韩郸 杨婷

（贵州省湿地和公益林保护中心 贵州贵阳 550001）

为切实有效保护和增加森林资源，自20 世纪90 年代以来，中央及各地方政府以强制手段陆续出台多种政策及立法，从森林生态效益补偿、森林资源培育补助、退耕还林补助三种森林生态补偿形式，不断加大资金投入，加强生态文明建设，促进社会与自然和谐发展[1]。

1 贵州省森林生态补偿机制现状

贵州省地处我国西南，境内山地和丘陵居多，占到全省面积的92.9%，其中喀斯特地貌面积10.8 万km2，占全省面积的近65.2%，这些地区易发生水土流失，石漠化治理难度大，生态环境非常脆弱；贵州河流众多，是长江、珠江上游重要的生态屏障，开展森林保护具有极其重要的意义[2]。

1.1 森林生态效益补偿

森林具有防风固土、涵养水源、净化空气、固碳释氧、水土保持生物多样性等多种生态功能及环境效益，借鉴美欧等发达国家的通用做法，1998 年国家《森林法》明确规定由中央和地方财政部门设立专项资金建立森林生态效益补偿机制，确定11 个省为试点开展天然林保护工程，贵州省就在此列。2004 年中央财政和林业两部门出台《中央生态效益补偿基金管理办法》，重点公益林按照5 元/亩·年实施补偿。同年，贵州省按照上述补偿标准开始实施森林生态效益补偿制度，但是该补偿实施范围只是涵盖了珠江流域重点公益林，地方公益林未实施补偿。2007 年起，贵州省开始在珠江流域实施地方公益林生态效益补偿，2011 年起对全省国家级公益林和地方公益林全面实施补偿。至2018年，国有的国家级公益林补偿标准已提高至10 元/亩·年，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准提高到15 元/亩·年，地方公益林补偿标准提高到10 元/亩·年。贵州省共实施342.7 万hm2国家级公益林及250 万hm2地方公益林的生态效益补偿。每年获得补偿资金从2004 年的3050 万元提高到2018 年的约11 亿元。

1.2 森林资源培育补助

“十三五”期间，贵州共完成中幼龄林抚育167 万hm2，退化防护林改造120 万hm2，其他低质低效林改造20 万hm2，国家储备林基地建设33 万hm2。森林资源培育资金投入不断加大，由2004 年的1.2 亿元，提高到2018 年的34.9 亿元。

1.3 退耕还林补助

2002 年，国家颁布《退耕还林条例》，在全国范围内正式实施退耕还林工程。“十三五”期间，贵州省完成全省宜林荒山造林绿化21 万hm2，25°以上坡耕地和重要水源区15°～25°坡耕地退耕还林和种植结构调整132 万hm2，完成包括24 万hm2人工造林、26 万hm2封山育林共计50 万hm2石漠化治理面积。退耕还林补助由2002 年的32 亿元上升至2018 年的238 亿元。

2 贵州森林生态补偿机制中的问题

2.1 法律法规建设滞后

建立合理有效的森林生态补偿机制，必须首先建立一套完善、合理、统一的森林生态补偿综合法规体系，确保森林生态补偿机制能够在法律体系保障下正常运行。贵州省目前已经初步建立起一套由国家相关法律法规和地方法律法规相结合的森林生态补偿机制法律条文体系，但是由于制定地方性法律法规的不同部门按照不同的保护方面制定，形成的法律、规章、条例存在很多不统一、不协调，甚至相互矛盾发生冲突的内容，这在贵州森林生态补偿权限划分、制度落实、法律适用性等方面产生了一定的消极影响。

2.2 森林生态补偿政策不完善

贵州省森林生态补偿政策过多强调森林保护，注重生态效益，对森林资源开发作出严格限定，忽略了经济效益，不能有效改变保护地区贫困落后面貌，致使森林生态补偿措施面对贫困面大，贫困程度深的贵州省特殊省情。此外，贵州省资源丰富，而森林生态补偿政策与水利能源利用、矿产资源开发等发生严重冲突时，整个社会更多侧重于经济利益获得，森林生态补偿政策在限制过度开发过程中一直处于劣势，未能真正充分发挥保护生态环境强力执手作用。

2.3 森林生态补偿资金管理效率不高

森林生态补偿是国家对由于保护森林致使影响经济建设的保护地区的主体即集体和个人的一种经济补偿。该补偿应体现公平、公正原则，既要体现生态环境获益者的经济付出，也要体现对保护环境者的激励和补偿。

2.3.1 森林生态补偿标准过低

贵州省属于经济欠发达地区，森林保护地区普遍为贫困县区，贫困人口多，贫困程度深。国家森林生态补偿和退耕还林标准金额过低，不能有效依托政策脱困。2018 年，权属为集体和个人的国家级公益林补偿标准已提高至15 元/亩·年，但是这些收入在林农人均纯收入的比例较小。

2.3.2 森林生态补偿经费来源单一

森林生态补偿经费来源目前都是有中央财政和地方财政资金供给，经费来源单一。贵州许多市县地方财政资金压力大，配套资金落实困难，随着补偿范围和补偿标准增加，未来资金缺口会越来越大。

2.4 森林生态补偿机制权责不明确

由于森林生态补偿政策宣传不到位，林农认识水平有待提高，在相当比例的林农心目中简单认为就是国家贴补钱，具体这些钱的发放目的、用途、林农的管护责任和权益、政策的具体要求等认知方面概念模糊。

3 贵州森林生态补偿的对策建议

3.1 建立森林生态补偿综合法律体系

虽然从中央到地方，贵州省出台了一系列有关森林生态补偿的法律法规条文，但是这些法律法规没有形成一个统一的体系，对森林生态补偿政策落实产生了一定的消极影响。建议贵州省根据实际情况，统一财政、林业、审计等多部门，建立综合森林生态补偿法律体系，统一和规范森林生态补偿认定范围标准、资金来源及落实程序、法律主体客体相关职责、权益纠纷处理、主体限制行为范围、森林抚育政策要求等作出统一明确清晰规定，增强操作实用性，推动贵州省森林生态补偿机制不断向前发展。

3.2 扩大森林生态补偿资金来源

如何通过森林生态补偿机制提高林农的经济收入仍然是长期稳定落实政策的核心关键，在目前财政专项资金无法增加的情况下，多元化补充森林生态补偿资金成为一个新的解决方案。在不违反森林保护的政策下，引入社会资金，开展第三产业等多种经营，拓宽林农收入渠道，森林生态补偿资金建设形成国家、社会共同投入体制，推动森林生态补偿资金的可持续运营。

3.3 完善森林生态补偿考核机制

森林生态补偿考核机制包含管理部门工作考核、承包林农业绩考核、森林质量考核三个方面，实时动态监管政策落实情况，建立规范性、科学性的量化考核标准和评价体系，建立长效性的考核机制管理制度与办法，改变过去单一的同一补偿标准，在合理范围内划分评价等级，按照等级发放森林生态补偿金，科学高效提高森林生态补偿考核机制，推动森林生态补偿机制更好服务森林保护。