衢州市自然资源和规划局 王建鸿 毛晨炜

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线（以下简称“三条控制线”），优化生产、生活、生态“三生”空间，成为社会各界广泛关注的焦点。

一、三条控制线划定背景

改革开放以来，中国以相对紧缺的资源赋存支撑了30 多年的高速增长，城镇“摊大饼”式迅猛扩张使得周边耕地被大量占用，农用空间不足、湿地减少、生态问题突出。

习近平总书记和李克强总理多次强调，要建立严格的生态保护红线管控体系，实现一条红线管控重要生态空间；要加强耕地保护，全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护；制定城市建设约束性指标，划定城市开发边界。

此次《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》就统筹落实三条控制线，解决控制线多头管理、交叉冲突等问题作出安排。这是党中央着眼全局，贯彻生态文明建设思想，建设美丽中国的制度保障。同时也是优化经济和环境的可持续发展能力，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。

二、三条控制线划定原则

划定与落实三条控制线，就是要落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，并通过国土空间规划逐级落实传导统一管控，实现生态空间山清水秀，生产空间集约高效，生活空间宜居适度。三线划定必须坚持以下原则。

一要坚持底线思维，保护优先。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，统筹布局生态、农业、城镇空间，强化底线约束，保障生态安全、粮食安全。

二要坚持多规合一，协调落实。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉不重叠不冲突。

三要坚持统筹推进，分类管控。坚持上下联动、区域协调，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制。

三、三条控制线划定的地方实践

三条控制线是国土空间规划的核心要素，是统一国土空间用途管制和推进“多规合一”的基础。年初，衢州市积极争取全省国土空间规划编制试点先行地区，目前，编制工作有序稳步推进，市区规划实施评估报告、生态修复、双评价等已形成专题方案稿，三条控制线划定工作也有了草案，形成了规划编制阶段性研究专题成果。

在生态红线方面，根据浙江省《关于开展生态保护红线评估调整工作的通知》要求，前期衢州市积极开展原生态红线分析调研核实工作，在生态功能和生态敏感评价的基础上，结合与永久基本农田等矛盾图斑的冲突识别，会同两区对原生态红线进行了矢量数据细致分析，应划尽划，确保生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，同时衢州市积极加强对开化、常山、江山等县区的业务指导，于9月底向省相关部门提交了全市生态保护红线调整建议和补划方案，待上级最终确认。

其中开化县作为钱塘江源头重要的生态屏障，针对当地生态实际，对水源涵养、生物多样性维护和水土保持三项生态功能开展重要性评估。将生态功能极重要区域和生态环境极敏感区域进行空间叠加分析，既要遵循自然本底的规律，又要结合当地的实际。在上报的初步方案中，生态保护红线区域占县域总面积的 36.24%，略高于原生态环境部门提交的红线面积。

在永久基本农田红线方面，衢州市严格落实耕地保有量和永久基本农田保护任务，前期根据耕地质量、种植情况，永久基本农田全部落实到地块、明确保护责任、建成信息表册、实现上图入库，针对部分基本农田划定不实、涉及生态区域或者产业结构调整已经占用等问题，开展了现状耕地、现行永久基本农田方案的梳理和核实整改，并开展了补划潜力分析，提出了优化耕地和农用地空间布局的初步方案。

在城镇开发边界方面，结合城市发展战略，以城镇开发建设现状为基础，结合上级要求深化产业布局和城镇开发边界研究，注重交通先导和城市赋能，加强中心城市人口集聚和集约开发，细致分析、综合考虑城市能级提升的需要，以“补课+超前”理念落实文化、教育、体育、医疗、会展商务等公共服务设施布局，建设更高水平的公共服务圈，提升区域公共服务设施承载力。目前，按照集约适度、绿色发展要求，该市初步提出了中心城区的城镇开发边界草案。

四、下步工作计划

结合国土空间规划编制工作，衢州市下一步将坚持问题导向，全力推进三条控制线划定工作。推动“两山”理念转化落地，积极处理好当前与长远、发展与保护等关系，完善统筹三线的系统保障，进一步明确目标体系，完善功能体系，优化布局体系，强化保障体系，加强监管体系，落实行动体系，实现高水平保护、高品质生活、高效能治理、高质量发展。明年计划将三条控制线纳入国土空间基础信息平台，最终实现部门信息共享，实行严格管控。

衢州市衢江区新田铺全域整治后

在生态红线方面，进一步识别事关生态安全的重要区域，以生态安全屏障和水系为骨架，以重点生态功能区为支撑，协调矛盾冲突并按要求进行处理，对调整的初步方案进一步修改完善，积极配合上级核查工作，按国家有关要求确认后形成最终成果，并做好后续勘界定标落地工作。

在永久基本农田红线方面，做好永久基本农田划定工作是确保国家粮食安全的内在要求，也是实施乡村振兴战略、推进生态文明建设的应有之义。衢州市将在“数量不减少、质量不下降、布局更加集中连片”的前提条件下，进一步深化土地综合整治项目的规划研究，提升农业的可持续发展能力，继续开展永久基本农田布局补划潜力分析，并提出可行的优化方案进行落位，夯实永久基本农田特殊保护格局，最终配合好永久基本农田划区定界工作。

在城镇开发边界方面，落实市委“1433”发展战略，引领城市治理体系和治理能力提升，依托“三城记”谋划，在原有中心城区城镇规划控制线的基础上，结合环境容量分析，注重空间流量分析和规划功能“留白”，强化功能区产业把关和项目准入。落实存量规划和弹性规划理念，结合城市有机更新、低效土地再利用等潜力空间挖掘，用活“增存挂钩”机制，盘活存量，释放流量，提高用地效益。同时依托衢城山水环绕的古城格局，注重在划定城镇开发边界时引导城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。