中心)，打造市级社会组织孵化基地，通过购买服务、项目奖励等方式，引导支持社会组织参与社区服务与管理。通过“孵化培育、政府购买服务、公益创投”等方式，建立“居民提出需求、孵化中心开发设计、社会组织竞相承接、社工团队执行实施”联动机制。例如，江阴市澄江公益坊旨在孵化培育社会组织和义工组织，已为180多家社会组织完成了注册辅导，开展大小各类公益活动8 275余场次，实现澄江街道新增注册社区社会组织200多家。三是告别“体内循环”，以市场化方式提供优质基本公共服务。从市场化程度来看，江阴整体处在高位，但一直以来的突出特点是企业的市场化程度高，而政府自身的市场化程度尚低，突出表现在国资国企和教育、医疗、养老等公共服务领域，往往依赖财政背书担负解决问题。因此，江阴突破体制机制，进一步深化市场化改革。无论是垃圾危废物的处理、“最江阴”生活服务APP的打造、集团化办学，还是“公建民营”“民办公助”养老机构的建立，都真正做到以市场化理念实现公共服务供给效能的提升。

四、以集成化助力现代化：地方政府治理创新的未来趋向

当前，地方政府治理创新处在现代化进程上下半场的历史交汇期，纵然是百花齐放、百家争鸣，却也面临着如何摆脱路径依赖、扩大创新效益的难题。正如历史制度主义在分析制度的存续与变迁时强调“路径依赖”特性，制度变迁往往沿着自我循环的发展轨迹。地方政府在创新过程中不可避免会陷入路径依赖困境，不断自我强化创新路径模式，压力任务型创新、无推广性的盆景型创新、急功近利型伪创新现象突出。面对党的十九届四中全会提出的治理现代化总体目标，面向未来的地方政府治理创新关键是以建立良好社会秩序为指向，摆脱路径依赖，以集成化实现区域治理现代化，这也是从历史制度主义范式中获得的启示与借鉴。江阴需要进一步拓展政府“强”的具体维度，将企业家精神中的风险把控能力和持续创新意识注入不同主体之间的责、权、利配置之中，以主体社会化、体系法治化、效能标准化实现治理创新的整体效应。

(一)主体社会化：从“政府主唱”到“共同缔造”

新技术带来的风险与不确定性所具有的全方位、跨层级、深层次特点决定了政府在未来顺应技术浪潮的同时，需要在借智赋能当中提升风险把控的能力，不再是单一的风险自担、独包独揽，而是转向政府、市场、公民等多元主体的风险共担、精准治理。正如党的十九大和十九届四中全会均强调的“社会治理社会化”，将“社会化”作为国家和地方治理的关键特征。十九大报告提出，“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[7]，将“社会化”置于了首位；十九届四中全会又指出，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[8]，“社会治理共同体”更是突出了不同社会群体的主体性。因此，未来地方政府治理创新需要解决的是“社会的二次建构”，重点是如何将不同的治理主体整合于治理大局之中。

面对公民社会保障的风险，政府应通过向社会组织购买公共服务，将社会力量纳入公共服务供应链，让个人、企业以及社会组织都成为风险责任承担者。同时，秉持自愿性互助的理念，引导公民集体行动，互帮互助。江阴的“福村宝”村级医疗互助模式正是通过“村民出一点、村集体扶持一点、社会赞助一点”，凸显市场与村民个体的主体性，形成了政府、市场、社会之间的风险共担机制，未来需要进一步发挥互助模式优势，向企业和城市居民扩展，产生更广泛的社会效应。又如，面对化解基层矛盾的风险，政府应进一步去除基层治理的行政化，积极培育社会组织，以更高质量的网格化治理实现基层矛盾处置的在地化。江阴的多数镇街网格员均由社区、村两委人员兼任，面对面广量大的基层事项往往力不从心。与此同时，考核制度缺乏较大的灵活性，不少网格员一味追求完成月度问题事项上报任务量要求，不乏自己贴张小广告再清除的做法，这无益于本辖区对真问题的发掘和处置。因此，政府需要在优化网格化治理考核机制的基础上，着重在网格人员的专职化上下功夫，并更好地发挥基层社会组织的力量，尤其是要给予行业协会、社区服务组织更大的生存空间，去除官办化、工具化，真正激活基层社会组织的行动力。

(二)体系法治化：包容开放与科技自治

“放管服”改革作为政府自我革命的“牛鼻子”，在全国涌现出了“最多跑一次”“一件事一次办”“马上就办”“不见面审批”“综合执法一队伍”等一系列亮点做法。但是，监管仍是诸多地区发展的短板，放而不管、管不好、管不合理的问题尚未完成实质性破题，江阴同样如此。当前，地方政府通过“放管服”改革着重明确监管的权责、机构、流程和方式，一定程度上打破了基层“看得见的管不着、管得着的又看不见”的窘境。地方政府监管意识日益增强，注重运用数据监管、行业监管、社会公众监管等多元化的方式，摆脱既有的应急式、行政化监管。然而，监管面临的突出挑战，并非在于流程和方式的方法论层面，而是在人工智能时代下如何研判监管对象和明晰主体责任的认识论层面上。

“现代监管坚持法治原则，以法律法规为基础，由专业机构实施，其影响力穿透到社会的各个方面——政府监管是国家建制性权力的体现。”[9]监管的法治化是现代地方政府追求的突出目标，但伴随着新兴数字科技渗入人类生活的方方面面，对市场竞争与企业创新的激发产生了颠覆性与革命性的影响，如何审视不断出现的新兴业态，如何将创新的行为纳入法治框架，成为困扰地方政府监管的难点。创新本身是一种颠覆性的创造过程，是打破原有的势态均衡，因而在新兴技术革命迅猛扩张下，相关的法律法规以及监管行动往往滞后于创新行为，这是难以避免的。强烈的冲击并不意味着治理主体的弱化，政府在处理促进创新和规范创新行为的关系当中尤为关键，及时调整监管策略，需着重从以下两个维度实现法治化监管的认知转型。一是以包容放权完善创新立法。对于新技术，政府无法因既有秩序受到巨大冲击进而否定更大、更长久的社会效益，需要始终保持包容审慎的态度，从程序合理性的角度来研判创新行为。“所谓程序合理性，是指遇到即便在不同个体受制于利益差异而在本质合理方面一时难以达成一致意见的情况，要有一套办法来面对现实问题，推进实际问题的改善。”[10]创新出现之后本身需要与现实社会有一段磨合权衡期，政府无需从道义应然的层面给予创新限定，而是要转向宏观默认，坚持“法无禁止皆可为”，并尽可能交由地方决策和先行立法，再推向全国。二是突出科技自治，实现自发秩序和监管秩序的融合。政府的监管之手往往很难也不适宜伸向市场运行的各方神经网络，需要找寻多样化抓手对抗新兴科技带来的发展挑战，比如以科技之手助力法治监管突破，科技行业自身会对各类创新加以审慎处理，推动监管体系走向分层与系统化。

(三)效能标准化：走出治理创新的“内卷化”

作为国家治理现代化的核心环节，当前地方政府治理体系初步构建，处在现代化转型的动能转换期，尚未达成作为现代化转型目标的“善治”。地方政府治理创新仍然广泛存在着“内卷化”特征，即地方治理确实赋予了一些新的要素，但是这些要素很难促成地方治理质量实质上的提升[11]。走出“内卷化”的关键是回归民众逻辑和公共创新体系构建，以治理标准化实现系统集成治理。

新兴技术的确为地方政府治理的深刻变革提供了有力工具和多元路径，但是不少政府机构也因一味依赖技术工具进行决策行动，而陷入技术捆绑、工具理性泛滥的泥淖，反倒偏离政府改革的初衷。比如近几年地方审批服务改革的模式层出不穷，不断出现新的名词和称谓，不少地区之间甚至一味比拼审批速度之快、服务方式之智能，沉溺于以无谓的数字和文字游戏对治理效率进行不合理追求。问题的关键是改变政府本位治理逻辑，将真正科学合理的制度创新建立在以人民为中心的价值取向之上，要找寻政府与民众之间关系的最大公约数，实现良性互动。审批服务便民化并不等同于审批基础设施、流程、途径、速度的改变，而是以民众体验感和互动性为指向的便民化，要基于社会公众和市场的需求双向反馈，实现审批事项和内容的实质性压减，让群众从中真正得实惠。与此同时，着眼区域“一盘棋”，持续引领公共创新体系构建。“中国区域竞争出现了新趋势：考核标准由单一的经济绩效向经济绩效与社会绩效并重过渡；兄弟竞争让位给市场竞争；同质化模仿竞争让位给差异性竞争。新时期，区域治理现代化水平的竞争将对地区竞争结果发挥‘一锤定音’的决定性作用。”[12]地区之间的竞争已经转向制度创新的博弈，并且不再拘泥于本地区的模式流变，而是置身于更广博的区域坐标。长三角地区发展缺少的不是创新实践的涌动，而是区域创新的密度和浓度，重点在于区域的创新主体、客体和制度按照一定秩序和联系组合成为一个系统整体，整合区域创新要素进行开放式创新。企业固然是创新的主体之一，但是企业或者社会组织自身所能辐射的范围有限，无法产生创新的集群效应，这就需要政府担负起区域秩序构建和创新权益保障的重任。从这个意义上来说，江阴的治理创新变革进程远未结束，必须思考自身在长三角一体化发展中如何助力形成区域优势，以及未来如何以标准化推动创新要素的自由流动。例如，浙江省推进标准化战略的经验值得借鉴，该省先后制定了《浙江省标准化管理条例》《浙江省地方标准管理办法》《浙江省专业标准化技术委员会管理办法》；同时安吉县成为新时代乡村治理的典型，将产业的标准化引入乡村治理之中，制定了全国首个系统、综合、全面的乡村治理地方标准规范《乡村治理工作规范》。未来江阴同样需要突出政府治理创新的标准化，构建区域公共创新体系，使更多的政府、企业、社会组织的创新经验得以及时推广。